梅冠群

(中國國際經濟交流中心,北京　100050)

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節(jié)水是維護我國水安全的重要基石

梅冠群

(中國國際經濟交流中心,北京100050)

摘要：水安全是我國國家安全體系的重要組成部分,事關經濟社會可持續(xù)發(fā)展、全面建設小康社會和中華民族偉大復興。當前,我國水安全面臨挑戰(zhàn),水資源時空分布不均、用水效率偏低、水污染加劇、水環(huán)境破壞嚴重、水生態(tài)退化等問題突出,解決這些問題的總鑰匙是“節(jié)水”,水安全治理的源頭也在“節(jié)水”。從水安全與節(jié)水的關系分析入手,提出節(jié)水是我國水安全基石的觀點,并分別從農業(yè)用水、工業(yè)用水、城鎮(zhèn)生活用水三大領域對節(jié)水的重點任務進行研究,提出要建立和完善灌區(qū)補償機制、農業(yè)水價改革、工業(yè)項目水資源論證和用水定額管理、與節(jié)水掛鉤的領導干部考評體系等若干重要制度,把節(jié)水工作落至實處,從根本上保障我國水安全。

關鍵詞：水安全;水管理;節(jié)水制度

1　問題的提出

“圣人治世,其樞在水”,幾千年來水安全都是我國安邦、興業(yè)、富民的頭等大事,事關我國糧食安全、經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。不同時期和不同地區(qū),視主要矛盾的不同,水安全的側重點也不同。當前我國面臨著水資源短缺、用水效率低下、水環(huán)境水生態(tài)惡化的基本水情,形勢不容樂觀。節(jié)水是我國水安全戰(zhàn)略中牽一發(fā)而動全身的“牛鼻子”,必須將節(jié)水作為水安全的基石,通過節(jié)水來提高水效、控污減排、改善生態(tài),使節(jié)水成為完善我國水治理體系的總鑰匙和突破口。

1.1用水總量已接近“天花板”

我國水資源總量約為2.8萬億m3,居世界第六位,但人均水資源占有量僅為2 000 m3左右,約相當于世界平均水平的1/4,已被聯(lián)合國列為全球13個貧水國家之一。我國水資源短缺已成燃眉之急,目前全國年缺水量多達500億m3,全國600多個城市中,有400多個城市供水不足,其中嚴重缺水城市將近110個[1]。北方地區(qū)缺水問題更為突出,其水資源利用量占水資源總量的比例已達到51.3%,超過40%的國際公認警戒線。華北地區(qū)地下水大量超采,西北地區(qū)生態(tài)用水被嚴重擠占,水資源開發(fā)超出當?shù)爻休d能力。當前,我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展,又有保持主糧基本自給的壓力,按現(xiàn)有發(fā)展方式,對水資源的需求將會持續(xù)釋放。但與此同時,用水總量可增長的空間卻不大。2014年我國全年總用水量達6 095億m3,逐步接近2030年控制在7 000億m3以內的總量紅線。據(jù)世界資源研究所預測,到2040年,中國將從中等水資源短缺壓力國家變?yōu)闃O高水資源短缺壓力國家。治水必先“解渴”,面對水資源有限的約束條件,解決之道別無他法,唯有“節(jié)水”。

1.2用水效率低造成嚴重浪費

2014年我國每萬美元GDP用水量685 m3,遠高于世界高收入國家410 m3的平均水平,約相當于以色列、法國、德國等先進國家的6倍[2]。用水效率低主要源于浪費嚴重,農業(yè)上普遍采用大水漫灌的粗放灌溉方式,工業(yè)上循環(huán)水、再生水利用程度低,群眾生活上節(jié)約用水理念有待提高,管網跑冒滴漏現(xiàn)象普遍存在,這進一步加劇了水資源供需矛盾。長期以來,我國水資源規(guī)劃和開發(fā)的側重點在于建設水利工程,包括長距離調水工程,從供給側滿足不斷增長的水資源需求,而在提高用水效率等方面做得還不夠,形成了一邊是投資上千億的各類水利工程增加供水,另一邊是卻是用水大量浪費的現(xiàn)象。如果沒有節(jié)水,依靠水利工程增加再多水也不夠用。只有從杜絕浪費、提高用水效率的角度出發(fā),把治水重心調整到節(jié)水上來,才能從根本上解決用水難題。

1.3水環(huán)境、水生態(tài)惡化加劇用水供求矛盾

據(jù)水利部統(tǒng)計數(shù)據(jù),2013年全國20.8萬km河流中,水質Ⅳ類及Ⅳ類以上的河長占比高達31.4%,全國開發(fā)利用程度較高和面積較大的119個主要湖泊中,水質Ⅳ類及Ⅳ類以上的湖泊81個,占68%,水質惡化較為嚴重。與此同時,水生態(tài)問題也十分突出,濕地萎縮、植被退化、綠洲沙化、生物多樣性下降等現(xiàn)象普遍存在。這些使本已較為嚴峻的水資源短缺問題在局部地區(qū)更加凸顯。水環(huán)境、水生態(tài)是一個大的自然系統(tǒng),其治理問題不能僅僅通過一些環(huán)境污染治理專項或是生態(tài)保護工程來解決,治水要治本,要有系統(tǒng)思維,而節(jié)水是源頭:一是通過節(jié)水減少新鮮水取用,也就減少了污水廢水排放;二是通過節(jié)水增加河道、湖泊、濕地水量,稀釋污染,提高自凈能力;三是通過節(jié)水把更多干凈的水留給生態(tài),滋養(yǎng)植被,植被又能提高水源涵養(yǎng)能力,形成良性循環(huán)。

2　三大領域節(jié)水的重點任務

抓節(jié)水首先要明晰節(jié)水的內涵,人們所說的節(jié)水至少應該包括五層含義:①杜絕浪費,不要讓寶貴的水資源白白流走;②抑制不合理需求,對于不符合水資源稟賦條件、大量非理性用水要進行控制;③充分挖潛技術,充分利用現(xiàn)有科技水平提升用水效率,推進高耗水行業(yè)節(jié)水技術改造;④精細管理,形成有利于節(jié)水的制度架構;⑤落實以水定需、以水定產,不在貧水地區(qū)大面積開荒種田、布局耗水工業(yè)等。只有做到以上五方面,才能真正稱之為抓好節(jié)水。要抓好節(jié)水必須突出重點。從用水結構來看,農業(yè)、工業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水分別占到用水總量的63%、23%和12%,以下分別對這三大領域節(jié)水的重點任務進行分析:

2.1農業(yè)用水

農業(yè)是我國用水大戶,盡管全世界農業(yè)用水占用水總量的比例平均也在70%左右,我國與之相近,但如要控制我國用水總規(guī)模,還必須在農業(yè)節(jié)水上進一步做好文章。農業(yè)用水主要是灌溉用水,約占農業(yè)用水量的90%以上。近年來,我國農田灌溉用水效率有所提升,但總體仍非常粗放。我國農田灌溉用水有效利用系數(shù)已從1997年的0.32提高到2014年的0.53,但世界先進水平可以達到0.7～0.8,以色列等國通過普遍采用滴灌等節(jié)水技術甚至可以達到0.8～0.95[3]。目前我國單方灌溉水糧食產量可達1.5 kg,先進國家可以達到2.5 kg[4],我國與之相比還有不小差距。因此,抓節(jié)水必須首先抓好農業(yè)節(jié)水,農業(yè)節(jié)水重在提升灌溉用水效率。

2.2工業(yè)用水

我國是僅次于美國的世界第二大工業(yè)用水國,工業(yè)用水占我國用水總量的23%,但用水效率不高,每萬美元工業(yè)增加值用水量是日本的6.9倍和德國的1.8倍。其中,電力、化工、鋼鐵、非金屬礦物制品、石油石化、食品、造紙、紡織八大行業(yè)用水量占全部工業(yè)用水量的75%左右,其產值占全部工業(yè)產值的38%,企業(yè)數(shù)量占全部工業(yè)企業(yè)數(shù)量的32%,這意味著管理好大約三分之一的工業(yè)產值和企業(yè)就可以達到75%的節(jié)水效果[5]。因此,工業(yè)節(jié)水是節(jié)水的另一個重點領域,要突出抓好八大耗水行業(yè)節(jié)水,通過節(jié)水來帶動提標增效、控污減排。

2.3城鎮(zhèn)生活用水

城鎮(zhèn)生活用水雖然其總量較農業(yè)、工業(yè)不高,但卻存在較為突出的浪費問題,其中最大的浪費來自于城鎮(zhèn)供水管網漏損。據(jù)住建部數(shù)據(jù),2013年,我國地級以上城市管網漏損約70億m3,漏損率達到15.43%,較2006年上升了近6個百分點;縣城漏損量約12億m3,漏損率達到13.56%,較2006年也上升了近6個百分點,管網漏損呈加重趨勢。我國管網漏損嚴重超出發(fā)達國家平均水平,如美國管網漏損率為8%,德國為5%,日本為9%,其中東京甚至能達到3%[6]。如果我國城鎮(zhèn)供水管網平均漏損率能夠降低10個百分點,則每年可節(jié)水50多億m3,相當于一個太湖的水量,兩年就可達到南水北調中線工程的調水量,就能避免一邊是大量調水、大量興建城鎮(zhèn)供水設施,另一邊是管網大量跑冒滴漏的現(xiàn)象。

3　圍繞體制機制創(chuàng)新把節(jié)水工作落至實處

我國節(jié)水工作進行了很多年,政府重視、輿論關注、群眾理解,但節(jié)水成效并不十分明顯,其關鍵癥結在于體制機制不完善,一些有利于節(jié)水的政策設計、制度安排沒有建立或理順。節(jié)水歸根到底要靠體制機制創(chuàng)新,沒有一些關鍵的制度保障,節(jié)水只能是空談。要把體制機制創(chuàng)新作為節(jié)水的根子來抓,要根據(jù)農業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)節(jié)水的不同特點,分別建立起包括政府調控、市場引導、公眾參與在內的系統(tǒng)管理體系,并推動形成一些關鍵性的制度突破,從而將節(jié)水工作落至實處。

3.1建立能夠調動灌區(qū)積極性的政府補償機制

農業(yè)節(jié)水首先應抓好大中型灌區(qū)節(jié)水,大中型灌區(qū)用水量占農業(yè)用水總量的60%～70%,抓好大中型灌區(qū)節(jié)水就抓住了農業(yè)節(jié)水的龍頭。目前大中型灌區(qū)用水較為粗放,各灌區(qū)雖都已實施大量節(jié)水改造項目,節(jié)水效果仍不明顯,其關鍵原因在于灌區(qū)節(jié)水與增收存在矛盾。灌區(qū)管理單位是差額財政撥款單位,由于財政撥付有限,灌區(qū)建設管理基本要靠水費解決,抓節(jié)水將會減少水費收益,其主觀不愿節(jié)水。因此,灌區(qū)節(jié)水主要是突破節(jié)水與增收矛盾,形成有利于提高灌區(qū)節(jié)水積極性的制度配置?？梢蕴剿鹘鄥^(qū)管理單位的節(jié)水補償制度,即在用水定額的基礎上,實行節(jié)水量與財政補貼掛鉤制度,節(jié)水越多,則對灌區(qū)單位的財政補貼也越多。若灌區(qū)用水量高于用水定額,可采取一定懲罰措施,如在第二年的財政轉移經費中核減一定比例。這套制度的關鍵是用水定額和財政轉移系數(shù)的制定,用水定額可以近年各灌區(qū)用水總量為基數(shù),并根據(jù)地區(qū)用水總體情況進行調整,財政轉移系數(shù)的制定一方面要使灌區(qū)財政補貼金額至少高于已節(jié)水量對應的水費收取,另一方面也要統(tǒng)籌考慮中央轉移支付的總盤子和地方財力。

3.2大力推進農業(yè)水價改革

從農戶角度看,我國農戶節(jié)水動力普遍不足,主要是由于水價極低且用水計量監(jiān)管難度大。據(jù)水利部數(shù)據(jù),2013年我國農業(yè)供水價格為9.14分/t,農業(yè)用水成本大約僅占實際供水成本的35.6%。建議統(tǒng)籌推進農業(yè)水價改革,農業(yè)水價一方面要反映地區(qū)水資源稀缺程度,另一方面要統(tǒng)籌考慮農民的承受能力和對灌區(qū)補貼的財政壓力。缺水地區(qū)要適度提高農業(yè)水價,至少要達到供水成本水平,并要對超定額用水實行累進計價。與此同時,為減少水價提高給農民造成負擔,可實施以獎代補政策,即在“綠箱”框架內增設農業(yè)節(jié)水補貼,針對已實施節(jié)水改造達標的農戶給予資金支持,針對用水定額內已節(jié)約的水量予以獎勵,使水價暗補轉為財政明補。

3.3同步推進農業(yè)用水計量能力和用水管理機構建設

為加強對農業(yè)用水的監(jiān)管,必須同步推進農業(yè)用水計量能力建設。計量監(jiān)管能力跟不上,所有的節(jié)水制度都難以發(fā)揮效果。由于監(jiān)管空間范圍大、監(jiān)管設備投入高、逃避監(jiān)管違法成本低等因素,我國農業(yè)用水計量要遠遠落后于工業(yè)用水計量。當前,要改變按種植面積估算用水量的簡單做法,推進按農戶實際用水量進行計量,由國家和地方共同對計量設備進行投資,逐步實現(xiàn)從斗口計量到田頭計量。目前,我國甘肅、新疆部分地區(qū)已實行了按實際地表水用水量進行計量,每家農戶持有一張水卡,灌溉時在機井上刷卡才能取水,這種方式節(jié)水效果十分明顯,可以逐步推廣。

我國農戶居住分散,管理成本高,應鼓勵發(fā)展農業(yè)用水協(xié)會,使其在農業(yè)節(jié)水上發(fā)揮重要的管理作用。農業(yè)用水協(xié)會是一種提高農業(yè)用水效率的很好的組織管理形式,可依托村委會、合作社等成立,能在節(jié)水工程建設、水量分配、用水監(jiān)管等方面發(fā)揮民主協(xié)商、自主決策、互相監(jiān)督的作用,使節(jié)水政策能夠貫徹落實。

3.4強化工業(yè)項目水資源論證、取水許可和用水定額管理

我國八大耗水工業(yè)用水主要存在兩方面問題:一是用水效率不高,目前除了部分鋼鐵、循環(huán)火電與造紙企業(yè)用水效率達到國際先進水平外,我國高耗水工業(yè)用水效率普遍低于世界先進水平。二是高耗水工業(yè)布局與區(qū)域水資源稟賦不匹配問題比較突出。如華北地區(qū)可利用水資源量占全國可利用水資源總量的3.2%,而八大高耗水工業(yè)產值占全國高耗水工業(yè)總產值的比重卻達到17%,其中鋼鐵甚至達到33%。西北地區(qū)火電、煤化工用水量較大,一些能源化工基地水資源緊張。

解決這兩大問題需市場、政府同時發(fā)力。一是要對工業(yè)用水價格進行調整。目前發(fā)達國家工業(yè)用水成本約占制成品總成本的3%左右,而我國僅為0.6%左右,目前我國平均工業(yè)水價約3.4元/m3,還需進一步提高。二是必須強化新增項目水資源論證制度和取水許可審批制度,優(yōu)化新增項目布局,以增量調整存量,這是解決高耗水工業(yè)布局與水資源分布矛盾的關鍵,單靠水價調整是解決不了布局優(yōu)化問題的。必須堅決貫徹以水定產,對高耗水項目要結合當?shù)赜盟Y源、用水條件、經濟效益、生態(tài)影響等因素統(tǒng)籌審批,要把水資源論證和取水許可作為項目落地的重要前置條件。三是建立用水定額定期調整制度,要根據(jù)高耗水行業(yè)取用水先進水平的變化情況,定期動態(tài)修訂取用水定額的國家和地方標準,引導企業(yè)向行業(yè)節(jié)水標桿企業(yè)看齊。

3.5用PPP方式推進管網漏損改造

長期以來,我國一直在推動城鎮(zhèn)生活節(jié)水的有關工作,形成了一些重要制度,如城鎮(zhèn)居民階梯水價等,對控制居民生活用水浪費現(xiàn)象發(fā)揮了重要作用,但城鎮(zhèn)用水浪費的大頭管網跑冒滴漏問題一直沒有得到有效解決,其關鍵原因是解決管網漏損需大量工程建設投資,但目前各地財政資金普遍緊張,管網改造資金缺乏。目前,國家正在大力推行公私合營的PPP模式,可以把該模式移植到城鎮(zhèn)管網漏損改造中來。要大量引進社會資金,讓企業(yè)先期投資建設,財政資金在未來通過分期的資金流逐步予以補償,從而實現(xiàn)管網改造和緩解地方財政壓力一舉兩得的效果。這一制度的關鍵在于政府和社會資本共同設計好資金回籠方式,與此同時雙方要共同做好風險防范工作。

3.6完善與節(jié)水掛鉤的領導干部考評體系

要抓好節(jié)水工作必須提高節(jié)水管理的精細化水平,應逐漸從大項目、大工程建設的思路中走出來,關注“大”的同時更要注重“小”。節(jié)水必須要精細化,不做到這一步就不叫節(jié)水。要實現(xiàn)精細管理,首先要做的就是要“有人管”。當前我國地方領導干部考核主要偏重經濟建設內容,對節(jié)水沒有硬性約束。必須把節(jié)水作為約束性指標納入政績考核,在考核指標設計中,要突出重點領域節(jié)水的指標權重。同時,考核體系設計不能一刀切,中西部缺水地區(qū)或嚴重缺水城市可提高節(jié)水指標權重,對于節(jié)水工作抓不好的主要領導干部可以實行一票否決制。

參考文獻：

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作者簡介：梅冠群(1986—),男,黑龍江哈爾濱人,助理研究員,博士,主要從事區(qū)域經濟、環(huán)境經濟研究。E-mail:meiguanqun@163.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.012

中圖分類號：TV213.4

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)04-0047-04

(收稿日期：2016-04-01編輯：陳玉國)