文‖《上海國資》記者 孫一元

城市更新需要各方主體達(dá)成利益共識——訪上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長 趙寶靜

文‖《上海國資》記者 孫一元

社會有擔(dān)心控制常住人口規(guī)模會有負(fù)面作用，但這方面規(guī)劃制定時其實是有所考慮，事先預(yù)留了彈性

當(dāng)前，上海城市更新面臨新增用地資源稀缺、城市空間結(jié)構(gòu)待優(yōu)化、主要更新地區(qū)存挑戰(zhàn)等現(xiàn)實條件。上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長靜認(rèn)為，新時期上海的城市更新，應(yīng)逐漸擺脫粗放式的更新方式，轉(zhuǎn)向漸進(jìn)式、精細(xì)化、智慧化?！拔磥砩虾５陌l(fā)展模式必須從新增用地中求資源轉(zhuǎn)向存量土地中挖潛力?！壁w寶靜表示。

彈性適應(yīng)

《上海國資》:目前上海城市更新的現(xiàn)實條件是什么？

趙寶靜:總的來說，上海市新增用地資源稀缺、城市空間結(jié)構(gòu)待優(yōu)化、主要更新地區(qū)存在挑戰(zhàn)。怎么理解？比如新增用地資源， 2012 年底，全市建設(shè)用地規(guī)模為2986.8平方公里，至 2020 年全市規(guī)劃建設(shè)用地總目標(biāo)為3226 平方公里，僅有239.2平方公里的新增用地資源。

城市空間結(jié)構(gòu)為什么說待優(yōu)化？中心城人口密度高，人均公共服務(wù)設(shè)施指標(biāo)偏低。新城由于吸納人口效果不明顯，各類人均設(shè)施均偏高，其中公共服務(wù)設(shè)施人均面積為15.2平方米，是全市平均水平的1.8倍。中心城周邊地區(qū)工業(yè)用地則是粗放拓展，且尚未形成有效的公共服務(wù)中心。

主要更新地區(qū)存在挑戰(zhàn)則是多方面體現(xiàn)。比如工業(yè)用地比重高，用地績效低。截至2014年4月，全市仍在實際使用的工業(yè)用地總量為602平方公里，占現(xiàn)狀建設(shè)用地約19.8%，遠(yuǎn)高于國際大都市一般水平。另一方面，住宅用地增長迅速，但改造任務(wù)重。2011年底，城鎮(zhèn)居住用地面積約628平方公里，已經(jīng)超過上版總體規(guī)劃提出的2020 年410平方公里的規(guī)劃目標(biāo)。但有大量舊式里弄和簡屋需要更新，尤其中心城區(qū)更新任務(wù)共1216萬平方米。另外，公共空間和設(shè)施亟待更新，保護(hù)和改造壓力并存。比如一些舊式里弄，由于有歷史文化價值在改造中對于高度、強度、風(fēng)貌特色都有嚴(yán)格的要求，導(dǎo)致改造難度大，需求和壓力并存。而相比前兩者，商業(yè)商務(wù)內(nèi)部功能能級則需要提升，目前來看，商業(yè)商務(wù)規(guī)劃總量高、增量大，所以，未來空置危險高。

如何控制供應(yīng)，挖掘潛力資源，是上海調(diào)節(jié)經(jīng)濟活力，更新發(fā)展中值得重點關(guān)注的問題。

《上海國資》:《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（草案）》公布后，社會反響很大。新時期上海的城市更新，當(dāng)如何逐漸擺脫粗放式的更新方式，轉(zhuǎn)向漸進(jìn)式、精細(xì)化、智慧化？

趙寶靜:城市更新應(yīng)踐行集約節(jié)約用地，以保障公益為原則，主要在于增加城市公共空間，提升城市空間品質(zhì)，完善城市公益性設(shè)施。

首先，加強全市引導(dǎo)，構(gòu)建頂層設(shè)計。在更新的早期階段，需求主要集中在重點項目，城市更新多以項目為導(dǎo)向，就事論事；隨著需求不斷涌現(xiàn)，應(yīng)改變項目式的更新模式，加強全市總體更新規(guī)劃引導(dǎo)。城市更新還應(yīng)開展頂層設(shè)計，建立從總體層面到詳細(xì)層面的完整城市更新工作體系和規(guī)劃政策體系。

另外，完善政策機制，切實發(fā)揮市場潛力。隨著更新需求和方式的轉(zhuǎn)變，上海的城市更新將逐漸從政府主導(dǎo)的大規(guī)模更新模式，開始轉(zhuǎn)向社區(qū)自治為主導(dǎo)，政府引導(dǎo)的更新模式。政府也應(yīng)從更新的推動者，逐漸轉(zhuǎn)為更新工作的規(guī)則制定者，尤其關(guān)注各類公共要素在城市更新推進(jìn)中的落實，從發(fā)展思維轉(zhuǎn)向底線思維，激發(fā)市場能力，促進(jìn)社區(qū)自治。

在此基礎(chǔ)上要搭建協(xié)作平臺，有效銜接規(guī)劃與政策。城市更新是一項融合規(guī)劃、政策、法規(guī)等多方面的綜合性工作，需要各方主體達(dá)成利益共識，同時涉及社會、經(jīng)濟各專業(yè)系統(tǒng)，規(guī)劃編制中需要建立暢通的協(xié)商機制，實現(xiàn)更新利益與負(fù)擔(dān)的合理分配。

《上海國資》:上海提出到2040年成為卓越的全球城市，如何理解上海2040的發(fā)展模式是創(chuàng)新驅(qū)動、底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)？

趙寶靜:“上海2040”是中央城市工作會議后第一個展望至2040年并向國務(wù)院報批的超大城市總規(guī)，具有重大影響力和引領(lǐng)示范作用。成為卓越的全球城市的目標(biāo)，既是落實國家戰(zhàn)略的需要，也立足于市民期待。創(chuàng)新驅(qū)動、底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)的發(fā)展模式的主要內(nèi)容當(dāng)包括：第一方面，實現(xiàn)建設(shè)用地負(fù)增長，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。比如鎖定全市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模不大于3200平方公里，包括規(guī)劃戰(zhàn)略留白，應(yīng)對未來發(fā)展不確定性；在全市建設(shè)用地規(guī)模鎖定和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田基本落地的前提下，全市層面劃定城市開發(fā)邊界；并進(jìn)一步優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，適度減少工業(yè)用地比重，增加綠地、公共服務(wù)設(shè)施等用地的比例。

第二方面則是嚴(yán)格控制常住人口規(guī)模，加強人口調(diào)控和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。上海2040明確，至2020年將常住人口控制在2500萬人以內(nèi)，并作為至2040年調(diào)控目標(biāo)，并以實際服務(wù)人口需求進(jìn)行公共資源配置。從住房供給、公共服務(wù)、就業(yè)環(huán)境等方面明確應(yīng)對策略，進(jìn)一步優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，提升人口發(fā)展質(zhì)量。

社會有擔(dān)心控制常住人口規(guī)模會有負(fù)面作用。這方面規(guī)劃制定時其實是有所考慮，事先預(yù)留了彈性的。比如基本公共服務(wù)設(shè)施以滿足常住人口需求為主；市政交通基礎(chǔ)設(shè)施則是滿足實際服務(wù)人口的需求，在常住人口基礎(chǔ)上，預(yù)留20%以上的彈性；高等級公共服務(wù)設(shè)施，在實際服務(wù)人口基礎(chǔ)上，還應(yīng)考慮滿足更大區(qū)域內(nèi)較高層次需求的人群。

第三方面則是多情景應(yīng)對，構(gòu)建空間留白機制。比如機動指標(biāo)預(yù)留：保障區(qū)域性通道、重大基礎(chǔ)設(shè)施用地，預(yù)留機動指標(biāo)。戰(zhàn)略空間留白：結(jié)合市域功能布局調(diào)整，明確規(guī)劃引導(dǎo)。時序結(jié)構(gòu)調(diào)控：控制土地供應(yīng)節(jié)奏，調(diào)控土地使用供需關(guān)系。

新的格局

《上海國資》:“上海2040”的“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”體系具體如何？主城區(qū)為什么增加了虹橋、寶山、川沙、閔行四個主城片區(qū)？

趙寶靜:“上海2040”表明，未來上海將是“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團式、集約型”的開放緊湊空間格局。不但以構(gòu)建世界級城市群、強化長三角地區(qū)聯(lián)動發(fā)展為總體目標(biāo)，優(yōu)化上海大都市圈格局。也將促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，制定差異化空間發(fā)展策略。

該規(guī)劃明確，是在延續(xù)和優(yōu)化“1966”城鄉(xiāng)體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)市域生態(tài)基底格局對空間邊界的劃定，結(jié)合綜合交通對城鎮(zhèn)發(fā)展的骨架支撐作用，形成由“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”組成的城鄉(xiāng)體系。主城區(qū)包括中心城和中心城周邊虹橋、川沙、寶山、閔行4個主城片區(qū)。

未來，中心城（外環(huán)線以內(nèi)的地區(qū)），打造中央活動區(qū)，高度集聚全球城市核心功能；提高公共交通服務(wù)水平，軌道交通站點600米面積覆蓋率將達(dá)到60%左右；改善居住和公共服務(wù)，增加中小套型住房和租賃性住房，公共設(shè)施用地比重達(dá)20%；織密綠地網(wǎng)絡(luò)，400平方米以上公共開放空間5分鐘步行覆蓋率達(dá)到90%。

4個主城片區(qū)，則提升片區(qū)整體功能，加快吳淞、吳涇等工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型和空間調(diào)整；錨固生態(tài)空間，加快推進(jìn)生態(tài)管控范圍建設(shè)用地減量和清退；完善公共服務(wù)供給，增加就業(yè)崗位和租賃住房，新增高等級公共服務(wù)設(shè)施；增加軌交網(wǎng)密度，軌交站點600米面積覆蓋率達(dá)到40%左右。

在新城建設(shè)方面，上海2040是將嘉定、松江、青浦、南橋、南匯5個新城培育成全球城市區(qū)域中具有綜合性輻射帶動能力的節(jié)點城市。在這些節(jié)點城市，打造相當(dāng)于城市副中心的新城中心，依據(jù)大城市的標(biāo)準(zhǔn)強化公共服務(wù)，配置大學(xué)、博物館、文化藝術(shù)體育中心、高等級醫(yī)院等設(shè)施，實現(xiàn)軌交站點600米面積覆蓋率達(dá)到40%左右。

而在金山濱海地區(qū)、崇明城橋地區(qū)，則會發(fā)展形成功能完善、產(chǎn)城融合、用地集約、生態(tài)良好的相對獨立的門戶型節(jié)點城市，提升地方性服務(wù)功能，加強對周邊城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的輻射帶動作用。

此外，以公共活動中心體系提升全球城市功能和滿足市民多元活動。中央活動區(qū)（城市主中心）：在中央商務(wù)區(qū)的基礎(chǔ)上，增加世博-前灘-徐匯濱江地區(qū)、徐家匯、衡山路-復(fù)興路地區(qū)、中山公園、蘇河灣、北外灘、楊浦濱江（楊浦大橋以南）、張楊路等區(qū)域。城市副中心（9+5+2），包括五角場、真如、花木、金橋、張江、虹橋、川沙、寶山、莘莊9個主城副中心；嘉定、松江、青浦、南橋、南匯5個新城中心：金山濱海地區(qū)、崇明城橋地區(qū)2個核心鎮(zhèn)中心。地區(qū)中心主要是指主城區(qū)地區(qū)中心、新城地區(qū)中心、新市鎮(zhèn)中心；社區(qū)中心則是每個生活圈內(nèi)，步行15分鐘可達(dá)。

《上海國資》:打造15分鐘生活圈，這應(yīng)該蘊含了城市更新的不少機會。

趙寶靜:生態(tài)環(huán)境、綜合交通方面都蘊含機會。未來上海將提升城市宜居品質(zhì)，建設(shè)國家文化大都市。

一是打造15分鐘生活圈，構(gòu)建低碳、復(fù)合、人性化社區(qū)?！吧虾?040”強調(diào)，推進(jìn)城市有機更新，打造宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜游復(fù)合社區(qū)。完善社區(qū)公共服務(wù)體系，至2040年，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施15分鐘步行可達(dá)覆蓋率達(dá)到100%，提供覆蓋全年齡段的公共服務(wù)保障。

未來，城市更新將適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化，建設(shè)老年友好型城市，建設(shè)和改造一批適老性住宅和社區(qū)，實現(xiàn)全市新增住宅適老性達(dá)標(biāo)率100%；堅持以居住為主、以市民消費為主、以普通商品住房為主，構(gòu)建可負(fù)擔(dān)、可持續(xù)的住房供應(yīng)體系，未來也會進(jìn)一步完善“四位一體”、租售并舉的住房保障體系，提高租賃性住房在住房供應(yīng)總量中的比例。

二是保護(hù)城市文化戰(zhàn)略資源，劃定文化保護(hù)控制線?！吧虾?040”已劃定歷史文化保護(hù)線、自然文化景觀保護(hù)線和公共文化服務(wù)保護(hù)線。歷史文化保護(hù)線和自然文化景觀保護(hù)線中的保護(hù)范圍作為文化保護(hù)紅線，實施嚴(yán)格而積極的文化風(fēng)貌保護(hù)和利用政策。建立定期評估與更新機制，逐步增補保護(hù)對象，拓展文化保護(hù)范圍。

三是加強總體城市設(shè)計，塑造國際化大都市和江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌特色。上海將形成“擁江面海、枕湖依島、河網(wǎng)交織、水田共生”的自然山水格局。加強城市門戶和景觀節(jié)點設(shè)計，塑造標(biāo)志性空間。形成小尺度、人性化的空間肌理，強化對街坊尺度與規(guī)模的控制。

四是構(gòu)建高品質(zhì)公共空間網(wǎng)絡(luò)。未來，上海將建設(shè)高效可達(dá)、網(wǎng)絡(luò)化、多樣化的公共空間，開發(fā)附屬公共開放空間。推進(jìn)“通江達(dá)?！钡乃{(lán)網(wǎng)綠道建設(shè)。塑造安全、綠色、活力、智慧的街道空間。提升公共空間文化藝術(shù)內(nèi)涵，塑造高品質(zhì)且特色鮮明的空間環(huán)境。