楊逸婧

我國行政區(qū)劃調整的思考

楊逸婧

行政區(qū)劃的調整致使區(qū)域空間的結構發(fā)生變化，并會對產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟格局的變動影響。2011年7月，國務院批準了安徽省撤銷地級市巢湖，將其分別劃歸合肥、蕪湖、馬鞍山三市進行管轄，合肥周邊區(qū)域面臨著新的機遇。本文以安徽省巢湖市撤市為例，通過對巢湖及其他城市的發(fā)展情況進行分析，探究城市束縛因素和安徽行政區(qū)劃不合理因素等幾方面對安徽省“巢湖撤市”行政區(qū)劃調整的成因進行分析，并對“巢湖撤市”的影響進行總結，并提出相關建議措施。這對于深入分析行政區(qū)劃的體制創(chuàng)新以及完善行政區(qū)劃政策具有重要意義。

行政區(qū)劃調整；成因；影響；“巢湖撤市”

10.13999/j.cnki.scyj.2016.09.027

一、導言

2011年8月22日上午，安徽省撤銷地級市巢湖，并對原地級巢湖市所轄區(qū)域進行相應調整，分別劃歸合肥、蕪湖、馬鞍山三市管轄。其中居巢區(qū)、廬江縣劃歸合肥管轄，無為縣劃歸蕪湖管轄，含山縣、和縣劃歸馬鞍山市管轄。巢湖撤市對于推進合肥都市圈的建設，加快當?shù)爻薪友睾．a(chǎn)業(yè)轉移以及中國城市未來發(fā)展的戰(zhàn)略調整具有十分重要的借鑒意義。

二、安徽省行政區(qū)劃調整情況

1.行政區(qū)劃的含義及類型

行政區(qū)劃是包括行政區(qū)域本身以及它的劃分的一個有機整體，其具體內容分為行政單位、行政區(qū)域和行政建制三個方面。同時行政區(qū)劃三方面本身與其他方面之間的聯(lián)系也都是極為重要的。而行政區(qū)域或者建制的變動與政權組織并無直接影響關系。

目前的行政區(qū)劃類型是依據(jù)行政管理的要求、規(guī)則以及設置標準，被劃分為地域型政區(qū)、城市型行政區(qū)、民族型行政區(qū)和特殊型行政區(qū)四種基本的類型。我國大多數(shù)設立地域型行政區(qū)。

2.行政區(qū)劃調整涉及城市的概況

巢湖市地理區(qū)位處在安徽省中部，分別與肥東、含山、無為等地交界，全市面積大概2063平方公里，人口數(shù)量有94萬，巢湖轄區(qū)有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和6個街道辦事處。

而合肥、蕪湖兩市的地區(qū)生產(chǎn)總值占全省30%以上，但其轄區(qū)面積以及人口總數(shù)都只占全省10%左右，存在不協(xié)調的情況。

附表三市擴張前后主要指數(shù)對比

通過附表數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，通過巢湖撤市的行政區(qū)劃調整對于接受劃歸轄區(qū)的合肥、蕪湖、馬鞍山三市都有直接影響，拓展了其發(fā)展空間。

三、“巢湖撤市”的成因分析

1.合肥的中心城市地位遭到挑戰(zhàn)

合肥市歷史悠久但其自身發(fā)展卻尤為緩慢，僅僅依托老城區(qū)形成的一市三縣城市格局，整體區(qū)域明顯偏小，與其他省會城市相比，城市功能區(qū)劃分不明確，地域集聚效應不突出?？墒请S著合肥作為安徽省會城市與重要政治中心，其經(jīng)濟得到快速發(fā)展，但伴隨著周邊其他省會大城市虎視眈眈以及省內其他周邊城市的地位上升，使其中心地位受到嚴重挑戰(zhàn)，市場腹地面積縮水，城市未來的發(fā)展空間受阻，與周邊縣市例如巢湖市的居巢區(qū)和廬江縣的行政區(qū)劃區(qū)域出現(xiàn)了摩擦，各城市之間的資源歸屬與環(huán)境治理等問題也成為安徽省整體經(jīng)濟發(fā)展的一道無形屏障。

2.蕪湖、馬鞍山的發(fā)展空間受阻

蕪湖作為皖南重要的水陸交通樞紐和內外貿易港口，出口加工業(yè)以及港口水運業(yè)發(fā)展迅猛，但由于城市中心規(guī)模偏小，港口規(guī)模和吞吐能力都無法趕上相鄰的港口城市。而因為行政區(qū)劃的因素，蕪湖市無法選擇長江北岸的巢湖市無為縣的裕溪口作為擴建碼頭和建設新工業(yè)園區(qū)，無法拓展蕪湖的城市發(fā)展空間。

馬鞍山則是安徽典型的重工業(yè)城市，鋼鐵制造產(chǎn)業(yè)比重過大，產(chǎn)業(yè)內部結構單一化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度明顯緩于沿海發(fā)達地區(qū)，只有通過增加馬鞍山市行政區(qū)劃，加強城市輻射帶動能力，促使其因地制宜的多元化轉變產(chǎn)業(yè)結構，改善發(fā)展空間，增強區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展能力。

3.巢湖市自身缺乏獨立發(fā)展能力

巢湖破格由縣改市只是遵循全國各地“地區(qū)改市”等浪潮的一個行政命令，實際并不符合經(jīng)濟規(guī)律，當時巢湖市的人均國內生產(chǎn)總值明顯低于全國平均水平，各產(chǎn)業(yè)的結構比例不合理，居巢區(qū)其經(jīng)濟發(fā)展實力并不突出，難以發(fā)揮經(jīng)濟輻射作用來產(chǎn)生增長極，難以趕上省內其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。巢湖市建市以來，各個區(qū)縣之間地理空間區(qū)位相距甚遠，同時因行政區(qū)劃隸屬的關系，彼此缺乏政治與經(jīng)濟之間的溝通和互動，反而依托周邊的城市資源，成為獨立的經(jīng)濟聚落進行發(fā)展。

4.安徽省行政區(qū)劃存在問題

安徽的地級行政區(qū)為17個，相比其他省市數(shù)量過多，各行政區(qū)域邊界犬齒交錯，行政管理幅度過寬，破壞了本身自然的經(jīng)濟區(qū)域，并且無法與周邊區(qū)域的協(xié)調平衡發(fā)展。并且地級行政區(qū)設置過多造成管理層次的復雜，政府機構龐雜無序，行政管理效率低下的同時花費成本還高昂，浪費了經(jīng)濟人力等資源。此外，安徽地級行政區(qū)數(shù)量過多會出現(xiàn)重復建設，資源無法優(yōu)化組合，產(chǎn)業(yè)結構布局不合理，整體行政區(qū)劃無法適應區(qū)域經(jīng)濟的開放式一體化轉變，制約著安徽省發(fā)揮中心城市的輻射能力與拉動作用，無法促進安徽省整體健康發(fā)展。

因此順應經(jīng)濟潮流對已有的行政區(qū)劃進行科學規(guī)劃，是安徽省建成行政區(qū)域協(xié)調發(fā)展的空間布局，加快推進建設合肥都市圈，振興長江經(jīng)濟帶具有重大意義。

四、巢湖市撤市的影響分析

1.合肥的變化

此次巢湖拆分對于省會城市合肥有最直接的貢獻。從附表可以看出，合肥所管轄的面積擴增4379km2，人口增加263萬，擴張后的合肥人口達到708萬，面積達到11408km2，合肥將巢湖劃為合肥市的“內湖”，直接縮短了自身與長江的距離，變成“環(huán)湖臨江”的城市，可以加強巢湖流域的綜合治理，改善合肥市的水路交通現(xiàn)狀，同時還可推進濱湖新區(qū)在巢湖北岸的建設。此次區(qū)劃調整總體上擴大了中心城市空間，推進了“合肥城市圈”的建設進程，未來經(jīng)濟總量、城市規(guī)模發(fā)展都會得到迅猛發(fā)展，增加了與武漢都市圈等周邊區(qū)域的競爭籌碼，最終促使安徽省在中部崛起中闖出新路。

2.蕪湖的變化

從附表可知，蕪湖獲得面積2671km2，人口增加154萬，擴張后的蕪湖面積達5988km2，人口接近400萬。其中的無為作為安徽經(jīng)濟發(fā)展前沿地帶，其縣域經(jīng)濟綜合實力在中部地區(qū)名列前茅。全縣已初步形成以電線電纜超百億元產(chǎn)業(yè)集群為龍頭，以船舶制造、農副產(chǎn)品深加工以及羽毛羽絨等為補充的八大主導產(chǎn)業(yè)體系，合并了無為縣的蕪湖整體經(jīng)濟總量得到顯著提升，并且蕪湖可以跨江而治，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)可以向城西區(qū)域進行轉移，完善合理布局，使蕪湖迸發(fā)新的經(jīng)濟發(fā)展活力。

3.馬鞍山的變化

馬鞍山獲得了和縣土地的6/7，人口的5/6，岸線資源的80%以上，還有江北集中區(qū)的一大部分，其面積和人口都翻了一番左右。雖然劃入的兩縣經(jīng)濟總量只有130多億元，但是擁有著皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)專業(yè)示范區(qū)以及深水岸線資源，有利于馬鞍山市在促進自身主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎上，進行自身產(chǎn)業(yè)轉型。馬鞍山的發(fā)展空間將因為此次行政區(qū)劃調整得到擴大，改善地域狹小的發(fā)展問題。因此巢湖撤市是送給馬鞍山的一場及時雨。

4.拆分后的巢湖

巢湖的行政區(qū)劃調整，使劃分出去的縣市可以更好地依托周邊城市的區(qū)域資源資金支持來發(fā)展自身經(jīng)濟，提升自身主導產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢。而居巢區(qū)在完善本身商業(yè)服務功能的基礎上，發(fā)掘與合肥濱湖新區(qū)之間的資源聯(lián)系，努力成為合肥發(fā)展副中心。同時巢湖市作為合肥未來都市區(qū)的主要組成部分，可以利用湖泊資源發(fā)展新能源，但需密切注意生態(tài)資源的協(xié)調與文化發(fā)展，使經(jīng)濟與生態(tài)和諧共生，建立多層次、多結構的綜合發(fā)展模式。

五、行政區(qū)劃調整后的措施建議

1.發(fā)揮中間城市縣級巢湖市的比較優(yōu)勢

縣級巢湖市處在合肥都市圈的范圍內，也是與南京都市圈的交匯地帶，區(qū)位條件得天獨厚。是長江經(jīng)濟帶承接產(chǎn)業(yè)專業(yè)示范區(qū)的重點區(qū)域之一。除了自身糧油面資源豐富以外，還是長江中下游地區(qū)重要的金屬和非金屬礦產(chǎn)基地，可以通過加強與周邊重點地域的鐵路、航運建設，提升其交通樞紐優(yōu)勢，帶來相關邊緣效應，提升輻射拉動能力，使縣級巢湖市擁有更好的城市通達空間進行發(fā)展，融入與整合周邊三市。

2.整體推進長江經(jīng)濟帶中繼站的打造

依托長江黃金水道的獨特作用，巢湖撤市的行政命令推動了合肥經(jīng)濟圈的建設，更促進了長江經(jīng)濟帶的中繼站發(fā)展，但皖江城市帶作為長江經(jīng)濟帶發(fā)展共生圈的重要組成部分以及長三角城鎮(zhèn)體系的延伸和補充，并沒有配套相應的融合措施。合肥、蕪湖在加強交通設施建設以及產(chǎn)業(yè)整合的基礎上，更需要發(fā)揮輻射拉動作用，推進與周邊地區(qū)整體區(qū)域發(fā)展空間融合，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，扶持相關配套產(chǎn)業(yè)，注重發(fā)展環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，提升開放型經(jīng)濟水平，將安徽省打造成長江經(jīng)濟帶的增益型中繼站。

六、結語

綜上所述，行政區(qū)劃調整對于合肥市、蕪湖市、馬鞍山市以及安徽省今后的經(jīng)濟發(fā)展都有著明顯積極效應。但區(qū)劃調整階段會出現(xiàn)例如行政管理層級問題、區(qū)域人口遷移、環(huán)境資源管理等問題，都應該進行高度關注，需要政府進行調節(jié)，保障行政規(guī)劃調整的有效性與科學性。但總體來說，巢湖撤市的行政區(qū)劃調整是安徽省經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，也是加快建成全面小康社會的一次明智決策。通過資源的整合提升了三個城市的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Γ渲泻戏首鳛槭R中心城市活力大幅提升，這為建設美好安徽做出極大貢獻。

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（作者單位：江西財經(jīng)大學）