李　波

(新疆水利水電科學(xué)研究院,新疆 烏魯木齊　830049)

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新疆最嚴(yán)格水資源管理制度下的水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制研究

李波

(新疆水利水電科學(xué)研究院,新疆 烏魯木齊830049)

摘要：通過(guò)分析我國(guó)及新疆維吾爾自治區(qū)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，探討初始水權(quán)的分配模式、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍、基本原則、轉(zhuǎn)讓價(jià)格、轉(zhuǎn)讓方式及轉(zhuǎn)讓類型等，提出適合新疆維吾爾自治區(qū)的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配模式、水權(quán)定價(jià)機(jī)制及權(quán)益保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制，為新疆維吾爾自治區(qū)水權(quán)制度及轉(zhuǎn)讓機(jī)制的建立提供借鑒。

關(guān)鍵詞：最嚴(yán)格水資源管理;水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制;新疆維吾爾自治區(qū)

新疆維吾爾自治區(qū)(以下簡(jiǎn)稱新疆)現(xiàn)行的水資源管理模式與調(diào)配機(jī)制已無(wú)法滿足新形勢(shì)下水資源用水增量的需求，應(yīng)該充分利用行政和市場(chǎng)相結(jié)合的機(jī)制優(yōu)化配置水資源，即建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制,允許水資源使用權(quán)在用水戶間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,既可解決水資源增量需求問(wèn)題,又有利于激發(fā)和調(diào)動(dòng)用水戶節(jié)約用水的積極性,促進(jìn)稀缺的水資源向高效率和高效益方向流轉(zhuǎn),保障新疆最嚴(yán)格水資源管理各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1]。

1　水權(quán)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)狀

近幾年來(lái),隨著浙江省的余姚與慈溪、東陽(yáng)與義烏、紹興與慈溪和黃河流域的內(nèi)蒙古自治區(qū)及寧夏回族自治區(qū)等水權(quán)轉(zhuǎn)讓探索以及漳河上游跨省有償調(diào)水的實(shí)踐,為水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的完善提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。新疆的水權(quán)交易最早始于吐魯番地區(qū),之后昌吉州也進(jìn)入試點(diǎn)。一方面，嚴(yán)控增量,實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度;另一方面，盤活存量,加快水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn),通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源[2]。首先,對(duì)擁有二輪承包地的農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配及確權(quán)登記;其次,出臺(tái)水權(quán)交易管理辦法,明確水權(quán)交易流程,規(guī)范運(yùn)行機(jī)制;第三,成立水權(quán)交易中心,建立“水銀行”,通過(guò)“水銀行”輸配水量。自2011年以來(lái),吐魯番市已累計(jì)轉(zhuǎn)讓水量8 750萬(wàn)m3。2014年,昌吉州在瑪納斯縣的塔西河流域、吉木薩縣的老臺(tái)鄉(xiāng)、木壘縣新戶鄉(xiāng)新戶村實(shí)現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓與交易約100萬(wàn)m3左右。

目前我國(guó)的水權(quán)流轉(zhuǎn)還處于起步階段,轉(zhuǎn)讓類型和轉(zhuǎn)讓模式較單一,轉(zhuǎn)讓范圍只限于局部地區(qū),轉(zhuǎn)讓總水量不大,轉(zhuǎn)讓過(guò)程中還存在流轉(zhuǎn)制度建設(shè)不完善、定價(jià)機(jī)制有待健全、權(quán)益保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制亟須加強(qiáng)等問(wèn)題。

2　初始水權(quán)分配

產(chǎn)權(quán)邊界清晰是市場(chǎng)配置的先決條件,是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本前提。因此,實(shí)現(xiàn)水權(quán)在不同權(quán)利主體之間的流轉(zhuǎn),必須首先明確水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體,即對(duì)初始水權(quán)進(jìn)行分配。由于新疆的農(nóng)業(yè)用水占經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水總量比例高達(dá)95%,今后水權(quán)轉(zhuǎn)讓的重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)。目前,我國(guó)試點(diǎn)開(kāi)展的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配模式主要有以下幾種:

a. 基于現(xiàn)狀用水量進(jìn)行分配。在承認(rèn)灌區(qū)用水現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,以現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)灌溉用水量或近幾年平均的灌溉用水量為依據(jù),進(jìn)行農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配。這種分配模式更多地體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)狀用水權(quán)利和用水需求的一種尊重,具有一定的合理性,而且水權(quán)分配后對(duì)現(xiàn)狀用水的沖擊是最小的。其優(yōu)點(diǎn)是比較容易操作,缺點(diǎn)是沒(méi)有對(duì)現(xiàn)狀用水的高效性與公平性進(jìn)行驗(yàn)證。

b. 按人口進(jìn)行分配[3]。按水資源的利用主體進(jìn)行分配,充分體現(xiàn)了社會(huì)資源分配的公平性,但同時(shí)又忽略了不同從業(yè)人員對(duì)水資源的需求差異。而且,水資源的分配未與土地掛鉤,忽略了土地對(duì)水資源的不同需求。因而,在初始水權(quán)分配及后期水資源利用過(guò)程中容易產(chǎn)生和激化矛盾。

c. 按面積進(jìn)行分配。按照灌區(qū)灌溉面積進(jìn)行分配,用水戶所轄的灌溉面積越大,所分配的水資源就越多。一般來(lái)講,農(nóng)業(yè)灌溉面積與灌溉用水量總體呈正比關(guān)系,這種分配模式的優(yōu)點(diǎn)是考慮了水資源的最終需求者——土地,缺點(diǎn)是忽略了水資源作為生產(chǎn)資料在用水戶之間進(jìn)行配置的公平性。

新疆現(xiàn)狀用水總量已超出國(guó)家確定的用水總量紅線控制目標(biāo),而且農(nóng)業(yè)用水比重過(guò)大,用水結(jié)構(gòu)不合理,用水效率低下,無(wú)論采用以上哪種分配模式直接進(jìn)行分配,都有其現(xiàn)實(shí)的局限性。在實(shí)際操作中,應(yīng)該根據(jù)各地不同的水資源條件、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件,因地制宜選擇適合本地的初始水權(quán)分配模式。

考慮到新疆的實(shí)際情況,應(yīng)該以各地農(nóng)業(yè)用水量紅線控制目標(biāo)為前提條件,以農(nóng)村二輪承包地為基礎(chǔ),以新疆各縣市發(fā)布的農(nóng)業(yè)綜合灌溉定額為標(biāo)準(zhǔn),科學(xué)合理地測(cè)算各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村組和農(nóng)戶的可分配農(nóng)業(yè)用水量,以此水量作為核定各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村組和農(nóng)戶基本農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配水量。然后,充分征求各相關(guān)利益方的意見(jiàn),經(jīng)民主協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)后,最終將農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配給各水權(quán)主體。之后,進(jìn)行初始水權(quán)確權(quán)登記,核發(fā)水權(quán)證等。此時(shí),就具備了對(duì)農(nóng)業(yè)初始水權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓與交易的基本條件。

3　水權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍

水資源是人類生存最重要的、不可替代的基礎(chǔ)資源,是人類最基本的生產(chǎn)和生活資料,并不是所有的水資源都能夠進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。為了保證水資源的合理開(kāi)發(fā)利用,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中的有效作用,必須通過(guò)法律法規(guī)規(guī)定水權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍,選擇有條件的水商品進(jìn)入水市場(chǎng)。

a. 基本生活用水權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓。水資源的使用首先要滿足人類的生存和生活需要,如果基本生活用水在水權(quán)市場(chǎng)上自由交易,就會(huì)引起水資源在分配中的極度不公平,使經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體失去基本生活用水,有損社會(huì)公平性。

b. 生態(tài)用水權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓[4]。水資源的自然屬性決定了水資源具有極其重要的生態(tài)功能,這部分水資源屬于公共用品,不具備經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償能力,應(yīng)該在政府宏觀調(diào)控下限制進(jìn)入水權(quán)市場(chǎng)。實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的最終目的也是控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水總量,保證生態(tài)環(huán)境用水,如果生態(tài)用水權(quán)進(jìn)入市場(chǎng),為了追求更大的經(jīng)濟(jì)利益,必然會(huì)出現(xiàn)以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的生產(chǎn)用水大量擠占生態(tài)用水,不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

c. 其他限制性用水不允許轉(zhuǎn)讓。其他限制性用水包括地下水限采區(qū)的地下水不得轉(zhuǎn)讓;對(duì)公共利益、第三方利益或生態(tài)環(huán)境可能造成重大影響的用水不得轉(zhuǎn)讓。另外,水權(quán)轉(zhuǎn)讓不能改變水功能區(qū)劃。

除上述不能轉(zhuǎn)讓的水權(quán)和法律規(guī)定其他不能轉(zhuǎn)讓的水權(quán)外,凡從區(qū)域境內(nèi)的江河、湖泊、水庫(kù)和地下水源取用的水資源均可以進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

4　水權(quán)轉(zhuǎn)讓基本原則

a. 總量控制與統(tǒng)一調(diào)度相結(jié)合原則[5]。用水總量控制是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理的重要手段與目標(biāo)之一,其最終目的是保障生態(tài)用水,促進(jìn)水資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)和利用,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此,水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須首先堅(jiān)持用水總量控制的原則,不能突破區(qū)域用水總量紅線控制目標(biāo)。新疆位于內(nèi)陸干旱區(qū),降水稀少,蒸發(fā)強(qiáng)烈,生態(tài)環(huán)境極為脆弱,生態(tài)環(huán)境對(duì)水資源的依存度高。因此,堅(jiān)持用水總量控制原則對(duì)新疆的水資源管理及其水權(quán)轉(zhuǎn)讓尤其重要。水資源的配置與利用最終需要通過(guò)調(diào)度來(lái)實(shí)現(xiàn),只有堅(jiān)持水資源的統(tǒng)一調(diào)度,才能更有效地保障水資源在空間和時(shí)間上的合理利用。

b. 宏觀調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的原則。水市場(chǎng)是一個(gè)準(zhǔn)市場(chǎng),水權(quán)轉(zhuǎn)讓不能完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié),否則可能導(dǎo)致水資源的壟斷、分配不公或者損害第三方利益等?！吨腥A人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)已經(jīng)明確了水資源屬于國(guó)家所有,國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理和宏觀調(diào)控,各級(jí)政府及其水行政主管部門依法對(duì)水資源實(shí)行管理。因此,水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須堅(jiān)持政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的原則,政府應(yīng)該加強(qiáng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督管理,切實(shí)保障水權(quán)轉(zhuǎn)讓各方的合法權(quán)益,保護(hù)生態(tài)環(huán)境。水權(quán)在水市場(chǎng)上的交易和轉(zhuǎn)讓會(huì)受到市場(chǎng)規(guī)律的制約,在政府宏觀調(diào)控下引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,能夠促使水權(quán)向低耗水、低污染、高效率的行業(yè)和缺水嚴(yán)重的區(qū)域流轉(zhuǎn)。

c. 有償轉(zhuǎn)讓和合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t。水權(quán)轉(zhuǎn)讓的動(dòng)力就是通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)水權(quán)價(jià)值的增值,為水權(quán)轉(zhuǎn)讓方帶來(lái)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益,而水權(quán)受讓方則享有了水權(quán)帶來(lái)的價(jià)值增值。因此,水權(quán)轉(zhuǎn)讓必然是一種有償?shù)霓D(zhuǎn)讓。通過(guò)有償?shù)霓D(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)價(jià)值,能夠調(diào)動(dòng)和激勵(lì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓方對(duì)節(jié)約用水的積極性,從而促進(jìn)水資源的合理配置和充分利用。同時(shí),對(duì)于因轉(zhuǎn)讓水權(quán)對(duì)第三方造成影響或損失的,必須按照相關(guān)規(guī)定給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,以保證水權(quán)轉(zhuǎn)讓的健康發(fā)展。

d. 公平與效率兼顧的原則。水權(quán)轉(zhuǎn)讓的公平性主要體現(xiàn)在水權(quán)轉(zhuǎn)讓的優(yōu)先次序。與《水法》一致,水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水,其次是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求,并應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水需求,在保障基本生活和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展用水的前提下,水權(quán)應(yīng)該向低污染、高效率的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓促進(jìn)生態(tài)環(huán)保、高效節(jié)能的節(jié)水型企業(yè)的發(fā)展,從而推動(dòng)水權(quán)綜合價(jià)值的提升。水權(quán)轉(zhuǎn)讓的最終目的是合理利用水資源,不能為了片面追求水權(quán)轉(zhuǎn)讓效益而破壞和浪費(fèi)水資源,更不能危害生態(tài)環(huán)境安全。

5　水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格

目前我國(guó)的水權(quán)交易還處于起步階段,水權(quán)交易價(jià)格多采用行政手段定價(jià),水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格機(jī)制尚未形成。在水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益或價(jià)格中,首先應(yīng)該考慮水資源的價(jià)值,其次應(yīng)該重視對(duì)第三方利益的補(bǔ)償,包括水權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)周邊地區(qū)、其他取用水戶及生態(tài)環(huán)境等造成的影響和損失補(bǔ)償[6]。故水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)該包含以下幾部分內(nèi)容。

a. 水資源價(jià)值。水資源價(jià)值是基礎(chǔ)水價(jià)和轉(zhuǎn)讓水權(quán)構(gòu)成的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái),新疆農(nóng)業(yè)水價(jià)按低于供水成本的價(jià)格征收,并未能體現(xiàn)水資源的稀缺性價(jià)值。而水權(quán)轉(zhuǎn)讓多是由低效率、低收益的產(chǎn)業(yè)向高效率、高效益的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,受讓方會(huì)因享受了水權(quán)而獲得高收益。因此,應(yīng)在水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格中納入體現(xiàn)水資源稀缺性的價(jià)格。

b. 水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用。水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用主要是指以水權(quán)轉(zhuǎn)讓為目的而進(jìn)行的節(jié)水工程建設(shè)投資、更新改造和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等,由受讓方按照相關(guān)協(xié)議進(jìn)行支付。水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用是整個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格中比重最大的,與一般水價(jià)中的供水成本不同的是,水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用是對(duì)供水工程成本的二次追加成本,此時(shí)不應(yīng)再考慮社會(huì)承受能力,完全按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作。

c. 補(bǔ)償費(fèi)用。補(bǔ)償費(fèi)用包括風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償兩方面。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)影響或補(bǔ)償主體的不同,風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償包括以下2個(gè)方面:①水權(quán)轉(zhuǎn)讓方因轉(zhuǎn)讓水權(quán)會(huì)獲得相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓收益,但同時(shí),水權(quán)轉(zhuǎn)讓方可能會(huì)因?yàn)槭ミ@部分被轉(zhuǎn)讓的水權(quán)而使自己的供水保證率降低,用水風(fēng)險(xiǎn)提高,因此需要對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓方的這部分風(fēng)險(xiǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償。②因水權(quán)轉(zhuǎn)讓而使水資源的用途、用水過(guò)程及用水方式等發(fā)生改變,可能會(huì)影響第三方(包括周邊地區(qū)、供水方及其他用水戶)，并造成第三方利益受損,此時(shí)應(yīng)對(duì)第三方的損失給予合理的補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)的是由于水權(quán)被轉(zhuǎn)讓可能造成原來(lái)直接或間接受益于該部分水資源的生態(tài)環(huán)境破壞而需要進(jìn)行的補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)環(huán)境的一種預(yù)期補(bǔ)償。

d. 其他費(fèi)用。其他費(fèi)用包括水權(quán)轉(zhuǎn)讓的稅費(fèi)、信息搜尋的成本、簽訂合約的成本及水權(quán)計(jì)量成本等。其他費(fèi)用只在發(fā)生水權(quán)交易的時(shí)候產(chǎn)生,屬于對(duì)水權(quán)交易成本的補(bǔ)償,應(yīng)由承擔(dān)或負(fù)責(zé)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理方或第三方來(lái)收取,用以維護(hù)水權(quán)管理單位的基本運(yùn)作。

按照價(jià)值規(guī)律,水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)該圍繞其價(jià)值上下波動(dòng)。但在實(shí)際的水權(quán)市場(chǎng)中,水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格會(huì)受到供求關(guān)系、轉(zhuǎn)讓數(shù)量與年限、轉(zhuǎn)讓用途限制等各種因素的影響。由于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的是社會(huì)的公共資源,政府必須參與宏觀調(diào)控,根據(jù)讓節(jié)水者多收益、讓高耗水者多付費(fèi)的原則,可設(shè)定水權(quán)交易的指導(dǎo)性價(jià)格空間。根據(jù)水資源價(jià)值和水權(quán)轉(zhuǎn)讓的各種成本費(fèi)用,設(shè)定水權(quán)交易的最低價(jià)格;根據(jù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的各種補(bǔ)償費(fèi)用和預(yù)期的最大收益,設(shè)定水權(quán)轉(zhuǎn)讓的最高上浮空間,從而保證水權(quán)交易市場(chǎng)的健康運(yùn)作。

6　水權(quán)轉(zhuǎn)讓方式

根據(jù)水權(quán)交易發(fā)展的不同階段,水權(quán)轉(zhuǎn)讓主要有以下幾種方式。

a. 由水權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方協(xié)商達(dá)成。由水權(quán)轉(zhuǎn)讓方根據(jù)對(duì)水權(quán)市場(chǎng)行情的了解以及對(duì)轉(zhuǎn)讓水權(quán)增值收益的心里預(yù)期,以及水權(quán)的需求方根據(jù)自己對(duì)未來(lái)發(fā)展的規(guī)劃和對(duì)水資源的需求程度、對(duì)所購(gòu)買水權(quán)可能帶來(lái)的增值收益預(yù)期,通過(guò)交易雙方的討價(jià)還價(jià),在協(xié)商和談判中最終確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格。目前新疆水權(quán)交易的案例都是通過(guò)協(xié)商的方式形成。這種方式適合水權(quán)交易市場(chǎng)尚不活躍、水權(quán)交易數(shù)量較少、水權(quán)轉(zhuǎn)讓方和需求方相對(duì)單一的水權(quán)交易市場(chǎng)初期。

b. 通過(guò)招標(biāo)方式形成[7]。隨著水權(quán)交易市場(chǎng)的不斷活躍,水權(quán)的需求方數(shù)量不斷增加,水權(quán)市場(chǎng)對(duì)水權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)逐漸變得激烈,當(dāng)可交易的水權(quán)供不應(yīng)求時(shí),可通過(guò)招標(biāo)方式完成水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易。水權(quán)招標(biāo)的前提是對(duì)待轉(zhuǎn)讓水權(quán)的各種相關(guān)信息進(jìn)行掛牌公告,以篩選符合條件的需求方,然后進(jìn)入招投標(biāo)階段,最終通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式優(yōu)選水權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓方。

c. 通過(guò)市場(chǎng)拍賣形成。在水權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育日益成熟和規(guī)范的條件下,可以采取公開(kāi)競(jìng)賣的方式轉(zhuǎn)讓水權(quán)。此時(shí),水權(quán)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格完全由市場(chǎng)來(lái)定價(jià),充分體現(xiàn)了水權(quán)的市場(chǎng)供求狀況。

需要強(qiáng)調(diào)的是,無(wú)論采用哪種方式轉(zhuǎn)讓水權(quán),都必須受到最嚴(yán)格水資源管理制度“紅線管理、總量控制”的制約,對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方所在區(qū)域的用水總量、用水效率和水功能區(qū)要嚴(yán)格把關(guān)和監(jiān)督,從而保證區(qū)域生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的健康和可持續(xù)發(fā)展。

7　水權(quán)轉(zhuǎn)讓類型

水權(quán)只能由擁有初始水權(quán)的主體實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓[8]。目前新疆的水資源管理體系基本按照流域、區(qū)域(州、市、地、縣、鄉(xiāng))、用水戶(用水者協(xié)會(huì)、企業(yè)和農(nóng)戶)三級(jí)管理體系進(jìn)行管理。因此,在水權(quán)發(fā)展初期,水權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要應(yīng)建立在流域、區(qū)域和用水戶管理體系上。

水權(quán)轉(zhuǎn)讓類型大致分為以下幾種:

a. 根據(jù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓期限不同,可分為短期轉(zhuǎn)讓和長(zhǎng)期轉(zhuǎn)讓。短期轉(zhuǎn)讓主要指水權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)間相對(duì)較短的水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為,轉(zhuǎn)讓期限可以為幾天、幾個(gè)月或1～2 a。例如,為了滿足某一極端干旱缺水年份的城市生活用水需求,可通過(guò)降低農(nóng)業(yè)供水保證率的方式,將部分農(nóng)業(yè)用水權(quán)臨時(shí)轉(zhuǎn)讓給城市生活用水。這種轉(zhuǎn)讓形式下,水權(quán)一般由供水保證率低的行業(yè)向供水保證率高的行業(yè)轉(zhuǎn)移,既解決了缺水問(wèn)題,又因轉(zhuǎn)讓期限短而降低了水權(quán)轉(zhuǎn)讓成本。除了短期轉(zhuǎn)讓,可以把3 a以上的轉(zhuǎn)讓期限視作長(zhǎng)期轉(zhuǎn)讓。水權(quán)轉(zhuǎn)讓期限受所在區(qū)域水資源統(tǒng)一管理的制約和影響,如果區(qū)域水功能發(fā)生改變,轉(zhuǎn)讓期限可能也要相應(yīng)調(diào)整。

b. 根據(jù)水權(quán)交易單元的不同,可分為跨流域轉(zhuǎn)讓、跨區(qū)域轉(zhuǎn)讓、流域內(nèi)轉(zhuǎn)讓、區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)讓等形式。這幾種轉(zhuǎn)讓形式之間往往呈現(xiàn)互相交叉狀態(tài)。流域或區(qū)域間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為,因覆蓋范圍廣,牽扯的對(duì)象眾多,對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響較大,一般多由政府出面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào),利益的相關(guān)方通過(guò)溝通與協(xié)商機(jī)制達(dá)成共識(shí),通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓促進(jìn)水資源的合理配置與高效利用。

c. 根據(jù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體的不同,可分為農(nóng)戶與農(nóng)戶間的轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶向供水公司的轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶向工業(yè)或城市的轉(zhuǎn)讓、供水公司向工業(yè)或城市的轉(zhuǎn)讓、供水公司與供水公司間的轉(zhuǎn)讓等。

任何形式的水權(quán)轉(zhuǎn)讓與交易,都離不開(kāi)政府與水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管。應(yīng)該按照《水法》和最嚴(yán)格水資源管理制度的要求,加大水資源監(jiān)管力度,規(guī)范水權(quán)交易的審批程序,嚴(yán)格取水論證制度,加強(qiáng)水環(huán)境的保護(hù),促進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的健康發(fā)展。

8　結(jié)　論

水權(quán)是除了水價(jià)管理之外另一有效的水資源經(jīng)濟(jì)管理手段。新疆全面實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了契機(jī),“紅線管理、總量控制”將全面推進(jìn)新疆的水權(quán)改革實(shí)踐。建立科學(xué)合理的水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制能夠極大地促進(jìn)和保障水資源的合理利用,提高水資源的利用效率和效益,保障新疆最嚴(yán)格水資源管理制度各項(xiàng)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

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基金項(xiàng)目：新疆維吾爾自治區(qū)公益性科研院所基本科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目(KY2015097)

作者簡(jiǎn)介：李波(1972—)，女，陜西榆林人，高級(jí)工程師，從事水資源管理研究。E-mail:527192928@qq.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.009

中圖分類號(hào)：TV213.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9511(2016)04-0035-04

(收稿日期：2015-12-01編輯：方宇彤)