◇張佰發(fā)

試論以失地農(nóng)民權益保護為視角的土地征收制度

◇張佰發(fā)

城市化進程日益加快，土地征收工作開展得如火如荼。世界總是公平的，經(jīng)濟愈加繁榮的同時，也伴隨著對失地農(nóng)民權利的侵害，而這亦得力于土地征收制度。從維護失地農(nóng)民經(jīng)濟利益視角出發(fā)，在我國土地征收過程中農(nóng)民權益保障面臨兩個方面的制約：其一，征地補償標準有待完善；其二，農(nóng)民失去土地后的社會保障缺失。無保障則為權利，為更好完善失地農(nóng)民的權益，需要在征收制度上著重提高征地補償標準、完善發(fā)放方式。另外，確保失地農(nóng)民享有充分的社會保障也尤為關鍵。

失地農(nóng)民；土地征收；補償標準；土地增值

10.13999/j.cnki.scyj.2016.11.011

一、土地征收制度概況

土地征收制度，是指國家按照法律的規(guī)定并基于公共利益的需要，對農(nóng)民集體所有的土地依照法定程序進行征收，并對農(nóng)民的損失適當補償?shù)囊环N制度，這是國家行政機關在行使行政職權時所做出的公法上的規(guī)定。這種制度在以下兩部法律中均有所體現(xiàn)：《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款明確規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征收并給予補償；《物權法》第42條第1款規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有土地和單位、個人的房屋及不動產(chǎn)?；诖?，無論在公法領域還是私法領域都較為詳細地對土地征收制度進行了規(guī)定。

伴隨著我國日益加快的城市化進程，發(fā)展經(jīng)濟對用地的需求日益增長，盡管政府從法律方面對土地征收進行了相關規(guī)定，但是土地使用在經(jīng)濟發(fā)展中的矛盾仍然存在，即行政機關與土地使用者之間的矛盾，如各種強拆事件與“釘子戶”現(xiàn)象。目前，為解決這個日益激化的矛盾，其重點在于提高土地征收的補償標準，并且完善失地農(nóng)民的生活保障。

二、我國實施土地征收制度的現(xiàn)實狀況

我國憲法第十條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收，但公共利益是一個不確定概念，由于社會制度、歷史文化背景的不同，各國對公共利益有著不同的認識，相比較而言，我國的土地征收范圍更為廣泛。新《土地管理法》第43條規(guī)定：任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，依法申請的國有土地包括國家所有的土地和國家征收原屬于農(nóng)民集體的土地。這就說明了我國土地征收的外延已從公共利益擴展至經(jīng)濟建設領域，由此可能出現(xiàn)利用公共利益的不明確界定而投機取巧獲取利益的現(xiàn)象，這便是土地征收制度在立法上的缺失。

（一）土地征收實踐中的困境

雖然我國的土地征收制度在不斷完善，但實踐中土地征收權的濫用問題依然存在。在征收過程中，政府有了可觀的財政收入，企業(yè)得到土地，有了新的發(fā)展空間。而對于農(nóng)民來說，雖然他們得到補償，但從長遠來看，他們的生活水平卻因為征地而降低，有的成為城市的“三無”人員，沒有地可種，找工作難（有人甚至沒有學歷），缺乏可靠的經(jīng)濟來源，成了社會保障體系中的一個巨大的漏洞，同時政府過度占用土地和農(nóng)民人口的減少還會產(chǎn)生資源浪費，造成耕地面積縮減、糧食產(chǎn)量降低等狀況。土地征收的權威來源于法律的具體規(guī)定，法無授權不可為，而作為土地征收的主體——政府主管部門，認為土地征收是附條件的公權力，加上在征收過程中農(nóng)民始終處于被動地位以及我國行政機關的工作透明度有待提升，種種因素就會導致土地征收權被濫用的現(xiàn)象。

（二）征地補償方式和補償標準存在問題

我國的征收制度繼承于計劃經(jīng)濟時代，行政性的征收活動有了統(tǒng)一的補償標準，卻忽略了地區(qū)的差異，缺少彈性。關于現(xiàn)行的土地補償標準，從現(xiàn)階段的國情條件來看，土地是大部分農(nóng)民生存的根基，失去了土地，他們便失去了生活來源。即使是按照《土地管理法》規(guī)定的最高標準（土地補償費與安置補助費之和的30倍）進行補償，相當部分農(nóng)民仍然無法過上征收之前的幸福生活，這也致使土地征收不能順利平穩(wěn)的開展。所以，調(diào)整土地征收的補償標準尤為關鍵。

（三）農(nóng)民不能從土地增值中分享利益

土地被征收后從農(nóng)業(yè)用地到建設用地期間有著巨大的增值空間，從一開始政府與農(nóng)民協(xié)商的補償中農(nóng)民所獲利益已被壓制到了最低，與此同時農(nóng)業(yè)用地被征收后的增值卻與農(nóng)民的利益無關。不管被征地有著多大的增值空間和開發(fā)潛力，失地農(nóng)民和這些增值利益毫無利害關系。在完成土地交易之后，農(nóng)民只是得到了少許的失地補償款，然而這些卻維持不了農(nóng)民在失地之后的生計。政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中提到城鄉(xiāng)一體化、縮小城鄉(xiāng)差距的目標，但是在土地征收這個環(huán)節(jié)中失去賴以

生存的資本的農(nóng)民享受不到不斷發(fā)展中的城市化和現(xiàn)代化的成果，又怎么會使城鄉(xiāng)差距縮小？這些舉措明顯與城鄉(xiāng)一體化的初衷背道而馳，因而這一目標實現(xiàn)的可能性微不足道，所以對被征地的增值進行合理分配將是縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要手段。

三、失地農(nóng)民利益最大化視角下土地征收制度的完善

（一）明確“公共利益”范圍，提高征收的效率、效益

《物權法》第42條對土地征收制度進行了規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋以及其他不動產(chǎn)。”但該條沒有明確界定出“公共利益”的標準，這也使土地征收的實施受到嚴重影響。考慮到土地征收的出發(fā)點在于實現(xiàn)社會公共利益的最大化，所以在土地征收的過程中要嚴格執(zhí)行關于“公共利益”的基本性和原則性規(guī)定，避免把定義的外延隨意擴大。同時，將公益用地和經(jīng)營性建設用地區(qū)分開，將土地征收的用途限制在公益用地范圍里。

所以，應當在征收前就對征收事項的性質(zhì)是否出于社會公共利益進行實質(zhì)分析。對于社會公共利益的判斷，國外實踐過程中有“土地改革、軍事目的、公共建筑、交通建設、公共輔助設施、運動場和建設公園”這幾個方面的要求。公共利益是通過國家對社會資源的調(diào)配和再分配實現(xiàn)的，它的受眾必須是社會大眾。所以征收是否真正用之于民，是否符合公共利益，就變得十分重要，一旦偏離了大眾利益，那么政府就會得不償失。

（二）提高征收補償標準和完善發(fā)放征地費用的方法

遵循《土地管理法》的補償規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。按照這個標準計算，一般失地農(nóng)民每畝地收到征收費用不超過6萬元，而政府低價從農(nóng)民手中征地后，轉(zhuǎn)手就能以數(shù)倍甚至數(shù)十倍的價格出讓。因此，提高土地征收補償標準，對于改善農(nóng)民的生活水平和提高政府征收過程中的效率都有著重要的意義。

對于征地款的發(fā)放方式的問題，為維護廣大農(nóng)民的利益，縣國土資源局應將征地補償費下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須全額將征地補償費撥付給被征地的農(nóng)民。此種發(fā)放方式應在建立土地征收權利確定化的基礎上，對享有土地征收權利的農(nóng)民實名發(fā)放土地征收款。這樣一來，在明晰土地征收權利的基礎上，按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，推行土地征收款實名支付制度，即將大部分土地補償費、安置補助費和全部青苗及地上附著物補償直接支付給被征地農(nóng)戶，并且成立相關監(jiān)察部門對土地征收的一系列過程進行監(jiān)督。從而確保被征地的農(nóng)民及時并足額受領到補助款項，保障失地農(nóng)民的合法經(jīng)濟利益。

（三）確保農(nóng)民從土地增值上分享收益

在現(xiàn)行的征收補償體制下，農(nóng)民往往是在失去土地的時候獲得一次性固定補償，而不是在未來的土地增值收益中獲得一定比例的費用。這是一種目光短淺的發(fā)放征地補償款的方式。對于經(jīng)濟學人士來講，一大部分的征地補償款，按照經(jīng)濟學的保值增值投資方式，或許會得到大量的后續(xù)資金，但對于廣大農(nóng)民來說，他們?nèi)狈镜慕?jīng)濟投資知識，也不具備“錢生錢”的能力，因而他們難以使得到的征地補償款保值增值，而且很可能在短期內(nèi)將錢用光，使其今后的生活得不到有效的保障。所以，筆者認為，在認知征地補償款的發(fā)放方式這一問題時，應將廣大農(nóng)民的眼前利益與長遠利益結(jié)合起來，即要改變現(xiàn)行的一次性發(fā)放征地補償款的方式。

（四）完善失地農(nóng)民社會保障體系

改革開放后，大量的勞動力涌入城市，雖消減了農(nóng)民對于土地的依賴性，但是對于現(xiàn)階段中國廣大農(nóng)村地區(qū)，受傳統(tǒng)的“重農(nóng)抑商”思想影響，土地似乎成為了農(nóng)民賴以生存的基礎。因此，土地被征收意味著對農(nóng)民土地的剝奪，使其失去了基本的生活保障。綜合以上分析，確保失地農(nóng)民合法權益有所保障必須要首先建立健全失地農(nóng)民的社會保障體系。

為解決失地農(nóng)民的社會保障問題，將被征地的收益用于為其辦理社保等基本養(yǎng)老保障在現(xiàn)階段無疑是最好的方式。這種社會保障體系以個人、政府和集體三方繳費為原則，以低門檻進入、低標準享受為基礎，可依據(jù)各地的不同的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入水平來制定個人賬戶養(yǎng)老金的不同標準。當失地農(nóng)民達到“退休年齡”后，可以按月領取養(yǎng)老金。這樣失地農(nóng)民定期會從征收土地中享有增值收益，加上完善的社會保障體系會使他們的生活沒有后顧之憂。

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（作者單位：西南政法大學行政法學院）

西南政法大學2015年度研究生科研創(chuàng)新項目計劃：《被征地者補償權保護探究》（XZYJS2015171)。