呂珩

河南城鎮(zhèn)化建設問題及國外經(jīng)驗借鑒

呂珩

城鎮(zhèn)化建設是經(jīng)濟社會現(xiàn)代化水平的綜合標志，是實現(xiàn)現(xiàn)代化和工業(yè)化的必經(jīng)之路。河南城鎮(zhèn)化建設取得了巨大的成績，但也存在明顯的問題，應借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗加強應對措施。

城鎮(zhèn)化建設；河南問題；國外經(jīng)驗

10.13999/j.cnki.scyj.2016.09.022

學術界對城鎮(zhèn)化有多種解釋，按照通常的理解：城鎮(zhèn)化是指在經(jīng)濟發(fā)展過程中，人口及其他生產(chǎn)要素不斷地由農(nóng)村向城市集中的過程。但是，近年來在一些發(fā)達國家，隨著交通、通信、商業(yè)的高度發(fā)達，城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了居民由集中向分散演變的過程，即使是一些高收入階層，為追求空氣清新、綠地增多和安靜舒適的居住環(huán)境，紛紛從鬧市區(qū)遷往郊外。于是，有些學者據(jù)此認為，城鎮(zhèn)化是指居民的生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型的轉(zhuǎn)化過程，只要人們采用了現(xiàn)代化的生活方式，不管其居住地是否集中，都被認為是實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。目前世界城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了一種新的趨勢與動向，即單一或少數(shù)幾個城市向城市連片發(fā)展演變，出現(xiàn)了所謂的“城市走廊”或“城市架”。這些城市之間互相分工，形成了一種緊密聯(lián)系的有機系統(tǒng)，在我國，長江三角洲、珠江三角洲以及環(huán)渤海地區(qū)也出現(xiàn)了這種城鎮(zhèn)化的新跡象。據(jù)此，有些學者認為，只要處于城市群區(qū)域內(nèi)，即使沒有劃入傳統(tǒng)意義上的特定城市，也可以被認為實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。這些反映了城鎮(zhèn)化新趨勢的觀點均不無道理，但是，從我國目前大多數(shù)地區(qū)所處的城鎮(zhèn)化階段與水平看，還是應該按照傳統(tǒng)的定義來理解城鎮(zhèn)化的含義。

一、河南省城鎮(zhèn)化建設時出現(xiàn)的問題

近年來河南省強調(diào)要加快小城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展，也出臺了一系列的政策措施。城市的經(jīng)濟迅猛發(fā)展，城市建設就會不斷擴大，城市占地面積不斷擴大，使得城市與鄉(xiāng)村逐步實現(xiàn)一體化，城市的發(fā)展需要人來建設，這就給很多人提供了就業(yè)的機會，當然這些人有很大一部分來自于鄉(xiāng)村，從而促使了鄉(xiāng)村的經(jīng)濟的發(fā)展。同時我國政府還鼓勵許多大學生下鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展提供優(yōu)秀的人才，給鄉(xiāng)村的經(jīng)濟管理，經(jīng)營管理，帶去先進的科技理念。積極發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快培育出口主導型的農(nóng)產(chǎn)品銷售和加工“龍頭企業(yè)”。扶持若干基礎好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮摹褒堫^企業(yè)”，加速推進全市農(nóng)村城鎮(zhèn)建設。

（一）城鎮(zhèn)規(guī)模偏小

河南省的農(nóng)村城鎮(zhèn)規(guī)模小，主要建鎮(zhèn)規(guī)模較小。城鎮(zhèn)管理體制不健全，輻射功能不明顯。另外，河南省大部分城鎮(zhèn)的基礎設施條件較差，二三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，對農(nóng)村富余勞動力的吸引力不強，城鎮(zhèn)的輻射帶動作用不強，鎮(zhèn)區(qū)尚未形成聚集和輻射效應，城鎮(zhèn)化建設進程緩慢。

（二）城鎮(zhèn)建設功能不全

城鎮(zhèn)建設功能不全導致學校、住房、公共醫(yī)療等公共服務較為落后。如農(nóng)民工都有子女在他們務工的城鎮(zhèn)讀書，對自己的子女不能與城鎮(zhèn)居民子女享受同等的優(yōu)質(zhì)教育資源感到很不滿意。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)民到集鎮(zhèn)購買宅基地建房沒有具體的規(guī)劃，更談不上為到集鎮(zhèn)來建房的農(nóng)民提供水、電、路、通訊、有線電視等基本的配套設施。城鎮(zhèn)體系結(jié)構不完善，村鎮(zhèn)公共服務設施薄弱，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展受很多方面的因素限制。由于小城鎮(zhèn)的優(yōu)秀人才數(shù)量有限，進而科學技術水平也很是有限，從而使得工業(yè)，教育，各方面的經(jīng)濟發(fā)展水平都有限。

（三）建設資金不足

建設資金不足，城鎮(zhèn)沒有大量的資金用于城市的基礎設施建設。城鎮(zhèn)建設資金來源可劃分為上級補助資金，銀行貸款，地方政府自籌。上級的補助資金重點在社會事業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)重點基礎設施，爭取難度較大。商業(yè)性貸款方面，由于小城鎮(zhèn)建設具有長期性和公益性，投資大，回報期長，見效慢，導致小城鎮(zhèn)獲得銀行信貸支持難度較大。從河南省目前情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌城鎮(zhèn)開發(fā)建設資金是最主要的渠道，由于自身財力有限、經(jīng)營城鎮(zhèn)理念還沒深入，使得籌集到的城鎮(zhèn)開發(fā)建設資金與實際需求也是相差甚遠。政府自籌資金大致分三塊：一塊是財政預算撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本屬于“吃飯”財政，即便能擠出一點資金也只用于一些重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點領域；第二塊是招商引資，但是全市城鎮(zhèn)的投融資體制還不順，城鎮(zhèn)基礎設施哪些可以通過市場化運作籌集建設資金，沒有一套詳細具體實施細則加以規(guī)范；第三塊是經(jīng)營城鎮(zhèn)籌集建設資金，在經(jīng)營城鎮(zhèn)上只是簡單的土地資源買賣，未能真正盤活各種城鎮(zhèn)資源，難以滿足城鎮(zhèn)開發(fā)建設的需要。

（四）轉(zhuǎn)移機制不健全

傳統(tǒng)二元戶籍管理制度的限制，造成城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的絆腳石，阻礙著城鎮(zhèn)發(fā)展進程。舊的戶籍管理制度和城鄉(xiāng)分割的戶籍政策，限制了人口的合理流動，阻礙了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口、農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)換。當前全市戶籍制度的改革還未跟上形勢發(fā)展的需要。長期的城鄉(xiāng)分割政策、嚴格的戶籍制度、城鄉(xiāng)分離的就業(yè)制度，嚴重的阻礙了城鎮(zhèn)化進程。人口集聚是滿足小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要條件。首先，城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整以來，因種種原因，河南省一直沒有出臺促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的政策，沒有建立和健全促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的體制、機制和制度措施，未建立財政專項扶持資金，區(qū)、街、村（居）三級勞動保障平臺建設滯后，機構不健全，沒有建立綜合性職業(yè)介紹和技能培訓場所。其次，長期以來，對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移則缺乏相應的指導和服務。由于面向全市農(nóng)村勞動力的信息服務平臺建設基本處于“空白區(qū)”，造成信息渠道不暢，并缺少職業(yè)中介服務機構，致使農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移一直處于自發(fā)和無序流動狀態(tài)。再次，農(nóng)村勞動力擇業(yè)觀念陳舊。一是自主擇業(yè)意識不強，“等、靠、要”觀念還占據(jù)著主導思想，不是到勞動力市場自主擇業(yè)，而是等政府安置、靠政府安置、要政府安置；二是就業(yè)期望值高于自身價值創(chuàng)造，就業(yè)要求不切實際；三是農(nóng)村勞動力就業(yè)素質(zhì)低，不適應崗位需求。最后，農(nóng)村勞動力素質(zhì)偏低，就業(yè)競爭力差，不適應用工單位的要求。由于農(nóng)村的教育，交通，文化等導致許多高學歷和具有一定才能的人才不愿意投身于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設中去，這就會制約著農(nóng)村城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構調(diào)整。

二、國外城鎮(zhèn)化建設的成功經(jīng)驗及借鑒

（一）美國的小城鎮(zhèn)化建設及經(jīng)驗

由于美國的歷史，歷史，文化，經(jīng)濟等方面的影響，美國的農(nóng)村具有特殊性。因此美國與我國的農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展及特征等方面是不同的，分別屬于兩種完全不同的類型，但美國發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)的經(jīng)驗仍然可以為我們提供許多借鑒。

1.城鎮(zhèn)化的迅速完成

1870年之前，美國主要以農(nóng)業(yè)為主，生活在農(nóng)村的公民占美國公民的50%以上，因此美國的社會特征與中國農(nóng)村社會特征的很多方面相同。導致這種現(xiàn)象有兩個主要原因：一是，初期，由于美國農(nóng)業(yè)面臨著低水平、小規(guī)模生產(chǎn)以及人力資源嚴重缺少等很多問題，因此美國農(nóng)村的發(fā)展受到限制，但大量的農(nóng)民向城市發(fā)展也行不通。二是，美國的農(nóng)村的發(fā)展不能依賴于正處于初級發(fā)展階段的城市。首先，城市的進步受到不斷發(fā)展和完善的美國工業(yè)化的影響。在美國一些大城市集中了早期的大部分工業(yè)產(chǎn)業(yè)，這是因為美國優(yōu)越的地理條件和其他方面的優(yōu)勢。不斷發(fā)展和完善的工業(yè)化使美國城市經(jīng)濟得到發(fā)展，因此農(nóng)村的勞動力向城市發(fā)展，進而達到了農(nóng)村向城市靠攏的趨勢，加快了城鎮(zhèn)化的速度。其次，農(nóng)業(yè)機械化程度受工業(yè)化的影響迅速提高。19世紀90年代，農(nóng)業(yè)機械化在美國基本實現(xiàn)，進而促進了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的大量增加。農(nóng)業(yè)的發(fā)展解決了城鎮(zhèn)化的食物問題，并且土地不再需要大量勞動力，滿足了城鎮(zhèn)化需要的大量勞動力。雖然美國屬于地方自治的國家，但法律上并沒有明確規(guī)定縣、市、鎮(zhèn)政府的組織。在21世紀初期，新居民區(qū)和工業(yè)園區(qū)的形成推動了大部分美國鎮(zhèn)的發(fā)展。美國小城鎮(zhèn)的建設和質(zhì)量的提高受到了“都市化村莊”的建設思路的巨大推動。

2.美國城鎮(zhèn)化建設的經(jīng)驗啟示

（1）政府充分認識到了小城鎮(zhèn)在美國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用，高度重視小城鎮(zhèn)的建設，并不斷行使立法和行政權力規(guī)范小城鎮(zhèn)的發(fā)展。如1968年美國通過《新城鎮(zhèn)開發(fā)法》，1970年通過《城市發(fā)展與新鎮(zhèn)開發(fā)法》，為新城鎮(zhèn)化建設建立了一整套完善的法律制度。

（2）聯(lián)邦政府和地方政府重視基礎設施的建設，這對農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展起到了非常重要的作用。隨著本世紀20、30年代汽車時代的到來，聯(lián)邦政府就撥出巨款用于公路網(wǎng)絡的建設。僅1921～1983年，聯(lián)邦政府用于修筑公路的資金累計就達5000億美元。高度發(fā)達的公路網(wǎng)絡為小城鎮(zhèn)建設提供了便利的交通條件。

（3）重視小城鎮(zhèn)發(fā)展的“軟件”建設。嚴格限制小城鎮(zhèn)房價價格，以此吸引大量居民居??；注重環(huán)境保護工作和基礎設施的建設，豐富城鎮(zhèn)居民生活；強化治安整頓管理，維護地方穩(wěn)定安全；加強城鎮(zhèn)教育事業(yè)的發(fā)展和建設，不斷提高教育質(zhì)量。

（二）美國城鎮(zhèn)化建設經(jīng)驗及啟示

1.美國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程。①城鎮(zhèn)化水平的持續(xù)上升與農(nóng)村小城鎮(zhèn)的增加，持續(xù)幾個世紀的“圈地運動”使農(nóng)業(yè)勞動力不得不轉(zhuǎn)向工業(yè)，這就促進了美國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這體現(xiàn)了美國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要特征。②小城鎮(zhèn)的衰落年，在19世紀初期到20世紀末美國的城市居民比重逐漸增高，進一步反映了美國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化對農(nóng)業(yè)過度剝奪。在這個階段社會主要生產(chǎn)力大部分都流向了城鎮(zhèn)，在農(nóng)村出現(xiàn)了人口下降，老齡化等現(xiàn)象，并且日益顯著，這一現(xiàn)象極大地限制了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。在這一階段美國小城鎮(zhèn)的發(fā)展處于停滯不前的狀態(tài)，并且小城鎮(zhèn)數(shù)量也有所減少。

2.美國城鎮(zhèn)建設啟示?！俺鞘胁　笔怯捎诿绹际腥丝谂蛎浀慕Y(jié)果，解決這一問題的有效辦法是將都市人口引入小城鎮(zhèn)。與大城市相比小城市的環(huán)境更加優(yōu)美，空氣更加清新，消費更加優(yōu)惠，更主要的是小城市的社會治安比大城市更好，所以說居住小城市會更加有安全感。政府也會給那些遷入小城鎮(zhèn)的工業(yè)和商業(yè)給予優(yōu)惠的政策，例如：政府補貼，免稅等優(yōu)惠條件，使得小城鎮(zhèn)較大城市更具吸引力。

［1］陳嬈等．城郊農(nóng)村如何搞好小城鎮(zhèn)化建設——城郊新農(nóng)村建設叢書［M］．金盾出版，2006.

［2］劉增繁.當前小城鎮(zhèn)化建設與基層政府職能轉(zhuǎn)變問題初探［M］.福州：福建師范大學，2005.

［3］葉裕民，中國城市化之路：經(jīng)濟支持與制度創(chuàng)新［M］.北京：商務印書館，2001.

（作者單位：河南信息統(tǒng)計職業(yè)學院）