張祺

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北　武漢　430079）

區(qū)域行政協(xié)議糾紛可訴性探析

張祺

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079）

“區(qū)域行政協(xié)議”是實(shí)現(xiàn)大大小小區(qū)域政府合作的一種常見(jiàn)機(jī)制，對(duì)于政府間區(qū)域合作有著重要的指導(dǎo)意義。權(quán)責(zé)統(tǒng)一，才能使區(qū)域行政協(xié)議最終得以貫徹和落實(shí)。目前，在我國(guó)，政府間協(xié)商和共同上級(jí)政府裁決是解決區(qū)域行政協(xié)議糾紛的主要方式，但是單純依靠行政權(quán)制約行政權(quán)，途徑過(guò)于單一，難以有效達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。行政訴訟作為有效解決糾紛的方式之一，隨社會(huì)發(fā)展而發(fā)展。本文借鑒美國(guó)“行政協(xié)議”訴訟，結(jié)合我國(guó)行政訴訟相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為區(qū)域行政協(xié)議糾紛的解決提供幫助。

區(qū)域行政協(xié)議；糾紛；訴訟

在我國(guó)，“大行政區(qū)域”的概念存在已久，現(xiàn)代意義的“大行政區(qū)域”源于清末民初時(shí)期。其中，“東三省”、“兩廣”等等都是其側(cè)面表述，例如，新中國(guó)成立之后，“東三省”之稱仍在沿用，并逐漸衍變?yōu)椤皷|北三省”之稱，從全國(guó)通盤(pán)考慮，國(guó)家仍將其作為一個(gè)區(qū)域整體來(lái)看待和對(duì)待。改革開(kāi)放以后，“大行政區(qū)域”越來(lái)越為人所熟知，“珠三角”、“長(zhǎng)三角”、“環(huán)渤?！钡纫惨欢瘸蔀椤盁嵩~”，并逐漸運(yùn)用于中國(guó)行政領(lǐng)域。“大行政區(qū)域”實(shí)則是突破傳統(tǒng)的省市縣概念的一種表述，就現(xiàn)今的“大行政區(qū)域”而言，筆者認(rèn)為，一般意義上的“大行政區(qū)域”是由相鄰幾個(gè)省或者相鄰幾個(gè)地級(jí)市或者相鄰幾個(gè)縣（縣級(jí)市、區(qū)）鄉(xiāng)，即幾個(gè)同級(jí)行政區(qū)劃單位，由于自然、社會(huì)等因素聯(lián)合形成的地域的總稱，所要指明的是“大行政區(qū)域”的“大”并非指事實(shí)上地域相當(dāng)有規(guī)模，而是指超出傳統(tǒng)單一行政區(qū)的范疇；但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)今已經(jīng)突破了傳統(tǒng)地域相鄰的限制，筆者個(gè)人認(rèn)為，“大行政區(qū)域”可以向地域上不相鄰的兩個(gè)傳統(tǒng)行政區(qū)擴(kuò)張，廣義上的“大行政區(qū)域”可以將跨區(qū)域合作的政府囊括在內(nèi)。而這些“大行政區(qū)域”處理區(qū)域性經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等事務(wù)的方式中最為重要的一種就是行政協(xié)議。

近些年，隨著行政法學(xué)進(jìn)一步發(fā)展，我國(guó)學(xué)者積極探索研究區(qū)域行政協(xié)議相關(guān)法學(xué)問(wèn)題，其中以上海交通大學(xué)法學(xué)院葉必豐、何淵等為代表的多數(shù)學(xué)者基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作背景展開(kāi)研究，取得了豐碩的研究成果。葉必豐教授立足于我國(guó)當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理機(jī)制，通過(guò)法學(xué)解釋的方法，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理進(jìn)行合憲（法）性解釋，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上探討區(qū)域行政協(xié)議法律治理實(shí)踐問(wèn)題，其主張借鑒美國(guó)州際法制協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行區(qū)域協(xié)作立法，同時(shí)呼吁制定行政協(xié)議法。何淵博士對(duì)于區(qū)域行政協(xié)議的研究更為具體細(xì)致，其相關(guān)研究成果具體體現(xiàn)在其上海市法學(xué)會(huì)青年課題“和諧社會(huì)的法治構(gòu)建——區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制研究”中，何淵博士對(duì)區(qū)域行政協(xié)議的相關(guān)概念進(jìn)行了重新界定，主張將行政協(xié)議作為法律規(guī)范性文件對(duì)待，主張對(duì)于區(qū)域行政協(xié)議產(chǎn)生的糾紛之解決遵循“先協(xié)商，后司法”的程序原則，即所謂的“ADR機(jī)制解決優(yōu)先原則”，同時(shí)對(duì)于區(qū)域行政協(xié)議糾紛司法管轄權(quán)進(jìn)行限制。此外，南京審計(jì)學(xué)院汪建昌將區(qū)域行政協(xié)議定性為“區(qū)域地方政府間‘強(qiáng)意愿’下采用的‘弱聯(lián)合’”，針對(duì)主體之間關(guān)系的獨(dú)特性，需要對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范化和制度化，尤其是從法律層面進(jìn)行規(guī)制。本文，筆者由淺入深，從基本概念辨析、界定出發(fā)，綜合立法現(xiàn)狀，借鑒國(guó)內(nèi)外實(shí)踐，辯證剖析相關(guān)學(xué)者關(guān)于區(qū)域行政協(xié)議含義、分類以及糾紛解決的主張，提出自己的主張——應(yīng)當(dāng)對(duì)基礎(chǔ)關(guān)系中的“行政協(xié)議”與“行政合同”進(jìn)行嚴(yán)格的二元區(qū)分；進(jìn)而嚴(yán)格界定“區(qū)域行政協(xié)議”的具體含義和類別，注意“區(qū)域行政協(xié)議”的“區(qū)域性”，從而區(qū)別于“央地關(guān)系”中所言的“行政協(xié)議”；同時(shí)加強(qiáng)區(qū)域行政協(xié)議立法和相關(guān)法規(guī)、規(guī)范性文件的清理，根據(jù)區(qū)域行政協(xié)議制定主體級(jí)別細(xì)化協(xié)議效力的規(guī)定；根據(jù)法理和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定區(qū)域行政協(xié)議可訴的具體適用條件（法院受理的基本條件）以及具體程序（如訴訟管轄程序、審判程序等）。用以解決公權(quán)糾紛所帶來(lái)的爭(zhēng)端，借以豐富依法治國(guó)的內(nèi)涵，促進(jìn)社會(huì)和諧。

一、區(qū)域行政協(xié)議概述

（一）“行政協(xié)議”與“行政合同”

“行政協(xié)議”和“行政合同”某種程度上具有相通之處，主要源于二者從性質(zhì)上都可以被歸結(jié)為公法契約，確切地講，二者都屬于行政契約，行政契約就是行政協(xié)議和行政合同共同的上位概念；但有些學(xué)者也將行政協(xié)議和行政合同二者等同視之，如羅豪才先生認(rèn)為：“行政合同（又稱行政契約），是指行政主體為了行使行政職能、實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過(guò)協(xié)商，相互意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。［1］”陳光中先生認(rèn)為：“行政合同又稱行政契約，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者其他主體以實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理的特殊要求為目的，與行政相對(duì)人達(dá)成的明確雙方權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。［2］656但是，筆者贊同何淵博士的觀點(diǎn)，認(rèn)為有必要對(duì)“行政協(xié)議”與“行政合同”進(jìn)行二元區(qū)分：行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)是指，兩個(gè)或者兩個(gè)以上的行政主體或行政機(jī)關(guān)（行政主管部門），為了提高行使國(guó)家權(quán)力的效率，也為了實(shí)現(xiàn)行政管理的效果，順應(yīng)區(qū)域發(fā)展趨勢(shì)、裁撤制度藩籬、緩解權(quán)力沖突而互相意思表示一致而達(dá)成協(xié)議的雙方或多方行為，其本質(zhì)是一種對(duì)等性行政契約；而行政合同是行政主體為了實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，而與行政相對(duì)人（自然人、法人等）達(dá)成的意思表示一致，其本質(zhì)是一種不對(duì)等性行政契約。行政協(xié)議所涉及的是政府之間或行政主體之間的合作，所以主體的權(quán)利能力與行為能力、協(xié)議的締結(jié)程序、協(xié)議的具體內(nèi)容、協(xié)議可能涉及的領(lǐng)域、協(xié)議的履行、法律責(zé)任的承擔(dān)方式以及爭(zhēng)端解決機(jī)制都是不同于行政合同的。［3］

（二）區(qū)域行政協(xié)議的含義

區(qū)域行政協(xié)議是指為實(shí)現(xiàn)各自或者共同的管理目標(biāo)，解決制度藩籬，緩解權(quán)力沖突，地方不同區(qū)域行政主體利用共同協(xié)作而形成的以達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合作協(xié)議，其名稱有協(xié)議、協(xié)定、備忘錄等多種不同稱謂。在我國(guó)，區(qū)域行政協(xié)議一般由出席行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的行政首長(zhǎng)簽署成立生效。

歸納總結(jié)，筆者認(rèn)為區(qū)域行政協(xié)議主要包含有兩大類：橫向區(qū)域行政協(xié)議和縱向區(qū)域行政協(xié)議。首先，橫向區(qū)域行政協(xié)議，最為顯著的是筆者開(kāi)篇所言的“大行政區(qū)域”形成的行政協(xié)議，即行政級(jí)別相同的行政單位合意所簽署的行政協(xié)議，例如，由上海、江蘇和浙江三個(gè)省級(jí)政府簽訂的《滬蘇浙共同推進(jìn)長(zhǎng)三角創(chuàng)新體系建設(shè)協(xié)議書(shū)》。有學(xué)者將同等級(jí)的中央部門與地方政府所簽訂的行政協(xié)議納入?yún)^(qū)域行政協(xié)議的范疇，筆者認(rèn)為這并不恰當(dāng)，因?yàn)橹醒氩块T是中央政府的組成部分，實(shí)質(zhì)上代表國(guó)家，我國(guó)是單一制國(guó)家，二者可以說(shuō)是“央地關(guān)系”，并非筆者所強(qiáng)調(diào)的“地方區(qū)域關(guān)系”，筆者因此將中央政府（部門）排除在外。其次，縱向區(qū)域行政協(xié)議，筆者認(rèn)為區(qū)域行政協(xié)議是一種對(duì)等性的行政契約，但對(duì)等不意味著完全相等，而是相對(duì)于行政相對(duì)人而言的行政地位對(duì)等，即具有行政主體地位。因而，不同級(jí)別的地方行政主體之間也可以簽訂區(qū)域行政協(xié)議，例如，2004年簽署的《環(huán)渤海信息產(chǎn)業(yè)合作框架協(xié)議》，其簽訂主體除了冀、魯、晉、遼、蒙、京、津等七省、區(qū)、市的信息產(chǎn)業(yè)行政主管部門，還包括了大連、青島、沈陽(yáng)、濟(jì)南四市的信息產(chǎn)業(yè)行政主管部門地方上雖然有不同級(jí)別的地方政府（以及政府部門）。

總而言之，各行政區(qū)域之間簽訂了大量的區(qū)域行政協(xié)議，廣泛涉及農(nóng)業(yè)、商貿(mào)、能源、交通、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、投資、旅游、信息化、科教文化等領(lǐng)域，無(wú)論種類還是數(shù)量上情況都很復(fù)雜，由此產(chǎn)生的爭(zhēng)端和糾紛也著實(shí)不少。

二、區(qū)域行政協(xié)議的法治現(xiàn)狀分析

（一）宏觀立法方面現(xiàn)狀

區(qū)域行政協(xié)議包含于行政協(xié)議范疇之內(nèi)，我國(guó)目前并沒(méi)有專門規(guī)定行政協(xié)議的《行政協(xié)議法》，也沒(méi)有規(guī)范行政協(xié)議程序方面的《行政程序法》，因而區(qū)域行政協(xié)議更無(wú)甚法律規(guī)定?！岸鴱膽椃āⅰ兜胤浇M織法》、《立法法》來(lái)看，對(duì)于行政區(qū)域如何合作的問(wèn)題，均沒(méi)有明確的規(guī)定。地方政府間的協(xié)議牽涉中央與地方、地方與地方、行政與立法等一系列重大憲法關(guān)系，沒(méi)有明確法律依據(jù)，顯然不能擺脫合法性的質(zhì)疑。［4］”

截止到2016年5月1日，根據(jù)北大法寶搜索，筆者發(fā)現(xiàn)就“中央法規(guī)司法解釋”和“地方法規(guī)規(guī)章”規(guī)定中提到“行政協(xié)議”的只有8篇（部門規(guī)章4篇，司法解釋4篇），而提到“行政合同”的共計(jì)580篇（行政法規(guī)2篇，部門規(guī)章15篇，司法解釋8篇；地方法規(guī)規(guī)章共計(jì)555篇）。因而，綜合研究發(fā)現(xiàn)，區(qū)域行政協(xié)議的相關(guān)法律規(guī)定更是微乎其微。

（二）行政訴訟法及其解釋現(xiàn)狀

救濟(jì)方面的規(guī)定更少，就行政協(xié)議方面而言，近年來(lái)，有所發(fā)展的是新《行政訴訟法》，規(guī)定在第十二條——人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟——第十一項(xiàng)：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；……”可以說(shuō)，增設(shè)行政協(xié)議可訴是明文上的進(jìn)步，隨后的2015年4月20日頒布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“最新《行政訴訟法解釋》”）第十一條，規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）其他行政協(xié)議?！?/p>

從以上關(guān)于行政協(xié)議的行政訴訟問(wèn)題的最新規(guī)定來(lái)看，明文規(guī)定的僅有兩種：（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議。就筆者而言，筆者認(rèn)為，與其說(shuō)是兩種行政協(xié)議，不如說(shuō)實(shí)際上是兩種行政合同，因?yàn)椤白钚隆缎姓V訟法解釋》”中規(guī)定的是“與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立”，按照何淵博士的行政協(xié)議與行政合同兩元區(qū)分的觀點(diǎn)，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法及其最新司法解釋的行政協(xié)議實(shí)則應(yīng)當(dāng)定性為行政合同。本文所稱的區(qū)域行政協(xié)議是對(duì)等的行政主體（行政部門）簽訂，則是實(shí)質(zhì)意義上的行政協(xié)議。因而，無(wú)法納入“最新《行政訴訟法解釋》”第十一條所稱的“其他行政協(xié)議”，區(qū)域行政協(xié)議糾紛（爭(zhēng)端）可訴性問(wèn)題法律并未有明文規(guī)定。

三、區(qū)域行政協(xié)議糾紛可訴之依據(jù)

對(duì)于行政協(xié)議的法律效力的問(wèn)題，何淵博士鑒于行政協(xié)議的行政目標(biāo)，以及對(duì)公眾的實(shí)際約束力，主張將行政協(xié)議作為法律規(guī)范性文件來(lái)對(duì)待，“第一，所有行政協(xié)議的效力都低于憲法、法律和行政法規(guī)；第二，涉及重大問(wèn)題而需要地方人民代表大會(huì)或國(guó)務(wù)院同意的行政協(xié)議，其效力高于地方性法規(guī)；第三，省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及省、自治區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市等具有地方規(guī)章制定權(quán)的人民政府參與的并不需要同意的行政協(xié)議，其效力高于該成員制定的地方規(guī)章而低于同級(jí)和上級(jí)的地方性法規(guī)，也低于上級(jí)人民政府的地方規(guī)章；第四，不具有地方規(guī)章制定權(quán)的其它地方人民政府參與的并不需要同意的行政協(xié)議，其效力僅僅高于該成員制定的行政規(guī)范，而低于上級(jí)政府的地方規(guī)章和行政規(guī)范?！保?］何淵博士對(duì)此的建議囊括了大多數(shù)情形，但是，筆者認(rèn)為，對(duì)于某些情形需要進(jìn)一步細(xì)化來(lái)加以完善，例如，縣區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政協(xié)議情況。

筆者認(rèn)為何淵博士等學(xué)者對(duì)于區(qū)域行政協(xié)議的定性尚屬明晰，而我國(guó)行政法學(xué)界以往的定性，即將區(qū)域行政協(xié)議定義為抽象行政行為，也是比較有道理的，源于區(qū)域行政協(xié)議之大多數(shù)規(guī)定為框架性內(nèi)容，但筆者對(duì)此持保留意見(jiàn)。因?yàn)?，筆者認(rèn)為就高層次的政府的區(qū)域行政協(xié)議而言，框架性協(xié)議確實(shí)占據(jù)相當(dāng)比重，但是低層級(jí)的政府區(qū)域行政協(xié)議卻并非如此，而是多針對(duì)具體實(shí)際問(wèn)題，具有實(shí)際操作性。雖然，許多學(xué)者主張抽象行政行為不可訴，但隨著理論和實(shí)務(wù)的發(fā)展，現(xiàn)今已有所松動(dòng)，突出表現(xiàn)為對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件的附帶性審查。因此，可以設(shè)想，假如兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府對(duì)于某個(gè)具體事件所達(dá)成的區(qū)域協(xié)議侵犯了相互間或者是公共利益，是否可以附帶性審查？

筆者認(rèn)為區(qū)域行政協(xié)議和區(qū)域行政協(xié)議糾紛，從表面看，后一概念僅比前一概念多了兩個(gè)字，但是，意義上是有所區(qū)別的，因此，有必要進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)要說(shuō)明：區(qū)域行政協(xié)議上文中對(duì)其概念的界定已經(jīng)有所闡述在此不做過(guò)多解釋；區(qū)域行政協(xié)議糾紛，筆者認(rèn)為包括效力糾紛與具體適應(yīng)中的糾紛。

（一）區(qū)域行政協(xié)議糾紛可訴的必要性分析

1.法理基礎(chǔ)

⑴權(quán)力濫用的本性

法國(guó)思想家孟德斯鳩在《論法的精神》一書(shū)中寫(xiě)到“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條亙古不變的經(jīng)驗(yàn)。”這個(gè)人其實(shí)包括自然人和非自然人（法人、組織等），這一切權(quán)力者無(wú)論是在正式場(chǎng)合亦或是非正式場(chǎng)合都容易濫用權(quán)力。自古至今的政府大多依賴上級(jí)權(quán)力對(duì)下級(jí)權(quán)力進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，這單一的途徑已經(jīng)無(wú)法對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)制，單獨(dú)以行政權(quán)制約行政權(quán)在某些場(chǎng)合也無(wú)法完全為人所信服。行政訴訟的出現(xiàn)，是現(xiàn)代法治發(fā)展的一大進(jìn)步，一定程度上對(duì)權(quán)力的監(jiān)督起到一定效果。行政協(xié)議，盡管某些學(xué)者認(rèn)為其是“抽象行政行為”，但是，不可否認(rèn)，其仍是政府行為，是權(quán)力者行事的方式之一，權(quán)力濫用不可避免（濫用的后果就是行政協(xié)議糾紛），對(duì)于某些學(xué)者所主張的“區(qū)域行政協(xié)議是抽象行政行為不可訴”，不能一概而論，而應(yīng)區(qū)分情況區(qū)別對(duì)待，以促進(jìn)對(duì)行政監(jiān)督盲點(diǎn)的監(jiān)督方式的多元化。

⑵平等者之間無(wú)管轄

美國(guó)的州際協(xié)定與我國(guó)的區(qū)域行政協(xié)議有諸多相似之處，其所建立的法治基礎(chǔ)也有所相似：法治基礎(chǔ)的平等（對(duì)等）——美國(guó)州際協(xié)定是建立在州權(quán)平等的基礎(chǔ)之上，美國(guó)基于“州際之間商務(wù)的發(fā)展和全美經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)，需要消除各州在立法上各自為政的局面，減少州際之間的法律沖突和經(jīng)濟(jì)壁壘［6］”而產(chǎn)生州際協(xié)定；而我國(guó)的區(qū)域行政協(xié)議是建立在區(qū)域平等的法治基礎(chǔ)之上，依筆者看來(lái)，準(zhǔn)確地說(shuō)，是建立在地位相對(duì)對(duì)等的基礎(chǔ)之上，即具有一定的行政地位。我國(guó)區(qū)域行政協(xié)議的締約主體具有相對(duì)對(duì)等性，相對(duì)對(duì)等性有兩種情況：一是，級(jí)別完全相等，例如，省與省之間的區(qū)域行政協(xié)議；二是，級(jí)別不同的行政主體，例如，省與市之間的區(qū)域行政協(xié)議、市與縣之間的區(qū)域行政協(xié)議。

平等者之間無(wú)管轄主要是針對(duì)橫向區(qū)域行政協(xié)議，因?yàn)?，此時(shí)，締約雙方的行政地位是完完全全的相等，不存在行政上的“以勢(shì)壓人”的現(xiàn)象。此時(shí)，雙方地位平等，任何一方都無(wú)法就區(qū)域行政協(xié)議發(fā)生之糾紛做出最終裁決，慣例是報(bào)請(qǐng)共同上級(jí)，因而，解決途徑單一的同時(shí)，又會(huì)產(chǎn)生行政效能低下的問(wèn)題（下文有專門的敘述，在此不做展開(kāi)）。

2.現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

⑴行政效能

現(xiàn)實(shí)中，解決區(qū)域行政協(xié)議糾紛大多借鑒《行政復(fù)議法》的做法，即和普通行政行為一樣由共同上級(jí)或者上級(jí)權(quán)威政府作出裁決的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府協(xié)議糾紛由縣區(qū)級(jí)政府裁決，縣區(qū)級(jí)政府協(xié)議糾紛由地市級(jí)裁決，地市級(jí)由省級(jí)裁決，省級(jí)由國(guó)務(wù)院裁決。雖然問(wèn)題最終得以解決，但效率低下是最顯而易見(jiàn)的問(wèn)題，就省與省之間的協(xié)議糾紛而言，并非所有的協(xié)議都是框架性的，有些協(xié)議仍會(huì)涉及兩省之間的具體事項(xiàng)，其請(qǐng)求國(guó)務(wù)院裁決，國(guó)務(wù)院只有一個(gè)，其本身行政事務(wù)繁多，精力有限，省級(jí)之間的區(qū)域行政協(xié)議涉及的地域范圍又是比較廣泛的，國(guó)務(wù)院裁決同樣要遵循“以事實(shí)為依據(jù)，法律為準(zhǔn)繩”的原則，在詳細(xì)審查的基礎(chǔ)上做出裁判，有時(shí)，單純書(shū)面審查難以抉擇之時(shí)，還需實(shí)地調(diào)研，一套流程需要很長(zhǎng)的時(shí)間和很多的精力，同時(shí)，由于各種條件的限制實(shí)地調(diào)研可能不便，國(guó)務(wù)院以下各級(jí)政府亦存在此類問(wèn)題。最終，區(qū)域行政協(xié)議糾紛可能比單一行政主體的行政行為所產(chǎn)生的糾紛得到上級(jí)裁決需要更長(zhǎng)的時(shí)間，影響行政效能，而久拖不決的另一個(gè)不良結(jié)果是政府在公眾中的權(quán)威喪失。

⑵區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展一體化

自改革開(kāi)放以來(lái)，區(qū)域性特色明顯，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為動(dòng)力，以社會(huì)各方面一體化合作為脈絡(luò)，“珠三角”“長(zhǎng)三角”“環(huán)渤?！钡纫惑w化發(fā)展優(yōu)勢(shì)盡顯。在我國(guó)，雖無(wú)法律明文規(guī)定，但因有約束力為人所遵守，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合作，若無(wú)約束力，那么必然無(wú)法約束區(qū)域內(nèi)的公眾，行政協(xié)議目標(biāo)實(shí)現(xiàn)就無(wú)從談起。行政協(xié)議具有約束締約各方的效力是其應(yīng)有之義。受約束意味著有責(zé)任，那么違反責(zé)任應(yīng)該被追究，權(quán)責(zé)統(tǒng)一是其本質(zhì)要求。區(qū)域行政協(xié)議具有約束力為多數(shù)學(xué)者贊同，區(qū)域行政協(xié)議存在責(zé)任問(wèn)題亦是應(yīng)有之義，從文件中可以看到有些宏觀層面上的糾紛，如《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)旅游城市合作（杭州）宣言》提出了無(wú)障礙旅游區(qū)建設(shè)問(wèn)題，雖然與當(dāng)?shù)厝罕娤⑾⑾嚓P(guān)，與經(jīng)濟(jì)等息息相關(guān)，但是，若某些地方根本不重視相關(guān)建設(shè)，換言之，由于“地方保護(hù)主義”的抬頭，有關(guān)政府對(duì)此行政協(xié)議持行政不作為的態(tài)度，締約主體根本不會(huì)請(qǐng)求共同上級(jí)裁決，最終無(wú)法得到有效解決，即使關(guān)心相關(guān)事宜的公眾向政府或者上級(jí)政府反映，也無(wú)濟(jì)于事，目前只有一條道路，此道不通，最終只能置之不理。有學(xué)者擔(dān)心法院（司法）的介入有“司法干涉行政”之嫌，亦或者“政府狀告政府有損于行政權(quán)威”，但筆者認(rèn)為不必太過(guò)憂慮，有人稱“行政訴訟”為“民告官”，重點(diǎn)實(shí)則在被告，而行政訴訟的目的，在于規(guī)制行政，保障申訴人權(quán)益，而由于區(qū)域行政協(xié)議的對(duì)等性，則一定程度上意味著違反區(qū)域行政協(xié)議這個(gè)公法契約一方，所要負(fù)的責(zé)任是一種補(bǔ)償性的責(zé)任，而非懲罰性的責(zé)任。那么由“民告官”變?yōu)椤肮俑婀佟币嘤欣谶@個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，即便無(wú)法達(dá)到“官告官”，那么，公眾為了公共利益在某些情況下可以就區(qū)域行政協(xié)議提起“民告官”的行政訴訟，也是值得思考的。所以，拓寬追責(zé)渠道，區(qū)域行政協(xié)議可訴是有必要的；至于由誰(shuí)提起訴訟又是另一件事。

（二）區(qū)域行政協(xié)議糾紛可訴的可行性分析

我國(guó)目前對(duì)區(qū)域行政協(xié)議糾紛可訴的法律規(guī)定，只有兩個(gè)字——“空白”。但是區(qū)域行政協(xié)議的糾紛卻現(xiàn)實(shí)存在，比如區(qū)域的行政規(guī)劃方面等等。這并不意味著區(qū)域行政協(xié)議糾紛就無(wú)可訴空間，根據(jù)國(guó)內(nèi)外相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，可以找到區(qū)域行政協(xié)議糾紛可訴的可行的“影子”。

1.美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的借鑒

雖然美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，我國(guó)是單一制國(guó)家，但從跨區(qū)域法制協(xié)調(diào)角度，兩國(guó)仍有很大相似性。美國(guó)州際協(xié)定在美國(guó)建國(guó)之初是不被承認(rèn)的，“美國(guó)憲法制定之初明確規(guī)定：任何一州，未經(jīng)國(guó)會(huì)同意……不得與他州或外國(guó)締結(jié)協(xié)定或同盟。然而，在1962年的托賓訴美國(guó)案中，聯(lián)邦上訴法院裁決不涉及政治的州際協(xié)定不必取得聯(lián)邦的統(tǒng)一。1978年聯(lián)邦最高法院則作出補(bǔ)充性解釋，認(rèn)為州際協(xié)定沒(méi)有通過(guò)侵占聯(lián)邦政府權(quán)力的方式來(lái)擴(kuò)大作為成員的州的權(quán)力的話，并不需要國(guó)會(huì)同意。［7］”“美國(guó)一些州除了維持完全獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)之外，開(kāi)始在雙贏的合作基礎(chǔ)上為其他州提供特定的設(shè)施和機(jī)構(gòu)。這些設(shè)施往往由協(xié)定的一個(gè)成員州提供，通常為兩個(gè)或兩個(gè)以上的成員州服務(wù)。［8］”隨后美國(guó)在州際協(xié)定基礎(chǔ)上行政協(xié)議發(fā)展開(kāi)來(lái)，只需行政首長(zhǎng)達(dá)成一致即可成立行政協(xié)議，不需國(guó)會(huì)同意或者州立法程序。

美國(guó)實(shí)行相對(duì)嚴(yán)格意義的三權(quán)分立，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相互監(jiān)督制約，行政協(xié)議屬于行政權(quán)的范疇，必然受到司法權(quán)的制約，在美國(guó)司法審判被看做是公平正義的化身，美國(guó)民眾對(duì)于司法的信仰。由于體制和傳統(tǒng)，使得行政協(xié)議可訴。中國(guó)的行政訴訟是借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國(guó)國(guó)情發(fā)展，本身也是從無(wú)到有的發(fā)展，當(dāng)前雖然不可訴，但不意味著以后是不可訴，社會(huì)在發(fā)展，最終會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)需要而像美國(guó)州際協(xié)定一樣納入訴訟范疇。

2.中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的借鑒

⑴行政公益訴訟（環(huán)境公益訴訟）的借鑒

區(qū)域行政協(xié)議影響較為廣泛，依筆者看來(lái)，區(qū)域行政協(xié)議事項(xiàng)很大程度上與公共利益相關(guān)，區(qū)域行政協(xié)議最終履行和落實(shí)也并非一次性適用于某一特定對(duì)象，而是各方制訂各自政策，并反復(fù)適用于某類對(duì)象，雖然區(qū)域行政協(xié)議締約主體是兩個(gè)行政主體，但是也需意識(shí)到其適用對(duì)象包括協(xié)議以外但與協(xié)議相關(guān)的行政相對(duì)人。我國(guó)目前對(duì)于行政公益訴訟方面主要是參照目前《民事訴訟法》環(huán)境公益訴訟的規(guī)定（第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟?！保┲饕恰懊窀婀佟?，但現(xiàn)今實(shí)際上已經(jīng)發(fā)展到了“官告官”，全國(guó)首例行政公益訴訟——州金沙檢察院狀告環(huán)保局。試想，某些區(qū)域行政協(xié)議糾紛事關(guān)公共利益，公益訴訟現(xiàn)今在某些領(lǐng)域已經(jīng)可以行政訴訟，那么，筆者認(rèn)為，某些區(qū)域行政協(xié)議可以吸取行政公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)，得以提起行政訴訟。

⑵最高法院巡回法庭的啟示

區(qū)域行政協(xié)議可訴的一個(gè)必要的不可回避的問(wèn)題是訴訟管轄問(wèn)題，首先，必須明晰一個(gè)問(wèn)題：區(qū)域行政協(xié)議可訴并不意味著必須訴訟，這是一個(gè)本質(zhì)性的問(wèn)題，司法有最終保護(hù)性特征，筆者贊同何淵博士等學(xué)者“ADR機(jī)制解決優(yōu)先原則”，即“在訴諸于法院之前，引起爭(zhēng)端的行政協(xié)議的各方成員應(yīng)當(dāng)首先進(jìn)行協(xié)商、斡旋、調(diào)解、調(diào)停、仲裁等程序，如果經(jīng)過(guò)上述程序，爭(zhēng)端各方依然無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)，上級(jí)政府也無(wú)法合理解決，這個(gè)時(shí)候就只能通過(guò)司法程序來(lái)解決。［9］”何淵博士主張通過(guò)憲法修正案，將區(qū)域行政協(xié)議初始管轄權(quán)賦予最高法院，筆者認(rèn)為不夠細(xì)致，筆者認(rèn)為在現(xiàn)行法院體系之下，可以參照訴訟級(jí)別管轄來(lái)具體設(shè)置相關(guān)機(jī)制，區(qū)域行政協(xié)議應(yīng)該由中級(jí)以上人民法院管轄，具體而言，為保持公正性，筆者認(rèn)為，同一行政區(qū)內(nèi)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政主體之間、縣區(qū)級(jí)行政主體之間以及鄉(xiāng)級(jí)與縣級(jí)行政主體之間的區(qū)域行政協(xié)議糾紛應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄；地市級(jí)區(qū)域行政協(xié)議糾紛由高級(jí)人民法院管轄；省級(jí)區(qū)域行政協(xié)議糾紛由最高法院管轄（針對(duì)效率問(wèn)題，最高人民法院可以授權(quán)巡回法庭跨區(qū)域管轄）。例外情況：若締約雙方不在同一行政區(qū)，則有共同上級(jí)同級(jí)的中級(jí)以上人民法院管轄，若共同上級(jí)行政主體為國(guó)務(wù)院，則由最高人民法院巡回法庭管轄。截止2015年12月1日，最高人民法院已設(shè)立了兩個(gè)巡回法庭：最高法院第一巡回法庭于2015年1月28日在深圳掛牌成立，主要審理兩廣和海南范圍內(nèi)重大行政和民商事案件，所做判決均為終審判決；最高人民法院第二巡回法庭于2015年1月31日，在遼寧沈陽(yáng)正式掛牌成立，巡回區(qū)為遼寧、吉林、黑龍江三省。兩個(gè)巡回法庭帶有試點(diǎn)的韻味，是一種大膽的創(chuàng)新，早在2014年6月，司法部司法研究所前所長(zhǎng)王公義在接受媒體采訪時(shí)就表示，最高法可能設(shè)立華東、華中、華南、西北、西南、華北六大“巡回法院”，如此看來(lái)全國(guó)巡回法庭設(shè)置有待進(jìn)一步發(fā)展，為解決區(qū)域行政協(xié)議糾紛指明了方向。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，筆者認(rèn)為，區(qū)域行政協(xié)議事關(guān)公共利益和政府權(quán)威，區(qū)域行政協(xié)議糾紛可大可小需要慎重對(duì)待，傳統(tǒng)解決途徑單一，單純以行政權(quán)制約行政權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，遵循ADR解決和行政解決優(yōu)先原則前提下，利用行政訴訟來(lái)對(duì)區(qū)域行政協(xié)議糾紛進(jìn)行分流，以達(dá)到社會(huì)和諧是必要的。筆者以上對(duì)于具體制度以及理論的思考有待完善，對(duì)于具體設(shè)置也有待于進(jìn)一步研究。

［1］羅豪才.行政法學(xué)（新編本）［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1996.

［2］陳光中.中華法學(xué)大辭典·訴訟法學(xué)卷［M］.北京：中國(guó)檢察出版社北京中國(guó)檢察出版社，1995.

［3］何淵.論行政協(xié)議［J］.行政法學(xué)研究.2006（03）.

［4］喻少如.區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的行政協(xié)議［J］.求索.2007（11）.

［5］何淵.論行政協(xié)議［J］.行政法學(xué)研究.2006（03）.

［6］封麗霞：“美國(guó)普通法的法典化——一個(gè)比較法的觀察”［EB/OL］.http：//article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_863.shtml，2015-12-1.

［7］葉必豐，何淵，李煜興，徐健.行政協(xié)議——區(qū)域政府間合作機(jī)制研究［M］.北京：法律出版社，2010.

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［9］何淵.論行政協(xié)議［J］.行政法學(xué)研究.2006（03）.

編輯：劉寧

D912.1

A

2095-7238（2016）06-0067-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.012

2016-09-10