文/王凱（南開大學，天津300071）

村民自治中的民主監(jiān)督：雙重困境與改革突破

文/王凱（南開大學，天津300071）

村民自治中的民主監(jiān)督環(huán)節(jié)關系到農村基層民主建設的發(fā)展進程，是維護農村廣大村民利益的天然屏障。在當前基層治理實踐中，民主監(jiān)督面臨著雙重困境：一方面表現為監(jiān)督機構的虛化，另一方面表現為監(jiān)督效用的弱化。基于這一邏輯，未來突破民主監(jiān)督困境的路徑在于：一方面從實化監(jiān)督機構入手，推進村民和村民代表監(jiān)督、村務監(jiān)督機構的監(jiān)督、黨組織監(jiān)督和上級政府績效監(jiān)督；另一方面從強化監(jiān)督效用入手，推進村民信訪監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督。

村民自治民主監(jiān)督去治理化

一、問題的提出

作為民主精神和民主實踐在中國農村發(fā)展的產物，村民自治自20世紀80年代產生以來就吸引了國內外學者的廣泛關注，與之相關的研究成果層出不窮。在肯定這些年村民自治取得顯著成績的基礎上，同樣不能忽視的是，當我們真正走向田野面對農村治理的現狀時，卻發(fā)現事實并不讓人樂觀，前景也著實堪憂。譬如，在缺乏民主監(jiān)督機制的情況下，鞏固農村選舉制成果卻陷入步履維艱之境。從治理理論的“演繹”過程來看，自上世紀九十年代“治理”一詞從西方引介至國內以來，這一理論就對政治學領域的發(fā)展起到了不可估量的作用。尤其值得注意的是，作為國內外極具影響力的理論體系和分析框架之一，治理理論對中國的影響并沒有停留在國家的層面，而是在相關學者的有力推動下逐步延伸至鄉(xiāng)村領域的層面，并結合當前“三農”問題的實際創(chuàng)設了鄉(xiāng)村治理理論，這為推動中國鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展提供了堅實的理論基礎。在這個意義上可以說，鄉(xiāng)村治理理論的提出與發(fā)展是“治理”理論本身與我國鄉(xiāng)村問題研究成功結合的結果，它為廣大農村研究工作者“尋求和開拓了新的政治理論視野”［1］。具體而言，鄉(xiāng)村治理理論的特征主要包括治理主體多元化、權力配置多元化、以公共利益為目標導向以及治理過程自主化四個方面［2］。其中，從治理過程自主化這一特征來看，鄉(xiāng)村治理理論要求通過建立自組織、實行自主管理的方式來實現鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展。而如何保證自組織的產生與運作在公平、公正的環(huán)境下進行，這不僅是直接關系到自組織能否長期維持下去，更與鄉(xiāng)村社會的民主建設息息相關。目前，村民自治作為鄉(xiāng)村治理理論中的自治模式，受多種因素的影響和制約，在運行過程中仍然存在諸多瓶頸性問題，其中民主監(jiān)督問題更是其中的核心。結合實踐來看，監(jiān)督體系的缺乏、監(jiān)督過程的運作程序不合理以及監(jiān)督范圍受限等現狀不僅違背了農村治理過程自主化的理論界定，更直接導致了農村基層民主建設“去治理化”傾向的產生。這一客觀現實就將一個問題擺到了理論工作者和實踐改革者的面前，即本應作為推進基層民主發(fā)展“加速器”的村民自治實踐，為何蛻變成基層民主“去治理化”傾向的“推動器”？這一問題的本質，實際上就在于當前基層自治實踐當中民主監(jiān)督的虛化和弱化。

二、“虛化”和“弱化”：民主監(jiān)督面臨的雙重問題

結合當前實踐來看，我國村民自治當中的民主監(jiān)督存在著“虛化”和“弱化”雙重問題。這兩個問題的內核是存在一定區(qū)別的，應當在改革過程中予以適度區(qū)分，并在此基礎上提出針對性的解決策略。大略地說，民主監(jiān)督的“虛化”主要立足于結構角度，體現為現有機構本身在監(jiān)督體系當中“被邊緣化”了；相應地，民主監(jiān)督的“弱化”則主要立足于功能角度，體現為監(jiān)督作用在發(fā)揮過程中受到了削弱。具體地看，民主監(jiān)督的虛化主要表現在民主監(jiān)督機構缺失或流于形式以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村黨組織存在權力越位、權力混亂等問題，民主監(jiān)督的弱化則主要表現在村務公開難和廣大村民的民主監(jiān)督意識較弱等方面。

（一）民主監(jiān)督的“虛化”

第一，民主監(jiān)督機構缺失或流于形式。

2004年6月18日，浙江省武義縣后陳村針對村干部違法亂紀現象，通過民主選舉成立了全國第一個“村務監(jiān)督委員會”，開始實行村務監(jiān)督委員會制度，這為實現村級民主管理提供了制度化的探索途徑［3］。在現行的《村民委員會組織法》第五章第三十二條對村務監(jiān)督委員會做了相應的規(guī)定：村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構，負責村民民主理財，監(jiān)督村務公開等制度的落實。然而，據統(tǒng)計，截止到2012年，在全國范圍內實施村務監(jiān)督委員會制度的省份并不多，除浙江、陜西基本實現覆蓋之外，其他大部分省份仍然處于探索實施階段。即便在設立了村務監(jiān)督機構的地區(qū)，監(jiān)督小組成員雖然被賦予了監(jiān)督權力，但卻由于受人際圈、宗派勢力等影響，在現實運作過程中常常表現出“力不從心”的一面，實際效能與理想效能相去甚遠，出現制度設計與改革實踐之間的偏離。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村黨組織存在權力越位、權力混亂現象。

從理論上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家行政權力的基礎和末梢，而村民自治的組織機構則不帶有國家政權的性質，二者之間不再是上下級的命令與服從關系。然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一政府組織與村委會這一群眾性自治組織之間存在建立在彼此不平衡的資源占有的基礎之上的交換關系，也即二者之間會出現需要各自提供“幫助”的行為［4］。因此，在村民自治的實踐過程中，有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然肆意干涉村民委員會的具體工作，表現為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權力越位現象。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種手段操縱村民委員會選舉，促使“內部人”當選；通過實行“村財鄉(xiāng)管”，加強對村級財務的控制；以“指導”名義干預村級治理工作等，出現“過度行政化”的傾向，嚴重影響了村民自治的正常發(fā)展。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的越權現象外，村委會與村黨組織的關系也出現權力“混亂”現象，表現為兩種傾向：一是有的村委會認為村民自治就是村委會說了算，把自治與黨組織的政治領導對立起來；二是村黨委書記認為自己既是農村最高領導者又是最高管理者，理應一個人說了算，“里里外外一把手”，致使兩委關系緊張，雙方矛盾激化，兩委各自為政、互不相讓、爭權奪利，使得村級組織陷入了近乎癱瘓的狀態(tài)。

（二）民主監(jiān)督的“弱化”

第一，村務公開難。

列寧曾指出，“只有當群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時候，國家才有力量?！保?］村務公開作為村級民主監(jiān)督的主要內容之一，是農民群眾評判村干部政風的重要標準，也是加強農村基層民主政治建設的基礎性工程。不可否認，一些農村地區(qū)經過多年的民主實踐，創(chuàng)造了許多推進村務公開制度的好辦法，豐富了村務公開的形式，取得了不小的成效。然而，也有部分農村地區(qū)，村務公開仍然是一大難點，出現了許多村務公開“難點村”，這些村的干部面對群眾反映多的熱點問題以及村里的重大問題，存在不想公開、不愿公開甚至不敢公開的情況，怕真相一經暴露就會引起農民集體上訪，影響其自身的發(fā)展。作為民主監(jiān)督主體的農民群眾由于缺乏對村務公開信息的了解，導致其失去了民主監(jiān)督的前提條件，極大地阻礙了基層民主政治建設進程。

第二，廣大村民的民主監(jiān)督意識較弱。

毛澤東曾對黃炎培先生提出的關于“如何跳出政治‘其興也渤焉’、‘其亡也忽焉’之歷史周期率”的問題時，作出這樣的回答，“只有讓人民監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人負起責來，才不會人亡政息?！保?］農民群眾作為民主監(jiān)督的實踐主體，理應對民主監(jiān)督表現出較高的主動性和積極性，充分發(fā)揮其監(jiān)督職能。在農村民主監(jiān)督運行過程中，村民代表大會、村民會議、民主評議以及罷免村干部本是廣大村民監(jiān)督村干部的重要方式，但在實踐中，受多種因素的共同影響，村民并沒有表現出太大的熱情，甚至抱著“事不關己”的態(tài)度，很少通過這些方式來表達自己的真實想法，未能主動行使法律賦予的監(jiān)督權利。據有關學者對四川成都、眉山、雅安三市的五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的七個村的調查統(tǒng)計，只有不到10%的村民對村委會進行過監(jiān)督［7］。監(jiān)督主體的缺失，會從根本上制約農村民主監(jiān)督程序的正常運行。

三、“實化”與“強化”：民主監(jiān)督困境的突破

正如前文所述，當前村民自治的民主監(jiān)督面臨著機構虛化和作用弱化雙重困境。為了突破困境、實現有效的基層治理，有必要從實化和強化兩個方面入手，充分發(fā)揮民主監(jiān)督效用，塑造行之有效的民主監(jiān)督體系。

（一）“實化”方面

第一，村民和村民代表監(jiān)督。恩格斯在評價巴黎公社時曾指出，“要想保障公社的代表和公職人員在任期內忠實人民利益，保障人民的權益，最有效的辦法就是由群眾對他們進行監(jiān)督，并且賦予選民將他們罷免或撤換的權力?！保?］廣大村民是實踐民主監(jiān)督的主體，他們文化素質的高低和民主意識的強弱，直接關系到民主監(jiān)督的進程和成效。因此，必須通過持續(xù)不斷的民主教育和民主實踐，逐步提高廣大村民的文化素質，把農民從鄉(xiāng)土觀念、臣民文化中解放出來，開啟農民的民主智慧，使其熟知民主監(jiān)督的規(guī)則和程序，最終把農民培育成具有民主理念的合格“政治人”。而作為農民群眾的代言人，村民代表最主要的職責是監(jiān)督檢查村民委員會工作和村務公開落實情況，他們直接參與討論和決定本村公共事務和公益事業(yè)，對村干部實行民主監(jiān)督。村民代表作為廣大農民的代表，他們有得天獨厚的“從群眾中來到群眾中去”的便利條件，與農民實際生活貼得最近，最懂農民心聲也最了解農民的困難，他們擁有能反映農民實際情況的第一手資料。

要想充分發(fā)揮村民代表的監(jiān)督作用，需要做好以下幾點：首先，必須加大培訓村民代表的力度，通過參加培訓使其明確自己的權利與職責，切實提高自己的政治參與能力，達到能真正代表農民利益的標準，做一名合格的代表人；其次，作為農村民主實踐的先行者，廣大村民應該增強自己的政治素質，使其能選出真正代表民意的村民代表。最后，村民代表作為連接村民和村干部的“紐帶”，應該真正起到上通下達的作用，把村民的心聲傳達給村干部，對愛搞“一家之言”的村干部要勇于提出自己的不同意見，不畏權勢，不被官本位的思想所左右，真正發(fā)揮自己的代表作用。

其次，要實化村務監(jiān)督機構的監(jiān)督。2012年11月，中央紀委、中央組織部、民政部等十二部委印發(fā)了《關于進一步加強村級民主監(jiān)督工作的意見》，文件明確指出，“建立健全村務監(jiān)督機構，普遍開展民主評議、村干部任期和離任經濟責任審計，逐步建立起責權明晰、銜接配套、運轉有效的村級民主監(jiān)督機制。到2020年，實現村級民主監(jiān)督制度完善、監(jiān)督形式豐富、民主評議有效、經濟責任審計規(guī)范的目標，切實保障農民群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權”。這為農村民主監(jiān)督的發(fā)展提供了具體的制度途徑和目標任務。從一定程度上說，村務監(jiān)督機構的設立，在農村基層權力體系中形成了一種制約機制，完善了以村黨支部為政治領導機構、村民大會和村民代表會議為決策機構和村民委員會為執(zhí)行機構的原有村級管理制度，彌補了以往缺少監(jiān)督機構的空白［9］。因此，必須在全國范圍內普遍建立村務監(jiān)督委員會制度。對于已經建立村務監(jiān)督機構的農村地區(qū)，一是應該規(guī)范村務監(jiān)督機構的程序和規(guī)則，明確其具體工作職責，使監(jiān)督機構成員在行使權利時有法可依，實現真正意義上的民主監(jiān)督規(guī)范化、程序化；二是地方上級領導要為村務監(jiān)督小組監(jiān)督村干部的行為提供最有力的支持和保障，消除監(jiān)督成員履行監(jiān)督職責的后顧之憂。

再次，要實化黨組織監(jiān)督。村黨組織是黨在農村基層的組織，對農村各級組織起領導核心作用；村民委員會則是依法設置的群眾性自治組織，享有充分的自治權。顯然，二者的性質不同。但由于與之相關的法律法規(guī)對各自具體的職權范圍界定得比較模糊、細化程度不夠，導致了二者在平時開展工作的過程中出現了權力交叉、沖突不斷、相互推諉的現象，嚴重阻礙了村民自治的發(fā)展。因此要想充分發(fā)揮村級黨組織對村委會的監(jiān)督作用，最為重要的便是規(guī)范二者的關系。在具體的黨組織監(jiān)督環(huán)節(jié)中，還應該建立一套完整規(guī)范的監(jiān)督體系，以確保村民能夠行使自己的民主權利。

具體地說，首先應該正確解讀相關法律法規(guī)，尋求黨組織和村委會的契合點和相通點，細化二者的具體權限，這是黨組織行使監(jiān)督權利的基礎；其次，黨組織應該從大量的行政事務中解脫出來，將重點放在對宏觀問題的把握和村委會工作的監(jiān)督上，而村委會應該自覺接受黨組織的領導和監(jiān)督，定期向黨組織匯報工作并認真聽取指導意見；最后，黨組織應該建立一套完整規(guī)范的監(jiān)督體系。從民主選舉開始要監(jiān)督保障真正有才能、有實力的村民當選村干部，不能使選舉成為實現少數人一己之利的工具；在當選的村委會開展日常工作時，黨組織應該積極地參與重大事項的決策，并對村委會的工作進行跟進監(jiān)督，對違法違紀的村干部要敢于批評勇于揭發(fā)，以維護廣大村民的根本利益，促進農村社會的穩(wěn)定發(fā)展。

最后，要實化上級政府績效監(jiān)督。村干部是村民自治體系中的核心力量，對他們進行績效考核不僅直接關系到基層民主的發(fā)展，還關乎農民的切身利益是否能夠得到保障。要充分發(fā)揮上級政府績效監(jiān)督的作用，構建有利于村民自治發(fā)展的考核制度，一是要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中挑選具有專業(yè)水準的考核人員，成立專門的考核小分隊。各考核小分隊應該將群眾對村干部的評議結果進行統(tǒng)一歸整和總結，在充分了解民意的基礎上開展實際的考核工作。二是要細化考核標準，采取靈活的考核方式?？己藰藴蕬摳鶕鞔宓膶嶋H情況，從德、才、勤、績四個方面進行統(tǒng)一劃分，其中以對德和績的考核作為重中之重。在考核方式上也應該立足靈活多變的原則，采取走訪群眾、民意調查、現場查看、個別談話等多種形式，對村干部進行全方位的綜合考查。三要成立專門的監(jiān)督小組，確?？己私Y果的公平與公正。即成立以黨員、村民群眾為代表的志愿監(jiān)督小組對村干部的考核過程進行全程監(jiān)督，排除一些考核人員在工作中講情面的不良隱患，確保整個考核工作在陽光、透明的環(huán)境下進行。對農村干部實行完整的績效考核制度，能調動村干部的積極性，激發(fā)他們的工作熱情，為村民自治的發(fā)展提供良好的平臺。

（二）“強化”方面

首先，要強化村民信訪監(jiān)督。列寧十分重視對信訪制度的建設，他曾給《貧苦農民報》寫過一封信，要求定時給自己匯報、說明農民來信的平均字數和提到最重要最迫切的問題。信訪權體現了公民的基本權利之一，即監(jiān)督權，公民通過信訪渠道向國家機關反映民情社意，表達了自己的利益訴求，促進了社會的公平與穩(wěn)定發(fā)展。村民信訪作為公民信訪的延伸與具體化，能夠在維護農民利益方面起到直接作用。信訪制度具有民主性、靈活性、有效性和監(jiān)督性等特點，逐漸成為農民表達利益訴求的主要途徑之一，因此廣大農民群眾把它看做“救命稻草”緊緊抓住不放。農民的信訪行為往往發(fā)生在村委會選舉中和選舉后，農民對選舉過程不公平的抗議和對當選的村委會工作情況的不滿意都會構成其信訪的理由。要使農民通過合理的信訪渠道實現自己的利益訴求，從而實現監(jiān)督村委會的目的，信訪人、被信訪人和信訪部門三者都要充分利用自己的權利，履行自己的義務。農民當遇到無故侵犯自己利益的情況時，應該根據事情發(fā)生的本來面目實事求是地表述自己的想法，而不應該帶著報復的心理和個人情感傾向去做出不正當的信訪行為；信訪部門應該把來訪農民個人的文化素質、政治修養(yǎng)進行劃分，對不同的人采取不同的方式，這樣可能會收到良好的信訪效果。另外，信訪部門應該特別注意的一點是，不能因為受到上級領導的指示就抱著“不能得罪領導”的心理對農民信訪采取含糊其辭的方式，以妥協來平息農民的怨氣，這樣不僅不能實現農民的利益訴求，還會讓干部養(yǎng)成不好的作風習慣，為日后的作風問題埋下很深的隱患。作為被信訪對象的村干部而言，以什么樣的態(tài)度去面對農民的信訪是最為關鍵的。村干部應該站在群眾的角度以實事求是的態(tài)度理性分析信訪事件，采取與信訪農民積極溝通的方式，仔細聆聽農民的心聲，勇于面對自己的失誤，以低姿態(tài)向群眾道歉化解群眾怨氣，并在以后的工作中加以改進，從根本上維護群眾的根本利益

其次，要強化新聞輿論監(jiān)督。新聞輿論監(jiān)督是指“報紙、雜志、廣播、電視、網絡、電影等媒體，通過公開反映公眾意見，即發(fā)表或轉發(fā)表揚、批評及一般性的介紹等形式，對黨政機關的政務活動及其工作人員的行為給予評論、檢查、督促和制約”［10］。馬克思曾提出，“報刊不僅有權利而且有義務嚴密地監(jiān)督人民代表的活動?！保?1］隨著這些年我國民主與法制建設的發(fā)展，新聞輿論監(jiān)督作為現代社會條件下有效的監(jiān)督形式之一，越來越受到人們的關注與重視。特別是近年來微博作為一種新興媒體依托于網絡載體得到了迅猛發(fā)展，使得人們對新聞的關注與日俱增。靠新聞媒體特別是新興媒體更好地監(jiān)督村級治理，其重要性不言而喻?，F在流行這樣的說法：“村干部最害怕新聞媒體”，因為一旦成為媒體看中的對象，自己不僅要承受巨大的輿論壓力，還很可能面對“前程不?！钡默F實。新聞媒體在無形中對村干部權力的行使形成了很大的監(jiān)督效應。然而新聞媒體在具體的監(jiān)督過程中，有報道不失的現象，對村干部的個人名譽造成了極大的損害，也嚴重阻礙了農村政治文明的建設。因此，新聞媒體在行使自己的監(jiān)督權時，應該本著以事實為依據、以法律為準繩的原則，重點抓住村民迫切關心的問題，對事物本身進行客觀公正的報道，監(jiān)督村干部對權力的使用，維護村民的公共利益。另外，傳統(tǒng)新聞媒體還應該與時俱進，緊跟時代潮流，與微博這種新興媒體進行聯姻，充分利用微博傳播速度快、信息資源豐富、影響大的特點，使其成為新聞采集與發(fā)布最主要的來源，增強新聞媒體的監(jiān)督力量，促進村民自治機制的良好運作［12］。

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責任編輯：曹麗娟

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1008-6323（2016）02-0065-04

王凱，南開大學周恩來政府管理學院在讀博士。

2016-03-01