張春明，楊 飛

(天津市紅橋區(qū)人民檢察院，天津 300130)

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【法學(xué)縱橫】

行政執(zhí)法與刑事司法銜接相關(guān)程序研究

張春明，楊 飛

(天津市紅橋區(qū)人民檢察院，天津 300130)

當(dāng)前，行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制仍不能適應(yīng)司法實(shí)踐發(fā)展的需要。十八屆四中全會(huì)為“兩法”銜接工作指明了方向和目標(biāo)，為推動(dòng)這項(xiàng)工作提供了良好機(jī)遇。文章從案件移送、證據(jù)銜接、配套機(jī)制等方面提出建議，使涉嫌犯罪的違法行為能夠從行政執(zhí)法階段順利轉(zhuǎn)入刑事司法程序。

行政執(zhí)法；刑事司法；銜接機(jī)制；移案監(jiān)督

一、行政執(zhí)法與刑事司法案件移送機(jī)制的完善

1.建立證據(jù)材料移送制度。國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)附有下列材料：涉嫌犯罪案件移送書、涉嫌犯罪案件情況的調(diào)查報(bào)告、涉案物品清單、有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告或者鑒定結(jié)論、其他有關(guān)涉嫌犯罪的材料。但該規(guī)定未明確要求移送證據(jù)材料。這一方面容易導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不重視證據(jù)的收集，另一方面也增加了公安機(jī)關(guān)立案審查的工作量。筆者認(rèn)為，建立證據(jù)材料移送制度，明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)隨案移送證明違法行為涉嫌犯罪的證據(jù)材料。

2.明確案件移送標(biāo)準(zhǔn)和移送期限。根據(jù)國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，行政機(jī)關(guān)對(duì)于“涉嫌構(gòu)成犯罪”的案件應(yīng)當(dāng)移送。但這一標(biāo)準(zhǔn)并不明確，特別是刑法中出現(xiàn)的“情節(jié)嚴(yán)重”、“數(shù)額較大”等大量的模糊用語(yǔ)，司法機(jī)關(guān)尚不能準(zhǔn)確掌握，行政機(jī)關(guān)掌握不準(zhǔn)也在所難免。所以，應(yīng)在立法上明確移送標(biāo)準(zhǔn)，將刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)和刑事立案標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化。其次，應(yīng)從寬掌握移送標(biāo)準(zhǔn)，移送標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)?shù)陀谛淌略V訟程序中立案標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)不明、難以定性的案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須移送處理，特別是涉及金額較大、案情復(fù)雜的案件，應(yīng)及時(shí)邀請(qǐng)司法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)介入案件討論與調(diào)查?！缎姓?zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》沒有規(guī)定移送的期限，《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》也只規(guī)定及時(shí)移送。實(shí)踐中應(yīng)進(jìn)一步明確行政執(zhí)法移送涉嫌犯罪案件的期限，規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)在行政執(zhí)法辦案期限內(nèi)作出決定并移送。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)查獲的涉案貨值或者案件其他情節(jié)明顯達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)移送公安機(jī)關(guān)。

二、行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)銜接機(jī)制的完善

1.對(duì)在行政執(zhí)法中扣押的書證、物證等實(shí)物證據(jù)，可以視為司法機(jī)關(guān)依法收集、調(diào)取的證據(jù)，直接轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)。雖然這些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的書證、物證等實(shí)物證據(jù)，已經(jīng)由其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)先行提取，但是只要經(jīng)過公安機(jī)關(guān)的偵查、檢察機(jī)關(guān)依法履行調(diào)取證據(jù)的法律手續(xù)后，就可以在法庭上使用。

2.對(duì)于證人證言、被害人陳述、當(dāng)事人供述和辯解這一類調(diào)查筆錄，特別是對(duì)證人所作的詢問筆錄等，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送到公安、檢察機(jī)關(guān)后，偵查人員首先應(yīng)當(dāng)詢問或訊問當(dāng)事人對(duì)行政執(zhí)法證據(jù)的內(nèi)容是否認(rèn)可。如果認(rèn)可，則可以讓其簽字后和原材料一起作為一組證據(jù)直接在法庭上使用；如果不予認(rèn)可，有條件重新提取的一般應(yīng)重新提取后再使用，不能重新提取的，如果該調(diào)查筆錄包括提取的證人證言對(duì)案件的定罪量刑很重要也可以確認(rèn)其證明能力，直接將其拿到法庭上使用，再結(jié)合其他證據(jù)判定是否予以采信。

3.對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出具的鑒定結(jié)論、扣押清單等，如果是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依照法定程序收集的證據(jù)，可以提交司法機(jī)關(guān)作為證據(jù)材料。對(duì)于有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定結(jié)論等專門性的證據(jù)材料，司法機(jī)關(guān)只做對(duì)審查檢驗(yàn)、鑒定主體的專業(yè)資格和法律資格進(jìn)行程序?qū)彶楹螅涂梢詻Q定是否作為刑事司法程序中的證據(jù)。

4.對(duì)在執(zhí)法過程中制作的調(diào)查筆錄、談話筆錄、詢問筆錄，以及行政相對(duì)人的陳述筆錄等言詞性證據(jù)材料，因?yàn)閷儆谘栽~證據(jù)，原則上要求司法人員重新制作或收集。目前，言詞證據(jù)仍然是認(rèn)定犯罪事實(shí)的重要依據(jù)，雖然我國(guó)已經(jīng)確立了非法收集的言詞證據(jù)的排除規(guī)則，但是對(duì)其合法性應(yīng)該要求更高一些。證人親筆證詞、被告人親筆供詞等，因系當(dāng)事人本人親自書寫，只要經(jīng)過證人、被告人自己的確認(rèn)，就可以直接提交法庭使用。

5.明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)專門檢驗(yàn)、鑒定、檢測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)筆錄、處罰決定的權(quán)威屬性。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)依法對(duì)社會(huì)、公共事務(wù)行使行政管理權(quán)，對(duì)其權(quán)限內(nèi)實(shí)施的行為具有公定力。因此，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法作出涉及其管理領(lǐng)域?qū)ｉT知識(shí)的檢驗(yàn)、鑒定，以及行政機(jī)關(guān)人員在實(shí)施具體行政行為時(shí)對(duì)有關(guān)事項(xiàng)的現(xiàn)場(chǎng)情況當(dāng)場(chǎng)所作的筆錄和處罰決定，刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重，主要復(fù)核形式要件，沒有錯(cuò)誤的即可以作為不需要提出證據(jù)進(jìn)行證明的事實(shí)加以確認(rèn)。[1]

三、行政執(zhí)法與刑事司法監(jiān)督機(jī)制的完善

目前對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的效果不理想，檢察機(jī)關(guān)的尷尬之處，就是對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為只有建議權(quán)，沒有處罰權(quán)，也缺乏必要的調(diào)查取證權(quán)。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)力，是明確和加大檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督地位的最有力措施。

1.知情權(quán)。掌握線索、執(zhí)法信息是檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督的基礎(chǔ)。通過修改法律，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的知情權(quán)，其中包括信息獲悉權(quán)、材料查詢權(quán)。行政處罰法中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處罰應(yīng)當(dāng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)備案。

2.監(jiān)督調(diào)查權(quán)。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)可能涉嫌違法的行政執(zhí)法行為依法進(jìn)行調(diào)查，是法律監(jiān)督權(quán)的題中之義。因?yàn)閷?duì)于被監(jiān)督機(jī)關(guān)相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)是否違法，以及有關(guān)人員在辦案中是否有瀆職侵權(quán)行為等，只有通過調(diào)查取證才能確認(rèn)。修改檢察院組織法，明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰結(jié)果的查詢權(quán)和對(duì)行政處罰是否合法的調(diào)查權(quán)。檢察院根據(jù)舉報(bào)、控告或辦案中發(fā)現(xiàn)的線索，認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中存在以罰代刑、不移送刑事案件等問題時(shí)，有權(quán)要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供該案的相關(guān)材料或進(jìn)行必要的調(diào)查，并可以要求其依法移送，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合和執(zhí)行。[2]

3.查處權(quán)。查處權(quán)是對(duì)行政處罰進(jìn)行檢察監(jiān)督的保障。內(nèi)容包括：(1)偵查權(quán)，即針對(duì)行政執(zhí)法人員貪污賄賂、徇私枉法、玩忽職守以及徇私舞弊不移交刑事案件等職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查的權(quán)力。偵查權(quán)是查處權(quán)的核心內(nèi)容，是基礎(chǔ)性的權(quán)力。(2)提請(qǐng)懲戒權(quán)，包括兩項(xiàng)子權(quán)力：1)移送審查起訴權(quán)，即偵查部門根據(jù)偵查結(jié)果，就已涉嫌犯罪的人員移交檢察機(jī)關(guān)公訴部門進(jìn)行審查起訴，及時(shí)追究行為人的刑事責(zé)任；2)建議黨紀(jì)、行政處理權(quán)，是針對(duì)行為已經(jīng)違法違規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的人員，提出檢察意見，要求相關(guān)黨政部門給予行為人黨紀(jì)和政紀(jì)處分的權(quán)力。

4.備案審查權(quán)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件后應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)移送備案，而檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)備案情況予以審查。在備案審查的程序上，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，所附材料應(yīng)當(dāng)符合《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第六條的規(guī)定，抄送備案審查材料也應(yīng)與此相一致，便于檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件信息和證據(jù)的及時(shí)掌握，有效地實(shí)施監(jiān)督，確保銜接機(jī)制的有效鏈接。在備案審查的范圍上：(1)要關(guān)注有關(guān)案件移送時(shí)間的審查，對(duì)象是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件后是否及時(shí)向公安機(jī)關(guān)移送；(2)在移送的規(guī)范性審查上，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件不規(guī)范，有權(quán)要求其予以更正；(3)審查行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在遇到緊急情況時(shí)，如當(dāng)發(fā)現(xiàn)有重大犯罪嫌疑，并且有毀滅、偽造證據(jù)或者串供可能等，是否及時(shí)予以報(bào)告公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)。

四、行政執(zhí)法與刑事司法相銜接程序配套保障制度

1.移送工作的推進(jìn)杠桿。從省一級(jí)開始，把移送工作情況納入政府和有關(guān)部門的綜合考核評(píng)價(jià)體系。行政執(zhí)法具有執(zhí)法主體較多、各自的制度空間不同等特點(diǎn)，這在客觀上需要一個(gè)強(qiáng)有力的工具來協(xié)調(diào)、統(tǒng)一各個(gè)執(zhí)法主體的行為、調(diào)動(dòng)他們移送的內(nèi)在積極性。無疑，各省的綜合考核評(píng)價(jià)體系就是這樣的一個(gè)工具，推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作，完善移送機(jī)制，必須借助這個(gè)工具，把是否依法移送、受理、立案、辦案等情況，納入政府和有關(guān)部門的綜合考核評(píng)價(jià)體系中。當(dāng)然借助這個(gè)工具，需要各省黨委、政府的重視。應(yīng)該說，目前正面臨著難得的機(jī)遇。2011年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)務(wù)院法制辦、中紀(jì)委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部、人力資源和社會(huì)保障部《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》(中辦發(fā)〔2011〕8號(hào))。這是推動(dòng)這項(xiàng)工作的重要契機(jī)。2011年，內(nèi)蒙古自治區(qū)在落實(shí)這個(gè)文件過程中，加強(qiáng)了對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的檢查和考核，把是否依法移送、受理、立案、辦案等情況，納入政府和有關(guān)部門的綜合考核評(píng)價(jià)體系中，保證了銜接工作的順暢運(yùn)行。

2.移送工作的方式。建立并逐步完善信息共享機(jī)制，使檢察機(jī)關(guān)的電腦網(wǎng)絡(luò)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的電腦網(wǎng)絡(luò)相連；不光連接行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)主動(dòng)放在信息平臺(tái)上的內(nèi)容，更要連接其受理、處理的工作記錄系統(tǒng)。具體做法是：可由中央作出決定，以各相關(guān)單位的政務(wù)網(wǎng)為基礎(chǔ)，利用Web服務(wù)器、數(shù)據(jù)庫(kù)服務(wù)器、交換機(jī)以及其他電子設(shè)備等現(xiàn)代化裝置，建立一個(gè)覆蓋全國(guó)、橫跨行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的、多層次、立體化的信息共享網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)將所有行政處罰案件信息都置于信息共享平臺(tái)之上。這樣檢察機(jī)關(guān)可以在第一時(shí)間通過行政機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)內(nèi)部工作記錄系統(tǒng)，掌握相關(guān)執(zhí)法的全過程。

3.移送工作的協(xié)調(diào)。健全聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，首先，通過規(guī)定使聯(lián)席會(huì)議的召開制度化、規(guī)范化。規(guī)定會(huì)議召開的形式分為固定會(huì)議和臨時(shí)會(huì)議。固定會(huì)議有明確的召開時(shí)間；如遇重大、緊急情況或需聯(lián)合部署重要工作時(shí)，召開臨時(shí)會(huì)議。并規(guī)定召集和主持單位等等。在現(xiàn)有的關(guān)于聯(lián)席會(huì)議的規(guī)范性文件中，除涉及職務(wù)犯罪的少數(shù)文件外，大多數(shù)文件都只涉及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)。而應(yīng)當(dāng)作為銜接機(jī)制主導(dǎo)者的檢察機(jī)關(guān)，則旁落為聯(lián)席會(huì)議的“看客”，從而無法獲取第一手的案件資料和銜接信息，這就使得聯(lián)席會(huì)議容易演變?yōu)樾姓?zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)之間的“通氣會(huì)”。作為法律上的監(jiān)督者和公訴權(quán)的擁有者，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為聯(lián)席會(huì)議的主導(dǎo)者，負(fù)責(zé)會(huì)議的組織召集，并擁有對(duì)于會(huì)議內(nèi)容的總協(xié)調(diào)權(quán)、最終決定權(quán)和對(duì)外公開權(quán)。其次，在內(nèi)容上強(qiáng)化聯(lián)席會(huì)議的對(duì)話氛圍。為避免聯(lián)席會(huì)議成為工作匯報(bào)會(huì)，筆者認(rèn)為，應(yīng)明確對(duì)話的目的是消除行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)觀念上的隔閡，解決在執(zhí)法銜接工作中存在的一些綜合性、交叉性問題，形成查處涉罪案件的集體合力。最后，在形式上提高聯(lián)席會(huì)議的透明度。除一些緊急或秘密行動(dòng)以外，聯(lián)席會(huì)議制度應(yīng)對(duì)媒體或人大代表公開，必要時(shí)可召開新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)于重大案件進(jìn)行通報(bào)，使其真正成為“陽(yáng)光執(zhí)法”的一部分。

[1]陳文茜．行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究[D]．北京：中國(guó)政法大學(xué)碩士生畢業(yè)論文，2007.

[2]孫劍明,李文軍,李小榮．檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)關(guān)系的合理定位[J]．法學(xué)，2008(9).

(責(zé)任編輯：蘇 涵)

Research on Related Program of Connection between Administrative Law Enforcement and Criminal Justice

ZHANG Chun-ming，YANG Fei

(HongqiaoDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin300130,China)

Currently, the convergence mechanism of administrative law enforcement and criminal justice still can not adapt to the development of judicial practice. The fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee indicated the direction and objectives of the connection of the “two laws” and provided a good opportunity for the promotion of this work. In this article, the authors put forward some recommendations on casetransfer, convergence of evidence, and other support mechanisms in order to make illegal behaviors suspected of crime transfer from the administrative law enforcement stage smoothly into the criminal justice process.

administrative law enforcement; criminal justice;convergence mechanism; shift case supervision

2016-10-12

張春明(1962-)，男，天津市紅橋區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)； 楊 飛(1983-)，男，天津市紅橋區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督科副科長(zhǎng)。

DF83

A

1672-1500(2016)04-0001-03