文正邦

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

憲法與改革的重要關(guān)系論析*

文正邦

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

改革開放以來，我國憲法與改革似有著不解之緣的關(guān)系，即使是關(guān)于“良性違憲”的爭(zhēng)論也從一個(gè)側(cè)面表明改革始終繞不開憲法這個(gè)熱門話題。事實(shí)上，我國現(xiàn)行憲法本身就是改革的產(chǎn)物，而且由于改革是同一社會(huì)制度或社會(huì)形態(tài)的自我完善，所以從社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)過程來看，改革必然要在憲制的總體框架內(nèi)和法制的總體秩序下進(jìn)行。因此改革離不開憲法，憲法呵護(hù)改革。我國現(xiàn)行憲法不僅為改革開放提供了根本法依據(jù)以及指導(dǎo)原則和方針，而且對(duì)改革做出了系列規(guī)定，從而對(duì)推動(dòng)、規(guī)范和保障各項(xiàng)改革都起到了十分重要的作用，并以根本法鞏固改革成果，引領(lǐng)起新的一輪改革大潮。尤值得注意的是憲法是政治體制改革的共識(shí)和旗幟，中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)是政治體制改革的法治路徑。

憲法；改革；革命；關(guān)系

中共十八屆三中全會(huì)做出了全面深化改革的部署和決定；黨的十八屆四中全會(huì)又專題研究和部署了全面推進(jìn)依法治國的重大問題，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，特別是鮮明地提出要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，并要求采取多項(xiàng)得力措施堅(jiān)決維護(hù)憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威。在這種形勢(shì)下讓我們來認(rèn)真思考和探討一下憲法與改革的關(guān)系，無疑是十分必要且頗有意思的。

一、從“良性違憲”的爭(zhēng)論談起

憲法與改革的重要關(guān)系并不是一開始就被人們所正確把握的，改革開放以來，人們對(duì)憲法與改革的關(guān)系的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的過程。這就要從“良性違憲”的爭(zhēng)論談起。

改革開放以來，由于一些改革舉措突破了原有憲法和法律的某些規(guī)定，從20世紀(jì)末開始，中國憲法學(xué)界出現(xiàn)了關(guān)于“良性違憲的”的激烈爭(zhēng)論和熱烈討論，至今仍未完全停息。“良性違憲”的概念是由郝鐵川教授提出來的，他認(rèn)為，其所主張的并在國內(nèi)外普遍存在，特別是改革開放之初的中國多有的“良性違憲”是指“國家機(jī)關(guān)的一些舉措雖然違背當(dāng)時(shí)憲法的個(gè)別條文，但卻有利于發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，有利于維護(hù)國家和民族的根本利益，有利于社會(huì)的行為，”*郝鐵川.論良性違憲[J].法學(xué)研究,1996,(4).而且良性違憲是實(shí)行憲制過程中不可避免的。而童之偉、韓大元教授等所持的反對(duì)意見認(rèn)為，不論是良性違憲還是惡性違憲都是危害人民根本的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的和全局的利益，都是對(duì)法治的嚴(yán)重破壞。某些現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的看似違背憲法的行為并不能算是嚴(yán)格意義上的違憲行為，在社會(huì)變革中憲法規(guī)范的確表現(xiàn)出滯后性，且與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變動(dòng)性之間經(jīng)常發(fā)生沖突與矛盾。但它們并不必然表現(xiàn)為違憲，在憲制環(huán)境正常發(fā)展的情況下乃是一種“正常的沖突”，可以通過憲法解釋權(quán)的運(yùn)用加以解決，當(dāng)憲法解釋的運(yùn)用達(dá)到極限時(shí)即可采用憲法修改的方式解決。對(duì)這些爭(zhēng)論和分歧，有人認(rèn)為，隱藏在爭(zhēng)論雙方背后的是形式違憲與實(shí)質(zhì)違憲的較量，是形式合理性的法律觀與實(shí)質(zhì)合理性的法律觀的分歧。

的確，對(duì)改革開放中出現(xiàn)的許多新生事物的法律屬性很值得思考和研究，比如商品(市場(chǎng))經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及許多新的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)營(yíng)方式的興起，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的壯大及私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的呈現(xiàn)，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及其價(jià)值補(bǔ)償，以及公民對(duì)各項(xiàng)自身權(quán)利特別是基本人權(quán)的日益重視和提出訴求等等，都具有合理性，那么是否具有合法性及合憲性呢？在改革開放初期就不能不促使很多人都在思考甚至引起質(zhì)疑，關(guān)于“良性違憲的”的爭(zhēng)論和討論不過是其學(xué)術(shù)形式和學(xué)術(shù)表現(xiàn)罷了。但是很顯然，這場(chǎng)爭(zhēng)論和討論具有十分重要的意義，它促使我們反思中國憲法的基礎(chǔ)理論、制度以及公民的法制意識(shí)特別是憲法意識(shí)等存在的諸多問題，其中尤其是對(duì)我們認(rèn)真思考和處理憲法與改革的重要而復(fù)雜的關(guān)系提供了啟迪，這在黨的十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)了全面深化改革、黨的十八屆四中全會(huì)又啟動(dòng)了全面推進(jìn)依法治國的新形勢(shì)下就尤其值得關(guān)注和注意。

發(fā)人深思的是，所謂“良性違憲”的概念及其爭(zhēng)論和討論，是中國改革開放的產(chǎn)物和伴隨，“良性違憲”的事例和案例，也是在中國改革開放的進(jìn)程中突顯出來的，是改革的創(chuàng)新性、與時(shí)俱進(jìn)性與憲法和法律規(guī)范的穩(wěn)定性及滯后性的矛盾和沖突的反映，不論是叫做“違憲”或是叫做“合憲”，但這些矛盾和沖突是客觀存在并會(huì)在改革開放過程中經(jīng)常發(fā)生的，關(guān)鍵是必須要用法治的思維和法治的方式來正確認(rèn)識(shí)和妥善處理，才能保持改革開放的有序性和順利進(jìn)行。這也是建設(shè)法治中國必須很好解決的問題并是其重要內(nèi)容之一。

應(yīng)當(dāng)看到，改革絕不是權(quán)宜之計(jì)，我們的改革是社會(huì)主義的自我完善，是保持和煥發(fā)社會(huì)主義制度生機(jī)和活力的百年大計(jì)，它不僅應(yīng)該貫穿社會(huì)主義初級(jí)階段的全過程，而且是社會(huì)主義社會(huì)自我發(fā)展、自我完善的基本方式和主要途徑。正如恩格斯所說：“我認(rèn)為，所謂‘社會(huì)主義社會(huì)’不是一種一成不變的東西，而應(yīng)當(dāng)和任何其他社會(huì)制度一樣，把它看成是經(jīng)常變化和改革的社會(huì)?！?馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集(第37卷)[M].北京：人民出版社，1971.443.因?yàn)樯鐣?huì)主義社會(huì)仍然存在著矛盾，仍然要在矛盾斗爭(zhēng)中前進(jìn)，而基本的矛盾仍然是生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力之間、上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的矛盾。只不過這種矛盾可以通過社會(huì)主義制度本身的自我調(diào)整、自我完善來不斷地得到解決，這正是它的優(yōu)越性和巨大生命力的表觀，也是改革作為社會(huì)主義社會(huì)自我發(fā)展、自我完善的基本方式和主要途徑的客觀依據(jù)。

也正因?yàn)楦母锸巧鐣?huì)主義社會(huì)自我發(fā)展、自我完善的基本方式和主要途徑，改革就最需要法律和憲法保障，最需要用法治的思維和法治的方式來正確認(rèn)識(shí)和妥善處理改革發(fā)生、發(fā)展、結(jié)果的整個(gè)過程中的各種問題。而且改革必然會(huì)觸動(dòng)既得利益，必然會(huì)面臨許多復(fù)雜的情況和問題，所以必然會(huì)遇到阻力、障礙和各種困難，就更需要有法律和憲法保障來使之能有力地推進(jìn)和順利進(jìn)行。但是改革的創(chuàng)新性、與時(shí)俱進(jìn)性與憲法和法律規(guī)范的穩(wěn)定性及滯后性的矛盾和沖突又會(huì)是經(jīng)常發(fā)生的，搞改革就是要解放思想，大膽地闖、大膽地干，就必然要突破某些條條款款和規(guī)則；而社會(huì)的自我調(diào)節(jié)機(jī)制又會(huì)通過憲法和法律的解釋和修改來容納這些突破，使之成為法制發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的成分；之后又是新的一輪突破和容納，如此循環(huán)往復(fù)，不斷地推進(jìn)法制發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。改革與憲法和法律就是在這種動(dòng)態(tài)平衡中展現(xiàn)它們之間的重要關(guān)系及其豐富內(nèi)涵的。改革與憲法和法律之間的這種張力，正是吸引我們研究憲法與改革的重要關(guān)系并引起了激烈爭(zhēng)論和熱烈討論的原由?？傊?，改革與憲法和法律的關(guān)系是改革實(shí)踐和法制建設(shè)不可回避的嚴(yán)峻問題，也是政治學(xué)和法學(xué)研究的重要課題，處理好它們之間的關(guān)系，對(duì)順利推進(jìn)改革實(shí)踐和法制建設(shè)都具有戰(zhàn)略意義。

值得注意的是，我們?cè)谘芯繎椃ㄅc改革的關(guān)系時(shí)，應(yīng)該關(guān)注到我國現(xiàn)行憲法本身就是改革開放的產(chǎn)物，體現(xiàn)了改革開放的精神和要求。

事實(shí)上，我國現(xiàn)行憲法即1982年憲法不僅是改革開放的產(chǎn)物，而且在她的起草階段就已窺見了改革的洶涌浪潮，估計(jì)到了改革的誘人前境。正如彭真同志在關(guān)于憲法修改草案報(bào)告中所指出：“當(dāng)前我國正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制的改革，并取得了很大的成績(jī)，今后還要全面、深入地進(jìn)行下去。草案有關(guān)規(guī)定為這種改革確定了原則，按照這個(gè)方向前進(jìn)，我們一定能夠建設(shè)和發(fā)展有中國特色的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)，使我國逐步富強(qiáng)起來?！?中國人民公安大學(xué)編：《憲法參考資料》第一輯，第266頁。所以，1982年憲法的重要特征之一就是它所規(guī)定的內(nèi)容自始至終貫徹著改革開放的基本精神——第一，1982年憲法(指4次修正案之前的82年憲法,以下同)在序言中通過規(guī)定要不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，用根本大法的形式肯定了改革開放的必要性，為改革開放提供了總的指導(dǎo)原則。第二，1982年憲法在總綱第1條通過規(guī)定我國人民民主專政的國家性質(zhì)和社會(huì)主義制度是我國的根本制度，肯定了改革開放所必須堅(jiān)持的社會(huì)主義方向，從而體現(xiàn)了憲法對(duì)改革開放的根本指導(dǎo)作用。第三，1982年憲法總結(jié)了黨的十一屆三中全會(huì)以來經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的成果和經(jīng)驗(yàn)，確定了改革的原則和方針，展現(xiàn)了具有中國特色的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度和政治制度及其重要內(nèi)容。諸如：在經(jīng)濟(jì)體制方面，確認(rèn)了在改革中形成的以國營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，公有制為基礎(chǔ)的多種經(jīng)濟(jì)形式的法律地位和作用(第6、7、8、11條)；肯定了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的中心一環(huán)是實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并放手發(fā)動(dòng)農(nóng)民在搞好承包制的同時(shí)經(jīng)營(yíng)好他們的自留地(第 8條第1款、第14條第1款)；詳細(xì)規(guī)定了要正確處理好積累與消費(fèi)，國家、集體、個(gè)人三者的關(guān)系，明確了社會(huì)主義發(fā)展生產(chǎn)的目的及其途徑，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活(第14條第3款)；規(guī)定了正確處理計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)關(guān)系的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)方針(第15條)；通過確認(rèn)擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)并保證勞動(dòng)者在企業(yè)中的主人翁地位(第16、17條)，以保證增強(qiáng)企業(yè)活力這一經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)的實(shí)現(xiàn)。在政治體制方面，從根本法上解決了黨政不分、權(quán)力過分集中和領(lǐng)導(dǎo)干部任職終身制的嚴(yán)重弊端。明確規(guī)定，黨必須遵守憲法和法律(第5條第3款)；國家實(shí)行“簡(jiǎn)政放權(quán)”的原則(第3 條第4款，第14條第1款、第16條第1款、第27條第1款)；擴(kuò)大全國人大常委會(huì)的職權(quán)(第67條)；賦予省一級(jí)人大有制定地方性法規(guī)的權(quán)限(第100條)；領(lǐng)導(dǎo)干部的任職實(shí)行限任制(第66條第2款、第79條第3款、第87條第2款、第124 條第2款、第130條第2款)等等。不僅如此，第四，1982年憲法通過規(guī)定外國的經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人可以在中國投資，同中國的經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行各種形式的經(jīng)濟(jì)合作，還體現(xiàn)了對(duì)外開放的原則(第18條)。諸如此類。

這就說明，改革的進(jìn)一步推進(jìn)必然要求得到憲法的保障和確認(rèn)，1982年憲法的順利制定和頒行為今后在我國國家生活各個(gè)方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)而有秩序的改革提供了最髙法律依據(jù)，她確認(rèn)了改革開放的成果和經(jīng)驗(yàn)，為改革開放提供了指導(dǎo)原則和方針，從而有利于保障改革開放的順利進(jìn)行。同時(shí)改革開放的縱深發(fā)展又使憲法的原則和規(guī)定在實(shí)踐中得到進(jìn)一步發(fā)展和具體化，所以1982年憲法后來的幾次修正案又為改革開放的進(jìn)一步深化發(fā)展提供了最髙法律依據(jù)。

二、改革離不開憲法，憲法呵護(hù)改革

由此可見，改革開放以來，我國憲法與改革似有著不解之緣的關(guān)系，即使是關(guān)于“良性違憲”的爭(zhēng)論也從一個(gè)側(cè)面表明改革始終繞不開憲法這個(gè)熱門話題。而要進(jìn)一步深入認(rèn)識(shí)憲法與改革的這種不解之緣的關(guān)系，就還需要厘清一下改革同革命的區(qū)別以及它們各自同憲法的關(guān)系。正如列寧所說：“改革的概念，無疑是同革命的概念相對(duì)立的；忘記這個(gè)對(duì)立，忘記劃分兩種概念的界線，就會(huì)經(jīng)常在歷史問題的推斷上犯最嚴(yán)重的錯(cuò)誤?！?列寧.列寧全集(第20卷)[M].北京：人民出版社，1989.168-169.因?yàn)楦锩笆且环N最基本最根本地摧毀舊事物的改造”，改革則是“審慎地、緩慢地、逐漸地來改造舊事物，盡可能少加以破壞”*列寧.列寧選集(第4卷)[M].北京：人民出版社出版，成都：四川人民出版社，1976.575.。 也就是說，社會(huì)革命是使用暴力的手段推翻原有的統(tǒng)治秩序和法制秩序，近現(xiàn)代以來它必然要突破既有的憲制框架，其結(jié)果往往會(huì)引起社會(huì)制度或會(huì)形態(tài)的根本變革，所以革命就是“造反”，就是“無法無天”，可見憲法與革命是不相容的，憲法乃是革命成功后確立法制秩序的產(chǎn)物。而改革是指掌握政權(quán)的階級(jí)、集團(tuán)或人們憑著國家政權(quán)的力量自上而下(當(dāng)然也需要有自下而上的力量相配合)有計(jì)劃、有步驟、有秩序地調(diào)整和改變生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的行動(dòng)，是同一社會(huì)制度或社會(huì)形態(tài)的自我完善。因此，從社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)過程來看，改革必然要在憲制的總體框架內(nèi)和法制的總體秩序下進(jìn)行，必然要符合憲法和法律的原則和精神，即使它會(huì)經(jīng)常突破憲法和法律的某些具體規(guī)定，但由于憲法和法律的解釋以及修改機(jī)制的作用而使改革終于不至偏離憲制和法制的軌道，而且會(huì)將這些突破所取得的進(jìn)展納入憲制和法制的框架內(nèi)。而且改革的存在比革命更經(jīng)常、更普遍。據(jù)有人估計(jì)，在中外歷史上，大大小小的改革總有千百次之多。至于平常的小改小革，或某一局部范圍內(nèi)的新政和革新措施，更是不可勝計(jì)。正因?yàn)楦母锱c革命有這樣的原則區(qū)別，所以文化大革命與其推行的“無產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命”這種“左”的嚴(yán)重錯(cuò)誤，在思想方法上的一個(gè)重要原因就是混淆了二者的原則區(qū)別。

當(dāng)然，我們也時(shí)常把一些難度大、任務(wù)艱巨的改革稱做是一場(chǎng)“革命”，但這種“革命”，已不是本來意義的社會(huì)革命，而是革命的引伸意義。不是革某個(gè)階級(jí)、某個(gè)集團(tuán)的命，而是革舊體制、舊習(xí)俗、舊意識(shí)的命，是革除掉生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑中的各種弊端和缺陷。這些改革以及“革命”不是幾次暴力的行動(dòng)、急風(fēng)暴雨式的斗爭(zhēng)所能奏效，而是在整個(gè)社會(huì)主義社會(huì)歷史進(jìn)程中都需要漸進(jìn)地、審慎地、持續(xù)地進(jìn)行的變革或革新，而且這一切都應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。以不斷發(fā)展和完善社會(huì)主義的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，并隨著社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的矛盾發(fā)展而時(shí)起時(shí)伏、波浪式地使經(jīng)常的小改小革同一定時(shí)期和階段的比較全面的改革交替進(jìn)行。由于它的根本任務(wù)是要完善社會(huì)主義制度，充分發(fā)揮其優(yōu)越性，因此，它無疑是人類歷史上最深入持久、復(fù)雜廣袤的一種革命變革。

而要正確認(rèn)識(shí)和理解憲法對(duì)于改革的重要作用和意義，就需要先弄清法律和法制對(duì)于改革的重要作用和意義?？偟膩碚f，為使改革排開各種干擾和阻力而有序和順利進(jìn)行，并取得應(yīng)有成效，就需要用法律手段來推進(jìn)、規(guī)范和保障各項(xiàng)改革，并鞏固其成果，因此改革也需要法制化，這并已得到學(xué)者們的認(rèn)同。例如僅就行政法學(xué)界而言，權(quán)威行政法學(xué)者應(yīng)松年以及江必新就認(rèn)為：“要使改革卓有成效而不至于流產(chǎn)，改革本身也有法制化的必要。要使改革能經(jīng)常不斷又不至發(fā)生紊亂，就應(yīng)當(dāng)為改革設(shè)置基本的規(guī)范。諸如改革方案提出的途徑與程序、生效條件、落實(shí)的保障等，都應(yīng)由法律加以規(guī)定，只有這樣才能興革有致，合理合法?！?應(yīng)松年.中國走向行政法治探索[M].北京：中國方正出版社,1998.174.而且在1998年10月召開的中國法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)年會(huì)暨憲法與國家機(jī)構(gòu)改革研討會(huì)上，學(xué)者們形成這樣一種意見，即在當(dāng)前依法治國的前提下，應(yīng)當(dāng)以法治精神來指導(dǎo)國家機(jī)構(gòu)改革，具體到實(shí)踐中“應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法關(guān)于國家機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)規(guī)定，制定《國家機(jī)構(gòu)改革法》，用法律來規(guī)范國家機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)議和過程，從而保證國家機(jī)構(gòu)改革從動(dòng)議到結(jié)果都符合法治精神的要求?！?莫紀(jì)宏,李小明.中國法學(xué)會(huì)憲法學(xué)會(huì)98年會(huì)綜述[J].中國法學(xué),1998,(6):121.不僅如此，黨和政府也高度重視改革的法制化問題，強(qiáng)調(diào)法制建設(shè)必須貫穿于改革全過程。黨的十三大政治報(bào)告指出：“我們必須一手抓建設(shè)和改革，一手抓法制。法制建設(shè)必須貫穿于改革全過程。一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法工作，改善執(zhí)法活動(dòng)保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，提高公民的法律意識(shí)，另一方面，法制建設(shè)又必須保障建設(shè)和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固。應(yīng)興應(yīng)革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確?！秉h的十五大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“要把改革和發(fā)展的重大決策同立法結(jié)合起來。深化行政體制改革，實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化。”在九屆人大一次會(huì)議通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決議》中把“按照依法治國、依法行政的要求，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)”作為機(jī)構(gòu)改革的一條重要原則。國務(wù)院繼后頒布的《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》指出：“要把政府立法決策與改革、發(fā)展和穩(wěn)定的重大決策緊密結(jié)合起來，把深化改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定需要用法律、法規(guī)解決的突出問題作為立法重點(diǎn)，并兼顧其他方面的立法?！秉h的十八大報(bào)告則把“全面推進(jìn)依法治國”作為“堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”的重要內(nèi)容進(jìn)行論述，指出“法治是治國理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。”強(qiáng)調(diào)要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！?黨的十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步指出“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！本砻髁朔珊头ㄖ茖?duì)于改革的重要作用和意義。

同理，憲法對(duì)于改革的重要作用和意義也在于以國家根本法來推進(jìn)、規(guī)范和保障各項(xiàng)改革，并鞏固其成果，而且這樣就更加具有權(quán)威和威力。除了前面談到的1982年憲法對(duì)改革開放的重要作用和意義之外，我國現(xiàn)行憲法經(jīng)過4次修正案更加完善，對(duì)改革的重要作用和意義就更加明顯。因此我們需要深入認(rèn)識(shí)到，我國現(xiàn)行憲法為改革提供了根本法依據(jù)，憲法序言規(guī)定“堅(jiān)持改革開放，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度”，體現(xiàn)了現(xiàn)行憲法將改革確認(rèn)為一項(xiàng)基本國策，因此，我國進(jìn)行的各項(xiàng)改革，包括當(dāng)前正在進(jìn)行的全面深化改革都是符合憲法基本精神的。不僅如此，現(xiàn)行憲法關(guān)于我國基本經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、文化制度等的規(guī)定及其相關(guān)組織與活動(dòng)原則還為我們的經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革以及社會(huì)體制改革提供了重要憲法依據(jù)以及行為要求。與此同時(shí)，我國現(xiàn)行憲法涉及改革的一系列規(guī)定，包括諸如明確土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓(現(xiàn)行憲法的第一次修改)，確認(rèn)國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)(現(xiàn)行憲法的第二次修改)，以及將國家尊重和保障人權(quán)、國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)、國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償、國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系等載入憲法(現(xiàn)行憲法的第四次修改)，都對(duì)推動(dòng)、規(guī)范和保障相關(guān)的各項(xiàng)改革起到了十分重要的作用。不僅如此，我國現(xiàn)行憲法涉及改革的這些系列規(guī)定(特別是4次修正案)本身就是改革的產(chǎn)物，是這些改革行為、這些新生事物促使我們需要并實(shí)行從根本法上進(jìn)行規(guī)范和確認(rèn)，以保障其有序和順利進(jìn)行，并取得應(yīng)有成效，而且還作為其他部門法規(guī)范和保障改革的基礎(chǔ)和依據(jù)，因此還起到了以根本法鞏固其改革成果，引領(lǐng)起新的一輪改革大潮的重要作用。如此等等。

因此，我們之所以說憲法與改革有著不解之緣的關(guān)系，一來是因?yàn)楦母镫x不開憲法。這也有三層意思——其一是指我國現(xiàn)行憲法本身就是改革的產(chǎn)物，改革的進(jìn)一步推進(jìn)必然要求得到憲法的保障和確認(rèn)；其二是指改革始終繞不開憲法這個(gè)熱門話題，哪怕它會(huì)突破憲法和法律的某些具體規(guī)定，從而引起人們熱議究竟是“違憲” 或是“合憲”；其三便是指改革是同一社會(huì)制度或社會(huì)形態(tài)的自我完善。因此，從社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)過程來看，改革必然要在憲制的總體框架內(nèi)和法制的總體秩序下進(jìn)行，必然要符合憲法和法律的原則和精神，即使它會(huì)經(jīng)常突破憲法和法律的某些具體規(guī)定，但由于憲法和法律的解釋以及修改機(jī)制的作用而使改革終于不至偏離憲制和法制的軌道，而且會(huì)將這些突破所取得的進(jìn)展納入憲制和法制的框架內(nèi)。二來是由于憲法呵護(hù)改革。這就有好多層意思——如可以簡(jiǎn)要地表述為：其一我國現(xiàn)行憲法為改革提供了根本法依據(jù)，其二還為改革開放提供了指導(dǎo)原則和方針，其三并對(duì)改革做出了系列規(guī)定，從而對(duì)推動(dòng)、規(guī)范和保障各項(xiàng)改革都起到了十分重要的作用，其四并以根本法鞏固改革成果，引領(lǐng)起新的一輪改革大潮等等。不僅如此，正如以下所述，憲法還是政治體制改革的共識(shí)和旗幟，中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)是政治體制改革的法治路徑。

三、中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)是政治體制改革的法治路徑

值得注意的是，憲法與政治體制改革的關(guān)系更是密切，所以已有權(quán)威期刊提出并論證了憲法是政治體制改革的共識(shí)和旗幟的重要觀點(diǎn)和見解，確切而簡(jiǎn)明地表述了憲法與政治體制改革的密切關(guān)系。我甚為贊同并深受教益。那么之所以說憲法是政治體制改革的共識(shí)，事實(shí)上我國現(xiàn)行憲法其實(shí)已包含了政治體制改革的諸多內(nèi)容和要求，這正如《炎黃春秋》 2013年第1期的新年獻(xiàn)詞“憲法是政治體制改革的共識(shí)”一文在總結(jié)中所指出的：“任何一個(gè)法治國家，在政治體制的設(shè)計(jì)上都必須以憲法為依據(jù)”，“政治體制改革實(shí)質(zhì)是一場(chǎng)‘維憲行動(dòng)’”，“建立落實(shí)憲法的制度，本身就是政治體制改革的重要內(nèi)容”，問題在于沒有得到落實(shí)。至于之所以說憲法是政治體制改革的旗幟，這就須關(guān)注黨的十八大報(bào)告在把“堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”作為專章進(jìn)行的論述中，將“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力”、“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”等都作為重要組成部分和內(nèi)容，并特別指出要“保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”。這就正如高鍇先生在《炎黃春秋》 2013年第3期上發(fā)表的“憲法是政治體制改革的旗幟”一文中所闡明的，我國現(xiàn)行憲法在“貫穿了‘主權(quán)在民’的思想”、“體現(xiàn)了‘權(quán)力制衡’的原則”、“保證公民享有廣泛的自由權(quán)利”等攸關(guān)政治體制改革的這三個(gè)方面都“表現(xiàn)得旗幟鮮明”， 問題也在于能否有效施行。

由此可見，習(xí)近平總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話莊嚴(yán)提出要“全面貫徹實(shí)施憲法”是多么及時(shí)和重要，并指出這乃是“建設(shè)社會(huì)主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作”。黨的十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制，并設(shè)定了國家憲法日，確定建立憲法宣誓制度等。以有力地推進(jìn)憲法的貫徹實(shí)施，堅(jiān)決維護(hù)憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威。這些既是中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)的重要內(nèi)容，又是政治體制改革的重要內(nèi)容。因此“全面貫徹實(shí)施憲法”，加強(qiáng)中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè) ，那么推進(jìn)和深化政治體制改革也就是順理成章的了。也就是說，中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)乃是深化我國政治體制改革的必由之路，具體而言，是我國政治體制改革的法治路徑。事實(shí)上中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)乃是我國政治體制改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和重要突破口，我國現(xiàn)代化建設(shè)和改革中的許多重大及深層次問題都有待于它的切實(shí)推進(jìn)和取得實(shí)效。而且推進(jìn)中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)的整個(gè)過程又是與政治體制改革所必須的堅(jiān)韌性、有序性和漸進(jìn)性等特征相一致的，是政治體制改革的正當(dāng)方式和所需求的和平化進(jìn)程。這些都是基于我國政治體制改革與中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)深刻的內(nèi)在必然聯(lián)系，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，政治體制改革和中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)都必須走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。

黨的十七大報(bào)告鮮明地提出了深化政治體制改革的重要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持正確政治方向”，指出：“要堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展?！秉h的十八大報(bào)告進(jìn)而把“堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”作為專章進(jìn)行了全面系統(tǒng)的論述，重申和深化了十七大要堅(jiān)持的這些原則和制度，且習(xí)近平總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中也有所論及。

中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)其基本要求也就是把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。其基本內(nèi)容就是把中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民代表大會(huì)制及多黨合作和政治協(xié)商制等中國特色的政治制度用憲制的精神和原則將其轉(zhuǎn)化為處理好黨與法及黨與政之間、在民主集中制基礎(chǔ)上國家權(quán)力與公民權(quán)利之間以及國家權(quán)力相互之間的協(xié)調(diào)及制衡關(guān)系，以及發(fā)展和健全民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度還有特別行政區(qū)的高度自治制度(它是中國特色社會(huì)主義憲制的重要補(bǔ)充)這三大具有鮮明中國特色的自治制度。其始終貫穿著中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和四項(xiàng)基本原則的要求。

其二，健全社會(huì)主義民主和法治都是我國政治體制改革以及中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)的中心議題。

黨的十六大報(bào)告將健全社會(huì)主義民主和法治作為我國政治體制改革首要的兩項(xiàng)主要任務(wù)，黨的十七大報(bào)告在論述政治體制改革時(shí)更是強(qiáng)調(diào)“發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”，并對(duì)作為社會(huì)主義民主政治基本要求的依法治國做出了部署。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步指出：“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革……擴(kuò)大社會(huì)主義民主，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。為此并從(一)支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力；(二)健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度；(三)完善基層民主制度；(四)全面推進(jìn)依法治國；(五)深化行政體制改革等七個(gè)方面進(jìn)行了系統(tǒng)的論述。均表明了健全社會(huì)主義民主和法治是我國政治體制改革的中心議題，深化政治體制改革應(yīng)當(dāng)從民主和法治兩個(gè)層面系統(tǒng)展開和推進(jìn)。

而我們所稱的“憲制”不是簡(jiǎn)單地僅指憲法制度，它乃是指由憲法所確認(rèn)和規(guī)定的民主政治制度及其實(shí)現(xiàn)，是民主與法治的結(jié)合部與統(tǒng)一體，質(zhì)言之是由憲法所確認(rèn)和規(guī)定的民主政治法治化的整個(gè)過程，因此可以說，憲制是人類政治文明和法治文明的結(jié)晶。中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)的中心內(nèi)容和主要議題也就是發(fā)展和健全由憲法所規(guī)定并據(jù)以實(shí)行的中國社會(huì)主義民主和法治。無論是發(fā)展和健全人民代表大會(huì)制度以及中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，要求黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政，善于運(yùn)用法律的手段來依法管理國家和社會(huì)，發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度以及特別行政區(qū)的高度自治制度等，都是圍繞推進(jìn)社會(huì)主義民主和法治建設(shè)這一中心內(nèi)容。

其三，制約和監(jiān)督公共權(quán)力都是我國政治體制改革以及中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)的焦點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。

制約和監(jiān)督公共權(quán)力，歷來是民主政體和法治國家政治建構(gòu)和運(yùn)作關(guān)注的重心所在，也是中國社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的著重點(diǎn)和著力點(diǎn)。黨的十六大政治報(bào)告在關(guān)于我國政治體制改革問題的論述中，專門用了一個(gè)獨(dú)立的篇幅論述加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督問題。黨的十八大報(bào)告把“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系” 作為“堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”專章中的第六部分進(jìn)行了系統(tǒng)的論述，為把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子進(jìn)行了周密的部署。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央為健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系、強(qiáng)化反腐倡廉和黨風(fēng)廉政建設(shè)采取了一系列得力措施，得到人民群眾的堅(jiān)決支持和熱烈擁護(hù)。

而憲制的要義和核心就是限制政府權(quán)力，以保障公民權(quán)利，它明確了國家權(quán)力的從屬性(從屬和歸屬于人民)和必須受制約性，要求對(duì)國家權(quán)力進(jìn)行有效的控制和嚴(yán)格的規(guī)范，以防止政府專橫和權(quán)力腐敗。中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)不僅要求黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政，善于運(yùn)用法律的手段來依法管理國家和社會(huì)；而且深入推進(jìn)中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)，還必然要求人民代表大會(huì)制應(yīng)在實(shí)行民主集中制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)行權(quán)力分工和制衡，包括不應(yīng)停留在單向制衡，還應(yīng)向立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)之間的雙向制衡或多向制衡發(fā)展和完善，使監(jiān)督者也必須受到監(jiān)督，走出立法者天然正當(dāng)無錯(cuò)的誤區(qū)；同時(shí)還要求努力健全以憲法監(jiān)督制度(包括違憲審查、憲法訴訟等)為重心的法制監(jiān)督，同時(shí)大力發(fā)展以權(quán)利制約權(quán)力的各項(xiàng)民主監(jiān)督等，發(fā)揮各種監(jiān)督機(jī)制及手段的綜合系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，以增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效和合力。因此可以期待，堅(jiān)定不移地推進(jìn)中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)，將會(huì)有力地促進(jìn)中國特色的社會(huì)主義監(jiān)督體制和體系的發(fā)展和健全，并有利于解決“不敢腐、不能腐、不想腐”等反腐倡廉難點(diǎn)問題。

其四，政治體制改革和中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)都需要推進(jìn)“善政”體系建設(shè)，進(jìn)一步趨向“善治”。

黨的十六大報(bào)告還將改革和完善決策機(jī)制、深化行政管理體制改革、推進(jìn)司法體制改革、深化干部人事制度改革、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等作為我國政治體制改革的主要任務(wù)。黨的十八大報(bào)告在系統(tǒng)論述“堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”時(shí)指出“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由?！辈⒕汀办柟毯桶l(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”提出了要求和作出了部署。尤其是也用專章全面系統(tǒng)地論述了“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”。這些都表明我國政治體制改革的一項(xiàng)重要價(jià)值選向就是要推進(jìn)“善政”體系建設(shè)，進(jìn)一步趨向“善治”。

中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)要求黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政，善于運(yùn)用法律的手段來依法管理國家和社會(huì)，從而通過改善黨的領(lǐng)導(dǎo)來加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)；并不斷發(fā)展和健全人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度以及民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度和特別行政區(qū)的高度自治制度；致力于健全監(jiān)督制度和體制，努力發(fā)展和完善社會(huì)主義民主和法治；在增強(qiáng)憲法在規(guī)范經(jīng)濟(jì)生活以及維護(hù)社會(huì)公平等方面的作用的同時(shí)加強(qiáng)憲法在保障和促進(jìn)精神文明建設(shè)方面的作用等。其基本精神和價(jià)值也是推進(jìn)“善政”體系建設(shè)，進(jìn)一步趨向“善治”，以有力地促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，順利地構(gòu)建和諧社會(huì)和全面建成小康社會(huì)。

其五，政治體制改革和中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)都必須注重有序性、漸進(jìn)性和堅(jiān)韌性，都應(yīng)該積極而穩(wěn)妥地推進(jìn)。

這是顯而易見的，是由政治體制改革和中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)的性質(zhì)和特點(diǎn)決定的,即改革和憲制建設(shè)都是漸進(jìn)性的社會(huì)變革和制度改進(jìn)，都要有序地進(jìn)行，而且我們的政治體制改革和中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)都具有復(fù)雜性、艱巨性，都需要作堅(jiān)韌、持久的努力。因此，必須在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下既積極努力，不放過任何有利的條件和恰當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)，又必須審慎從事，有重點(diǎn)、分步驟、循序漸進(jìn)地穩(wěn)步推進(jìn)，并在實(shí)踐中積極探索，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。既不能猶豫觀望，停滯不前，更不能盲目冒進(jìn)、急于求成。否則就會(huì)阻礙、干擾乃至破壞政治體制改革和中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)的進(jìn)程，影響整個(gè)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，甚至導(dǎo)致社會(huì)的動(dòng)蕩。這應(yīng)該引起我們的高度注意。

正是基于我國政治體制改革與中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)這種深刻的內(nèi)在必然聯(lián)系，又由于我國現(xiàn)行憲法起到了以根本法來推進(jìn)、規(guī)范和保障各項(xiàng)改革，并鞏固其成果的重要作用，所以說中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)是深化我國政治體制改革的必由之路，是我國政治體制改革的法治路徑，是它的正當(dāng)方式和所需求的和平化進(jìn)程。也就是說，把中國特色社會(huì)主義憲制建設(shè)作為我國政治體制改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和重要突破口，并據(jù)之推進(jìn)政治體制改革，是于理于法都是有依有據(jù)的，而且可以避免社會(huì)的劇烈震蕩，收到事半功倍之效。

An Important Relationship Between Constitution and Reform

WEN Zheng-bang

(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

Since the reform and opening up, China’s constitution and reform always has the indissoluble bound relationship, even a “benign unconstitutionality” argument from one side shows that the reform is always not open around the constitution of this hot topic. In fact, the product itself is China’s current constitution reform, because reform is the same social system or the social form of self-improvement, so from the long process of social development, the reform must be carried out in the overall framework of the constitutional order and the rule of law. So the reform cannot do without the constitution, the constitution care reform. The current constitution of our country not only provides the fundamental basis and guiding principle and policy for the reform and opening up, and make a series of provisions to reform, so as to promote the reform, regulate and safeguard plays a very important role, and the fundamental law to consolidate the results of the reform, ushered in a new round of reform Tide. Especially noteworthy is the constitution is the consensus and banner of the political system reform, the constitutional construction of socialism with Chinese characteristics is path of the rule of law in the reform of the political system.

constitution; reform; revolution; relationship

2016-04-07

文正邦，男，西南政法大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，中國法理學(xué)研究會(huì)以及中國憲法學(xué)研究會(huì)顧問，主要研究方向：法理學(xué)、法哲學(xué)以及憲法和行政法基本理論。

DF2

A

1672-769X(2016)04-0013-08