喻術(shù)紅，李秀鳳

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

迷局與反思：社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的主體定位*

喻術(shù)紅，李秀鳳

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》沒(méi)有規(guī)定誰(shuí)是社會(huì)保險(xiǎn)人。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)因組織設(shè)置、權(quán)能配置方面的不足不能自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，它可以是社會(huì)保險(xiǎn)行政訴訟的一方當(dāng)事人，但不能成為獨(dú)立法人，致使社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社會(huì)保險(xiǎn)人主體身份分離。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)際履行著社會(huì)保險(xiǎn)人的職責(zé)，立法需要明確定性社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，著重從主體、組織和財(cái)務(wù)三方面將其塑造為獨(dú)立于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)、獨(dú)立于同級(jí)地方政府的獨(dú)立法人。

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系；社會(huì)保險(xiǎn)人；事業(yè)單位法人；財(cái)務(wù)自主

我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第1條明確規(guī)定該法的調(diào)整對(duì)象是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系是社會(huì)保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人在社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的一方提供社會(huì)保險(xiǎn)供款，另一方提供金錢(qián)與服務(wù)給付的社會(huì)關(guān)系。社會(huì)保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系最為重要的兩方主體，是社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的核心?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第7條和第8條分別規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)的行政管理主體和提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的主體，前者是各級(jí)政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)(即人力資源和社會(huì)保障部門(mén))，后者是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，但誰(shuí)是社會(huì)保險(xiǎn)人并未明確，整部法律中也沒(méi)有(社會(huì))保險(xiǎn)人這一法律術(shù)語(yǔ)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》仍然沿襲勞動(dòng)法和社會(huì)保障管理的思維，主體仍然定位于勞動(dòng)者(職工)與用人單位，而不是保險(xiǎn)人、參保人、及被保險(xiǎn)人，對(duì)于主體之間的權(quán)利義務(wù)同樣缺乏細(xì)致的規(guī)范和動(dòng)態(tài)地考察。就社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系而言，社會(huì)保險(xiǎn)人是最為關(guān)鍵的主體，誰(shuí)是社會(huì)保險(xiǎn)人？社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能否作為獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)人？如何把社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)塑造成真正的社會(huì)保險(xiǎn)人？厘清這些問(wèn)題是社會(huì)保險(xiǎn)法制化建設(shè)的基礎(chǔ)和前提。文章依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)的制度機(jī)理，在解析社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)處境、社會(huì)保險(xiǎn)人主體的真實(shí)身份、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社會(huì)保險(xiǎn)人身份分離原因的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)的制度環(huán)境和現(xiàn)實(shí)需求，著重從主體獨(dú)立、組織獨(dú)立和財(cái)務(wù)獨(dú)立三個(gè)方面將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)塑造為真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)人。

一、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的身份之謎

“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)”的官方正式表述最早見(jiàn)于1993年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家體改委《關(guān)于一九九三年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》第十部分“加快勞動(dòng)、工資制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度改革步伐”，首次指出“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體承辦社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)并承擔(dān)資金保值、增值責(zé)任”。其后，“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)”雖經(jīng)廣泛使用，但并沒(méi)有明確的含義界定。1994年頒布的《勞動(dòng)法》第74條僅對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行界定，規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是依照法律規(guī)定收支、管理、運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金并對(duì)基金負(fù)有保值增值責(zé)任的主體，而對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒(méi)有定義。2001年，《社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理辦法》從實(shí)務(wù)角度對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的含義進(jìn)行了界定*《社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理辦法》第2條。，并把社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議的一方當(dāng)事人，從而確立了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立的行政訴訟主體資格。2010年的《社會(huì)保險(xiǎn)法》把社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位為提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的主體，并專(zhuān)列于第九章對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障、管理制度和職責(zé)等方面進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。然而，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否就是社會(huì)保險(xiǎn)人這一點(diǎn)現(xiàn)行立法并未明確，現(xiàn)行體制中的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能否擔(dān)當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)人這一點(diǎn)還需詳盡剖析。

(一)從組織體制看，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無(wú)法獨(dú)立地?fù)?dān)當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)人

我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分為中央和地方兩個(gè)層級(jí)。中央社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心，由原勞動(dòng)部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局、衛(wèi)生部全國(guó)公費(fèi)醫(yī)療管理中心、民政部農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理中心、人事部中央國(guó)家機(jī)關(guān)及其在京事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)管理中心4個(gè)單位合并而來(lái)，屬部屬財(cái)政全額撥款事業(yè)單位，人員參照公務(wù)員管理，擔(dān)負(fù)綜合管理、指導(dǎo)和監(jiān)督之責(zé)，不經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)具體業(yè)務(wù)*曹洋.我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策[J].中國(guó)勞動(dòng),2015,(4):62-68.。地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由各統(tǒng)籌級(jí)別政府對(duì)應(yīng)設(shè)置，包括省、市(地)、縣三級(jí)，省、市兩級(jí)擔(dān)負(fù)指導(dǎo)和經(jīng)辦雙重職責(zé)，縣級(jí)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)經(jīng)辦工作，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)還設(shè)有社會(huì)保障事務(wù)所，作為業(yè)務(wù)的平臺(tái)，從事社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦工作*孟昭喜.社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理[M].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2005.18.。各地的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，不論名稱(chēng)如何差異(“中心”、“局”或者“處”)，基本上屬于同級(jí)政府主管部門(mén)直屬的、全額撥款的事業(yè)單位，機(jī)構(gòu)人員參照公務(wù)員管理*張榮芳,黎大有.論我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)人的法律地位[C].珞珈法學(xué)論壇,2014,(13).武漢:武漢大學(xué)出版社,2014.68-79.。

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)立直接起始于行政管理體制變革中的“政事分開(kāi)、官辦分離”改革。為轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理和服務(wù)效率，改革對(duì)政府承擔(dān)的行政管理職能與事業(yè)單位承擔(dān)的公共服務(wù)職能進(jìn)行明確地劃分和歸位，將政府職能部門(mén)承擔(dān)的技術(shù)性、服務(wù)性的社會(huì)職能劃歸事業(yè)單位，改變“以政代事”的局面，將事業(yè)單位承擔(dān)的行政管理職能回歸政府職能部門(mén)，祛除“以事亂政”的現(xiàn)象。具體到社會(huì)保險(xiǎn)管理體制改革，即是社會(huì)保險(xiǎn)行政管理部門(mén)擔(dān)負(fù)的“宏觀(guān)上的政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)管理”職責(zé)，而社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體承辦社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)并承擔(dān)資金保值、增值責(zé)任*國(guó)家體改委《關(guān)于1993年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》第十部分。。這樣，社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門(mén)的“政”與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的“事”從理論層面上得以明確的劃分，但是，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置無(wú)法助推這一理念的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)我國(guó)立法規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員編制、管理人員的任命以及辦公經(jīng)費(fèi)都由同級(jí)統(tǒng)籌級(jí)別社會(huì)保險(xiǎn)行政管理部門(mén)批準(zhǔn)或由同級(jí)政府財(cái)政按規(guī)定予以保障*《社會(huì)保險(xiǎn)法》第72、73條。。也就是說(shuō)，雖然理論上實(shí)行政事分開(kāi)，但是實(shí)際運(yùn)作的制度卻不足以支撐社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人事管理、經(jīng)費(fèi)支持及社會(huì)保險(xiǎn)具體事務(wù)的部分決策權(quán)能都由社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門(mén)實(shí)際掌控。首先，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人事管理及物質(zhì)配備與其行政主管部門(mén)幾乎無(wú)異。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人由行政主管機(jī)關(guān)任命，工作人員參照公務(wù)員管理，占用由主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的額定編制。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部事務(wù)決策范圍由社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門(mén)根據(jù)法律授權(quán)決定，內(nèi)部事務(wù)管理實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，用人單位和被保險(xiǎn)人均無(wú)權(quán)參與*張榮芳,黎大有.論我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)人的法律地位[C].珞珈法學(xué)論壇,2014(13).武漢:武漢大學(xué)出版社,2014.68-79.。其次，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)行、管理經(jīng)費(fèi)受制于行政主管部門(mén)。立法規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)行、管理經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政按照國(guó)家規(guī)定予以保障，實(shí)踐中，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門(mén)的一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，同級(jí)財(cái)政的預(yù)算、決算以社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門(mén)為一個(gè)基本單位，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)數(shù)量由其主管部門(mén)整體核定而非單獨(dú)預(yù)算列支。在這種組織設(shè)置中，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)如同社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門(mén)的手足，主要負(fù)責(zé)人由主管部門(mén)任命，普通工作人員經(jīng)過(guò)社會(huì)招錄后參照公務(wù)員管理，機(jī)構(gòu)人員組成與被保險(xiǎn)人利益無(wú)直接關(guān)系，缺乏獨(dú)立擔(dān)當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)人的利益鉗制機(jī)制，因此，只能定位于社會(huì)保險(xiǎn)具體業(yè)務(wù)的執(zhí)行部門(mén)，而非獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)人。

(二)從權(quán)能看，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能成為獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)人

由于中央一級(jí)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要擔(dān)負(fù)綜合管理、指導(dǎo)和監(jiān)督之責(zé)，并不具體經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。根據(jù)立法規(guī)定，地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要包括社會(huì)保險(xiǎn)登記、社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人權(quán)益記錄和檔案管理、社會(huì)保險(xiǎn)信息咨詢(xún)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付、社會(huì)保險(xiǎn)稽核、公布和匯報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支、節(jié)余情況、接受有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)舉報(bào)和投訴及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理*《社會(huì)保險(xiǎn)法》第57、58、70、73、74、80、82條。。仔細(xì)分析可以看出，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的這些法定職責(zé)僅限于社會(huì)保險(xiǎn)的技術(shù)性、服務(wù)性業(yè)務(wù)，而最能彰顯社會(huì)保險(xiǎn)人主體地位的核心權(quán)能——如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的核定權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)事故的認(rèn)定權(quán)及社會(huì)保險(xiǎn)基金的所有權(quán)等——經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并不享有。

一般而言，社會(huì)保險(xiǎn)人作為一個(gè)獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體，應(yīng)當(dāng)擁有獨(dú)立的保險(xiǎn)費(fèi)率核定權(quán)。由于社會(huì)保險(xiǎn)承載著特殊的政策功能，雖然保險(xiǎn)費(fèi)率不能由保險(xiǎn)人單方?jīng)Q定，但即使主要由政府決定的保險(xiǎn)費(fèi)率也是在保險(xiǎn)精算基礎(chǔ)上盡量地滿(mǎn)足保險(xiǎn)人的參與需求，也就是說(shuō)，對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)率核定的參與權(quán)是社會(huì)保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)費(fèi)率核定權(quán)的最低要求。這一點(diǎn)，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能做到。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)事故的認(rèn)定權(quán)也由社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)享有。

社會(huì)保險(xiǎn)基金始終是社會(huì)保險(xiǎn)的熱門(mén)、敏感話(huà)題。雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》占用大量篇幅并專(zhuān)列第八章規(guī)制社會(huì)保險(xiǎn)基金，但是，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金的核心問(wèn)題——產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題——立法采取了回避態(tài)度，從而致使社會(huì)保險(xiǎn)基金的產(chǎn)權(quán)歸屬一直是國(guó)民高度關(guān)注而立法未予明確的問(wèn)題。從世界立法例來(lái)看，作為自治性公法社團(tuán)法人代表的德國(guó)，社會(huì)保險(xiǎn)基金由社會(huì)保險(xiǎn)人自主管理；實(shí)行公司制法人的智利，立法明確規(guī)定個(gè)人賬戶(hù)基金的所有權(quán)歸屬于參保人。而由行政機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)人的國(guó)家，大多出現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)基金與社會(huì)保險(xiǎn)人分離的現(xiàn)象，社會(huì)保險(xiǎn)基金成為信托財(cái)產(chǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行信托經(jīng)營(yíng)。在社會(huì)保險(xiǎn)基金信托經(jīng)營(yíng)模式下，國(guó)家會(huì)通過(guò)立法規(guī)定的配套措施保證社會(huì)保險(xiǎn)基金能夠收支平衡，如社會(huì)保險(xiǎn)人的社會(huì)保險(xiǎn)供款請(qǐng)求權(quán)等。我國(guó)雖然也出臺(tái)了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，明確了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的信托經(jīng)營(yíng)，但是僅能對(duì)基金的投資管理環(huán)節(jié)起到約束作用，而無(wú)力作用于基金的來(lái)源環(huán)節(jié)。社會(huì)保險(xiǎn)基金的來(lái)源環(huán)節(jié)對(duì)基金安全保障同等重要。在實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的體制下，社會(huì)保險(xiǎn)人應(yīng)當(dāng)掌控著社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的源頭，應(yīng)當(dāng)賦予它相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)供款請(qǐng)求權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣才能從源頭上保障社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全?，F(xiàn)實(shí)是，雖然我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以以自己的名義成為行政訴訟的一方面當(dāng)事人，但是社會(huì)保險(xiǎn)基金并非其責(zé)任財(cái)產(chǎn)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的責(zé)任財(cái)產(chǎn)限于政府財(cái)政劃撥的經(jīng)費(fèi)，因此，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并沒(méi)有嚴(yán)格意義上獨(dú)立的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，也就無(wú)法獨(dú)立的承擔(dān)因業(yè)務(wù)經(jīng)辦而致的責(zé)任。再加上經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并沒(méi)有明確的社會(huì)保險(xiǎn)供款請(qǐng)求權(quán)，追繳欠費(fèi)的責(zé)任自然地也被大打折扣。

綜上所述，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能構(gòu)成真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)人，而是承擔(dān)技術(shù)性、服務(wù)性職能的業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

二、誰(shuí)是社會(huì)保險(xiǎn)人

在對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)人主體制度進(jìn)行審思之前，誰(shuí)是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度中的社會(huì)保險(xiǎn)人這一問(wèn)題必須首先提及。如同前文所述，我國(guó)目前的現(xiàn)狀是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并非真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)人，那么，究竟誰(shuí)是社會(huì)保險(xiǎn)人？這一問(wèn)題需在目前的制定設(shè)計(jì)中獲得釋疑。

從立法上的分工看，縣級(jí)以上的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)的管理工作。具體地說(shuō)，人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)全國(guó)性的社會(huì)保險(xiǎn)管理工作，縣級(jí)以上的地方人力資源和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)管理工作。人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)擬訂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)政策和標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理和監(jiān)督辦法等，包括醫(yī)療和生育保險(xiǎn)服務(wù)管理、結(jié)算辦法、津貼標(biāo)準(zhǔn)及支付范圍。地方人力資源和社會(huì)保障部門(mén)在各自行政區(qū)域內(nèi)根據(jù)規(guī)定在授權(quán)范圍內(nèi)制定具體的實(shí)施細(xì)則，如醫(yī)療保險(xiǎn)的定點(diǎn)醫(yī)院范圍、統(tǒng)籌級(jí)別、大病醫(yī)療保險(xiǎn)的報(bào)銷(xiāo)比例等都由地方社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)根據(jù)地方實(shí)際狀況具體擬訂。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)，具體為社會(huì)保險(xiǎn)登記、個(gè)人權(quán)益記錄、社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付等事務(wù)性工作*《社會(huì)保險(xiǎn)法》第8條。。這樣，雖然社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)作為管理部門(mén)原則上僅肩負(fù)著管理和監(jiān)督之責(zé)，但卻履行著實(shí)質(zhì)上的決策職能，成為社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)實(shí)質(zhì)決策的“大腦”，而社會(huì)保險(xiǎn)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)本來(lái)可以成為獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)人，卻沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的決策之權(quán)，充其量只是實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)決策的實(shí)際“手足”*關(guān)于“大腦”與“手足”的比喻描述參見(jiàn)鄭曉珊.工傷保險(xiǎn)法體系——從理念到制度的重塑與回歸[M].北京:清華大學(xué)出版社,2014.232-233.。另外，統(tǒng)籌級(jí)別地方政府的角色還不容小覷。雖然社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)辦、管理社會(huì)保險(xiǎn)基金，但并不享有基金的產(chǎn)權(quán)，也不承擔(dān)基金的經(jīng)營(yíng)責(zé)任，基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，由統(tǒng)籌級(jí)別政府財(cái)政予以補(bǔ)貼*《社會(huì)保險(xiǎn)法》第65條。。此處的“財(cái)政補(bǔ)貼”并非社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任中政府的最終擔(dān)保責(zé)任，而是本由基金經(jīng)營(yíng)人承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)不善的法律責(zé)任，或者說(shuō)應(yīng)是因應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)自主原則要求而由社會(huì)保險(xiǎn)人自主承擔(dān)的不利后果責(zé)任。

由此可見(jiàn)，我國(guó)目前的社會(huì)保險(xiǎn)人主體制度形成一個(gè)怪異的格局：擔(dān)負(fù)管理和監(jiān)督之責(zé)的人力資源和社會(huì)保障部門(mén)同時(shí)負(fù)責(zé)著部分決策，管理著社會(huì)保險(xiǎn)基金的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并不承擔(dān)基金經(jīng)營(yíng)不良的法律責(zé)任，統(tǒng)籌級(jí)別政府承擔(dān)基金支付不足時(shí)的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，國(guó)務(wù)院確定每年的基本養(yǎng)老金上調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雖然只是負(fù)責(zé)執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)的具體事務(wù)性工作，但卻是社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟的一方當(dāng)事人。因此，從表面上看，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)著具體的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)，又擔(dān)當(dāng)著社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴訟的一方當(dāng)事人，應(yīng)作為我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)人，但實(shí)際上它既沒(méi)有自己獨(dú)立的意思，也沒(méi)有形成自己獨(dú)立的需要充分保護(hù)的利益，更沒(méi)有能夠獨(dú)立擔(dān)負(fù)責(zé)任的獨(dú)立資產(chǎn)獨(dú)立地?fù)?dān)負(fù)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)經(jīng)辦不善的責(zé)任，充其量它也只是類(lèi)似美國(guó)的社會(huì)保障署為方便業(yè)務(wù)執(zhí)行在各地設(shè)置的地區(qū)局和分支機(jī)構(gòu)，是社會(huì)保險(xiǎn)行政主管機(jī)關(guān)設(shè)置的附屬的業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，與想象中的那個(gè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的社會(huì)保險(xiǎn)人角色相去甚遠(yuǎn)，只有政府，擁有強(qiáng)大的行政決策權(quán)的政府，才是那個(gè)隱藏在背后的、真正的社會(huì)保險(xiǎn)人*鄭曉珊.工傷保險(xiǎn)法體系——從理念到制度的重塑與回歸[M].北京:清華大學(xué)出版社,2014.232-233.。

三、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社會(huì)保險(xiǎn)人身份分離的原因解析

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)立與我國(guó)的行政體制改革存在著密不可分的關(guān)系，在“政事分開(kāi)、官辦分離”原則指引下將政府職能部門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)行政管理職能與業(yè)務(wù)經(jīng)辦職能分離，分別成立社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門(mén)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，但這種分離并不徹底。把社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以事業(yè)單位定性并不能掩蓋其實(shí)質(zhì)上行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作屬性，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)形式上的獨(dú)立地位無(wú)法割斷行政主管部門(mén)的實(shí)質(zhì)管制。一方面，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)掌控著經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的核心權(quán)能；另一方面，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并無(wú)獨(dú)立的人事任免權(quán)和責(zé)任財(cái)產(chǎn)，因此，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只是“政事分離背景下承擔(dān)‘技術(shù)性、服務(wù)性’職能的行政事務(wù)執(zhí)行主體”*李文靜.醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之法律定位[J].行政法學(xué)研究,2013,(2):42-48.，把其定位于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)而非獨(dú)立的事業(yè)單位似乎更契合目前的實(shí)際。

從行政法學(xué)角度分析，這種承擔(dān)“技術(shù)性、服務(wù)性”職能的行政事務(wù)執(zhí)行主體可以成為廣義上的行政主體進(jìn)而確定為社會(huì)保險(xiǎn)行政訴訟的一方當(dāng)事人，卻因不具備完全的權(quán)利能力而不能成為獨(dú)立的法人。

行政主體有狹義、廣義之分。狹義的行政主體是指“行政法上享有權(quán)利、負(fù)擔(dān)義務(wù)，具有一定職權(quán)且得設(shè)置機(jī)關(guān)以便行使，并藉此實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)之組織體……廣義之行政主體，不以具有公法人地位為條件，凡公法上之獨(dú)立組織體，有特定職權(quán)得設(shè)立機(jī)關(guān)或置備人員，以達(dá)成任務(wù)者，均屬之?！?吳庚.行政法之理論與實(shí)用(增訂8版)[M]. 北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005.116.這樣，社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門(mén)屬于狹義之行政主體，擁有公權(quán)利，具有權(quán)利能力與法律人格，具備公法人資格；社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)屬于廣義上的行政主體，雖然形式上是獨(dú)立的組織體，有限定的職權(quán)，但只具備部分權(quán)利能力，不擁有獨(dú)立的法人地位。

具備部分權(quán)利能力的組織成為廣義上的行政主體但不是獨(dú)立的法人與法理并不矛盾。雖然部分權(quán)利能力的應(yīng)用理論在私法上并未形成通論，但在行政法學(xué)上則普遍承認(rèn)存在部分權(quán)利能力的行政組織，具備部分權(quán)利能力的公法組織可以為行政主體，但并不是公法人；也就是說(shuō)，公法人具有完全的權(quán)利能力，而行政主體則并不要求具有完全的權(quán)利能力，行政主體著眼的是統(tǒng)治權(quán)作用形式中的行政權(quán)，即“行政所由出的主體”*〔17〕〔18〕李洪雷.德國(guó)行政法學(xué)中行政主體概念的探討[J].行政法學(xué)研究,2000,(1):76-95.。

社會(huì)保險(xiǎn)行政主管理部門(mén)的公法人資格指示的權(quán)利能力嚴(yán)格說(shuō)來(lái)是一種實(shí)體法上的外部權(quán)利能力*權(quán)利能力有外部權(quán)利能力、內(nèi)部權(quán)利能力和程序權(quán)利能力之界分。在實(shí)體法上，外部權(quán)利能力的特征在于可以作為權(quán)利義務(wù)的最終歸屬主體(執(zhí)掌者)，從而除部分權(quán)利能力的例外情況外，一般被視作法律上的人格。內(nèi)部權(quán)利能力是指能夠成為內(nèi)部法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象，承擔(dān)內(nèi)部權(quán)利義務(wù)的資格，從而只為權(quán)利義務(wù)的部分歸屬主體，其所享有的權(quán)利義務(wù)的最終執(zhí)掌者為具有外部權(quán)利能力的主體。而行政程序權(quán)利能力，即行政程序參與能力，即個(gè)人或組織以自己的名義參加行政程序，享有程序權(quán)利、履行程序義務(wù)的資格和能力。李洪雷.德國(guó)行政法學(xué)中行政主體概念的探討[J].行政法學(xué)研究,2000,(1):76-95.。隨著國(guó)家內(nèi)部存在法的觀(guān)點(diǎn)得以認(rèn)同，國(guó)家內(nèi)部的機(jī)關(guān)、單位、職位成為擁有內(nèi)部權(quán)利能力的主體，僅限于在法人內(nèi)部以自己的名義享有權(quán)利義務(wù)，對(duì)外不具有法律上的人格，只能作為法律人格者的機(jī)關(guān)，產(chǎn)生的法律效果最終歸屬于其所屬的法人〔17〕。特別是隨著訴訟法學(xué)的發(fā)展，訴訟法上的權(quán)利能力與實(shí)體法上的法律人格也相對(duì)分離，程序主體的地位得到進(jìn)一步確定和提升，使得個(gè)人或組織的行政程序權(quán)利能力成為可能〔18〕。以這種理論考察，目前的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)僅擁有內(nèi)部權(quán)利能力的主體，由于沒(méi)有獨(dú)立的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，除能夠參與訴訟程序外，享有的訴訟權(quán)利和履行的訴訟義務(wù)都受到極大的限制，所以，最終的責(zé)任歸屬主體只能是社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門(mén)，更準(zhǔn)確地說(shuō)是統(tǒng)籌級(jí)別政府。正因如此，“承擔(dān)‘技術(shù)性、服務(wù)性’職能的行政事務(wù)執(zhí)行主體”的定位更符合目前社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的實(shí)際，相反，“具有行政管理職能的事業(yè)單位”定位*2011年3月23日，《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中發(fā)[2011]5號(hào))指出逐步將承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位的行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或?qū)⒃撌聵I(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。也就是說(shuō)，根據(jù)此文件精神，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位將不復(fù)存在。葉靜漪,肖京.社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律定位[J].法學(xué)雜志,2012,(5):82-87.則會(huì)產(chǎn)生新的疑惑。

從字面分析，“行政”一詞本身含有“經(jīng)營(yíng)、管理和執(zhí)行的意義”，因此，就此意義而言，行政不僅存在于國(guó)家或政府事務(wù)之中，在私組織或行為中也能發(fā)現(xiàn)*翁岳生.行政法(上冊(cè))[M].北京：中國(guó)法制出版社,2009.1.。但是具體到“行政管理職能”時(shí)，往往限定在公共行政的特定語(yǔ)境中使用，牽涉公權(quán)力的行使。我國(guó)的事業(yè)單位改革已經(jīng)明確指出將承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑵湫姓毮苤鸩絼潥w行政機(jī)構(gòu)，并根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式的差異將事業(yè)單位分為公益一類(lèi)和公益二類(lèi)*《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》第8條。。也就是說(shuō)，按照改革意見(jiàn)，“具有行政管理職能的事業(yè)單位”以后將不復(fù)存在，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要么是行政機(jī)構(gòu)，要么是事業(yè)單位。至于哪個(gè)選擇更優(yōu)，只能根據(jù)理論的發(fā)展和實(shí)踐的需要而定。從國(guó)際立法例看，承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦之責(zé)的既有行政機(jī)構(gòu)，又有具有自治性質(zhì)的公法人團(tuán)體，還有按私法運(yùn)營(yíng)的公司法人。不管哪種形式，都非十全十美，關(guān)鍵在于適應(yīng)國(guó)情需要，關(guān)鍵在于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能否為一個(gè)獨(dú)立的法人主體。說(shuō)到底，將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)——置于權(quán)利義務(wù)的機(jī)制之中、而非從管理與被管理的角度——塑造為一個(gè)獨(dú)立的法人是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦能力建設(shè)的關(guān)鍵，是推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)改革、完善社會(huì)保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵。

四、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)人身份塑造

“法律規(guī)范對(duì)社會(huì)秩序的調(diào)整，是通過(guò)設(shè)定權(quán)利義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但法律設(shè)定權(quán)利義務(wù)的前提是確定權(quán)利義務(wù)的歸屬者和承擔(dān)者?！?李洪雷.德國(guó)行政法學(xué)中行政主體概念的探討[J].行政法學(xué)研究,2000,(1):76-95.社會(huì)保險(xiǎn)人是社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中最重要的主體。社會(huì)保險(xiǎn)人的準(zhǔn)確定位和獨(dú)立的主體地位是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系有序運(yùn)行的根本保證。

(一)主體獨(dú)立——把社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)締造為真正獨(dú)立的事業(yè)單位法人

通過(guò)前面的分析可以看出，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置沒(méi)有統(tǒng)一范式，但具有強(qiáng)烈的路徑依賴(lài)，受歷史傳統(tǒng)、政治體制的影響尤為深厚。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)體制改革中，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一直充當(dāng)著提供社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)的角色，是“依據(jù)法律授權(quán)，執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)政策、承辦社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)、管理社會(huì)保險(xiǎn)基金、協(xié)同多元主體向參保人提供社會(huì)保險(xiǎn)供給服務(wù)”*胡曉義.社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理[M].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2011.6.的主體，在實(shí)踐中履行著社會(huì)保險(xiǎn)人的職責(zé)。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要履行著提供社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)的職責(zé)，這正是我國(guó)制度語(yǔ)境中“事業(yè)單位”的基本職能。根據(jù)事業(yè)單位分類(lèi)改革的規(guī)劃，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)應(yīng)是提供不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的基本公益服務(wù)，即社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)屬于公益一類(lèi)的事業(yè)單位。這與國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心的事業(yè)單位定性相符。為保持社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦系統(tǒng)的一致性，根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)行現(xiàn)狀，地方性的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也應(yīng)定位于公益一類(lèi)的事業(yè)單位。

事業(yè)單位的定性并不能必然導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的“獨(dú)立”是指獨(dú)立于政府部門(mén)或其他組織，目前來(lái)說(shuō)，主要是獨(dú)立于政府部門(mén)，把政府部門(mén)的行政管理職責(zé)與具體保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)真正分開(kāi)，把屬于社會(huì)保險(xiǎn)具體經(jīng)辦的職責(zé)真正賦予經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，讓其擁有完整的權(quán)能，從而成為真正的社會(huì)保險(xiǎn)人。如果政府主管部門(mén)仍然實(shí)際掌控著部分社會(huì)保險(xiǎn)人的權(quán)能(如社會(huì)保險(xiǎn)供款請(qǐng)求權(quán)等)，則會(huì)導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)員與裁判員身份集于一身，將“無(wú)法避免政府從自身的財(cái)政利益出發(fā)，作出有利于自己的選擇”，從而出現(xiàn)普遍的“惜付”的情形*張榮芳,黎大有.論我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)人的法律地位[C].珞珈法學(xué)論壇,2014(13).武漢:武漢大學(xué)出版社,2014.68-79.。

法人，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是法律擬制的人，是具備人格的組織，團(tuán)體性和人格性是其基本特征。團(tuán)體性是指它是人或財(cái)產(chǎn)的集合體，而非單個(gè)的自然人；人格性是指它能夠依法以自己的名義獨(dú)立地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)*馬俊駒,余延滿(mǎn).民法原論[M].4版. 北京:法律出版社,2010.111.。社會(huì)保險(xiǎn)利用保險(xiǎn)機(jī)制將團(tuán)體成員的預(yù)定風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)團(tuán)體成員的供款轉(zhuǎn)稼于保險(xiǎn)團(tuán)體獨(dú)立承擔(dān)，保險(xiǎn)團(tuán)體的法人地位成為保險(xiǎn)團(tuán)體的內(nèi)生性需求。社會(huì)保險(xiǎn)人由參保的團(tuán)體成員共同組成，社會(huì)保險(xiǎn)人擁有征繳參保成員的供款作為自己責(zé)任財(cái)產(chǎn)的權(quán)利；與之相應(yīng)，當(dāng)團(tuán)體成員發(fā)生預(yù)定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)人應(yīng)當(dāng)履行按照法定標(biāo)準(zhǔn)提供相應(yīng)給付的義務(wù)。團(tuán)體性和人格性既是社會(huì)保險(xiǎn)人的基本特征，也是社會(huì)保險(xiǎn)人作為獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)具備的特質(zhì)。我國(guó)立法以法人活動(dòng)的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，將法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人四類(lèi)。從制度發(fā)展的路徑依賴(lài)性分析，企業(yè)法人顯然不適宜于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的定性；機(jī)關(guān)法人的定性則不利于社會(huì)保險(xiǎn)行政管理職能與具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)的清晰劃分；從社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的決策、運(yùn)營(yíng)、執(zhí)行以及救濟(jì)程序的適用現(xiàn)狀看，社會(huì)團(tuán)體的定性也不吻合。因此，就目前來(lái)講，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)定性為事業(yè)單位法人*最新的《中華人民共和國(guó)民法典民法總則專(zhuān)家建議稿(征求意見(jiàn)稿)》將法人分為機(jī)關(guān)法人、社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，事業(yè)單位法人沒(méi)有出現(xiàn)。社團(tuán)法人又分為營(yíng)利性社團(tuán)法人和非營(yíng)利性社團(tuán)法人。此種分類(lèi)中的非營(yíng)利性社團(tuán)法人比較類(lèi)似于德國(guó)制度中的公法上社團(tuán)法人(如基本社會(huì)保險(xiǎn)中“保險(xiǎn)基金會(huì)”)。從制度語(yǔ)境和行政法學(xué)理論的發(fā)展來(lái)看，非營(yíng)利社團(tuán)法人的定性更加契合社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的本旨，更有利于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位的確立。中國(guó)法學(xué)會(huì)民法典編纂項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組.中華人民共和國(guó)民法典民法總則專(zhuān)家建議稿(征求意見(jiàn)稿)第三章[EB/OL].[2016-03-27].http://www.lawinnovation.com/html/xjdt/13721.shtml.。

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位意味著它能夠以自己的名義獨(dú)立地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。一般來(lái)講，依據(jù)保險(xiǎn)機(jī)理，保險(xiǎn)人會(huì)根據(jù)精算法則確定可保風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率及保險(xiǎn)待遇的給付標(biāo)準(zhǔn)，保險(xiǎn)人擁有對(duì)保險(xiǎn)對(duì)象、保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)基金管理等事項(xiàng)的決定權(quán)，國(guó)家以監(jiān)督者的身份履行外部監(jiān)督之責(zé)。但是，由于社會(huì)保險(xiǎn)承載著特定的社會(huì)政策目標(biāo)，社會(huì)保險(xiǎn)人的權(quán)利受到限制。社會(huì)保險(xiǎn)的本旨在于為全體國(guó)民提供基本的經(jīng)濟(jì)安全保障，特別在維持國(guó)民擁有合乎人性尊嚴(yán)的生存條件、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱者積極融入社會(huì)及實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱者的實(shí)質(zhì)自由與平等方面意義尤為突出*與旨在排除國(guó)家權(quán)力侵害和干涉為權(quán)利內(nèi)容的自由權(quán)等第一代人權(quán)不同，以社會(huì)權(quán)為內(nèi)容之一的第二代人權(quán)更加關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱者融入社會(huì)的權(quán)利、免于貧困的權(quán)利，社會(huì)權(quán)的產(chǎn)生與發(fā)展能夠防止傳統(tǒng)的自由權(quán)保障流于空洞化和形式化，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的實(shí)質(zhì)正義和公平。許慶雄.社會(huì)權(quán)論[M].臺(tái)北：眾文圖書(shū)股份有限公司,1991:13；汪習(xí)根.免于貧困的權(quán)利及其法律保障機(jī)制[J].法學(xué)研究,2012,(1):194-208.，因此，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制通常通過(guò)強(qiáng)制承保來(lái)防止“逆選擇”。一般情況下，社會(huì)保險(xiǎn)人并沒(méi)有承保范圍選擇權(quán)、費(fèi)率決定權(quán)和待遇給付標(biāo)準(zhǔn)確定權(quán)，這三項(xiàng)權(quán)利屬于法律保留事項(xiàng)，由立法機(jī)關(guān)決定。但是，作為一個(gè)獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體，社會(huì)保險(xiǎn)人有責(zé)任保證承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任財(cái)產(chǎn)處于安全狀態(tài)，有權(quán)利向社會(huì)保險(xiǎn)供款義務(wù)人請(qǐng)求及時(shí)、足額地履行供款義務(wù)，亦即社會(huì)保險(xiǎn)人擁有社會(huì)保險(xiǎn)供款請(qǐng)求權(quán)。與此同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)基金作為責(zé)任財(cái)產(chǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)人亦有權(quán)選擇適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)管理方式保值增值。除此之外，社會(huì)保險(xiǎn)人還可以根據(jù)提供服務(wù)的需要選擇適當(dāng)?shù)闹卫頇C(jī)制實(shí)施內(nèi)部管理，社會(huì)保險(xiǎn)人擁有內(nèi)部事務(wù)的管理、決策權(quán)，國(guó)家主要通過(guò)立法活動(dòng)實(shí)施干預(yù)和監(jiān)督。選擇適當(dāng)?shù)闹卫頇C(jī)制實(shí)施有效的內(nèi)部管理是社會(huì)保險(xiǎn)人提高服務(wù)能力的需要，也是社會(huì)保險(xiǎn)人的基本義務(wù)之一。

在我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)踐中，社會(huì)保險(xiǎn)的承保范圍選擇權(quán)、費(fèi)率決定權(quán)和待遇給付標(biāo)準(zhǔn)確定權(quán)往往授權(quán)或委托政府行使，部分內(nèi)容甚至直接授權(quán)統(tǒng)籌級(jí)別的地方政府行使。統(tǒng)籌級(jí)別的地方政府為了降低承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)基金支付不能的最終責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，“惜付”便成其“理性”的選擇。與此同時(shí)，我國(guó)立法規(guī)定的政府的社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任只限于財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任。立法只是模糊規(guī)定了當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)基金支付不能時(shí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，但補(bǔ)貼的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源及相關(guān)責(zé)任都沒(méi)有明確的規(guī)定*以財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)的二元分立為起點(diǎn)，政府財(cái)政基于補(bǔ)償改革成本、實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)政策目標(biāo)和制度擔(dān)保責(zé)任等原因補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序。熊偉,張榮芳.財(cái)政補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)的法學(xué)透析：以二元分立為視角[J].法學(xué)研究,2016,(1):110-126.。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的來(lái)源主要由用人單位和勞動(dòng)者雙方繳納，政府沒(méi)有直接供款責(zé)任。即使對(duì)于財(cái)政的補(bǔ)貼責(zé)任，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并不擁有對(duì)政府的社會(huì)保險(xiǎn)供款請(qǐng)求權(quán)。這樣的制度設(shè)計(jì)實(shí)際上架空了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的基本權(quán)利，致使社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)成為僅承擔(dān)“技術(shù)性、服務(wù)性”職能的行政事務(wù)執(zhí)行主體，不能成為真正的事業(yè)單位法人，從而制約了社會(huì)保險(xiǎn)制度的整體運(yùn)行效率。以后的改革應(yīng)徹底改變這種現(xiàn)狀，明確政府、單位和個(gè)人各自的財(cái)政責(zé)任，把屬于社會(huì)保險(xiǎn)人的基本權(quán)利真正賦予社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，將其塑造為真正獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)人。

(二)組織獨(dú)立——社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)組織上隸屬于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、管理人員的任命以至辦公經(jīng)費(fèi)都由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)或同級(jí)政府按規(guī)定予以保障*《社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理辦法》(勞動(dòng)和社會(huì)保障部令第13號(hào))第2條將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)明確為勞動(dòng)保障行政部門(mén)所屬的工作機(jī)構(gòu)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第九章規(guī)定經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立，其分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)立需經(jīng)所在地的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)和機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)實(shí)際掌控著經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的組織設(shè)立。，人、財(cái)、物的關(guān)聯(lián)與控制使社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)很難脫離社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)的實(shí)際掌控，難以形成獨(dú)立的利益、以獨(dú)立的法人主體身份獨(dú)立自主的提供社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)，難以自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧和自求平衡，只是“法律、法規(guī)授權(quán)的勞動(dòng)保障行政部門(mén)所屬的專(zhuān)門(mén)辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)”*《社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理辦法》(勞動(dòng)和社會(huì)保障部令第13號(hào))第2條。。這種組織上的隸屬性不但直接制約著經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)辦能力建設(shè)，還進(jìn)一步凝結(jié)著統(tǒng)籌級(jí)別政府的固有利益，形成更為嚴(yán)重的地區(qū)利益和地域差異，進(jìn)而阻礙著保險(xiǎn)類(lèi)別的整合和統(tǒng)籌級(jí)別的提高。這種“官辦不分”的組織體制很難將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)締造為能夠自主運(yùn)營(yíng)、自求平衡的真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)人。

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人主體的塑造必須首先破解社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)組織上的實(shí)際掌控。社會(huì)保險(xiǎn)作為政府實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理的一項(xiàng)政策工具，擁有獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)理，已經(jīng)形成一個(gè)獨(dú)立的運(yùn)行系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)一方面承載著國(guó)家賦予的提供特殊的公共服務(wù)的職能，一方面沿著社會(huì)保險(xiǎn)的機(jī)理在反復(fù)的失衡與平衡中不斷地尋求自洽、并實(shí)現(xiàn)發(fā)展。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是這個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)者，因此，把它構(gòu)建成一個(gè)自上而下的實(shí)施垂直管理的體系并不違背社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)理，相反，更能保障和提高制度的運(yùn)行效率*中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾建議社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行自上而下的垂直管理。鄭秉文.中國(guó)社保經(jīng)辦服務(wù)體系亟需深化改革[N].上海證券報(bào),2013-12-27(A03);鄭秉文.中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系的現(xiàn)狀、問(wèn)題及改革思路[J].中國(guó)人口科學(xué),2013,(6):2-16.。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，自成系統(tǒng)，可以祛除社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)的從屬和管控，真正成為一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，從而將社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)的“管”和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的“辦”真正分離。

(三)財(cái)務(wù)獨(dú)立——社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立于同級(jí)地方政府

財(cái)務(wù)獨(dú)立與自主是社會(huì)保險(xiǎn)區(qū)別于其他社會(huì)福利制度的基本標(biāo)志。社會(huì)保險(xiǎn)基金是社會(huì)保險(xiǎn)人承擔(dān)團(tuán)體風(fēng)險(xiǎn)的物質(zhì)載體。社會(huì)保險(xiǎn)人的財(cái)務(wù)獨(dú)立即意味著社會(huì)保險(xiǎn)基金僅是社會(huì)保險(xiǎn)人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)人應(yīng)在遵循保險(xiǎn)機(jī)理的基礎(chǔ)上依據(jù)精算法則首先自求財(cái)務(wù)平衡，當(dāng)國(guó)家通過(guò)立法委托賦予社會(huì)保險(xiǎn)人承載額外的社會(huì)政策功能時(shí)應(yīng)圈定明確的資金來(lái)源，而不能以社會(huì)保險(xiǎn)基金概括承受，否則將會(huì)破壞社會(huì)保險(xiǎn)基金的精算平衡，并危及社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)作的可持續(xù)性。因此，不管社會(huì)保險(xiǎn)人的主體類(lèi)型如何，社會(huì)保險(xiǎn)基金都獨(dú)立于政府財(cái)政。以自治性的公法社團(tuán)法人為代表的德國(guó)、法國(guó)，社會(huì)保險(xiǎn)基金歸各保險(xiǎn)基金會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)所有，由其自主運(yùn)營(yíng)；以公司法人制為代表的智利等拉美國(guó)家，由于個(gè)人賬戶(hù)制的存在，個(gè)人賬戶(hù)基金雖歸被保險(xiǎn)人所有，但由AFP接受委托經(jīng)營(yíng)；即便在政府作為社會(huì)保險(xiǎn)人的美國(guó)和英國(guó)，社會(huì)保險(xiǎn)工薪稅入庫(kù)后會(huì)被分流形成專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)信托基金，獨(dú)立于政府財(cái)政，由專(zhuān)門(mén)成立的信托基金受托人董事會(huì)管理運(yùn)營(yíng)。在政府作為社會(huì)保險(xiǎn)人的國(guó)家，社會(huì)保險(xiǎn)信托基金雖有“第二財(cái)政”之謂，但畢竟不同于正宗的政府財(cái)政——“第一財(cái)政”。之所以作出這種制度安排，時(shí)任總統(tǒng)羅斯福的說(shuō)法是“可以防止立法者濫開(kāi)空頭支票導(dǎo)致將來(lái)的財(cái)政赤字，將使社會(huì)保險(xiǎn)的花費(fèi)永遠(yuǎn)不超過(guò)其預(yù)定的收入”*Larry DeWitt, The Development of Social Security in America, Social Security Bulletin, Vol. 70, No.3, 2010, pp.1-25.。

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)權(quán)歸屬一直存在“財(cái)政資金”和“參保人共有財(cái)產(chǎn)”的爭(zhēng)論，2013年后又對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的特質(zhì)不予甄別將其一概并入全口徑預(yù)算的范圍，模糊了社會(huì)保險(xiǎn)基金與財(cái)政資金的邊界*關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)權(quán)歸屬的爭(zhēng)論以及社會(huì)保險(xiǎn)基金并入全口徑預(yù)算管理的困惑可參見(jiàn)張榮芳,熊偉.全口徑預(yù)算管理之惑：論社會(huì)保險(xiǎn)基金的異質(zhì)性[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)),2015,(3):159-169.。2015年8月，《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》明確將省、自治區(qū)、直轄市人民政府視為養(yǎng)老基金委托投資的委托人*《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》第13條。，進(jìn)一步混淆了社會(huì)保險(xiǎn)基金與財(cái)政資金的界限。就社會(huì)保險(xiǎn)基金信托而言，委托人向受托人轉(zhuǎn)移信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的前提條件是委托人在實(shí)施信托行為時(shí)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)，既然《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》把省、自治區(qū)、直轄市人民政府作為委托人，那么即意味著省、自治區(qū)、直轄市人民政府是養(yǎng)老基金的所有權(quán)人，這樣，將其與全口徑預(yù)算管理的做法結(jié)合來(lái)看，政府顯然已將社會(huì)保險(xiǎn)基金作為政府財(cái)政的一部分看待。將社會(huì)保險(xiǎn)基金混同于政府財(cái)政，無(wú)異于橫越了雙方的界分與藩籬，一方面導(dǎo)致政府的政策目標(biāo)向社會(huì)保險(xiǎn)基金過(guò)分讓渡和擴(kuò)張，社會(huì)保險(xiǎn)基金的“外部負(fù)擔(dān)”過(guò)于沉重，從而破壞了基金自身的精算平衡；另一方面虛化了社會(huì)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)性，深深激勵(lì)著參保人員對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的非理性期許，致使政府由“制度擔(dān)保人”變?yōu)椤白詈蟾犊钊恕?“制度擔(dān)保人”和“最后付款人”的解析參見(jiàn)熊偉,張榮芳.財(cái)政補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)的法學(xué)透析：以二元分立為視角[J].法學(xué)研究,2016,(1):110-126.，結(jié)果是社會(huì)保險(xiǎn)基金的責(zé)任和政府財(cái)政的責(zé)任都被無(wú)限地?cái)U(kuò)張，進(jìn)而深度破壞了社會(huì)保險(xiǎn)制度的獨(dú)立性。

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出保障的制度設(shè)置*我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第72條規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)所需的人員經(jīng)費(fèi)、物質(zhì)保障經(jīng)費(fèi)以及管理經(jīng)費(fèi)都由同級(jí)財(cái)政按照國(guó)家規(guī)定予以保障。從另一側(cè)面加深了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)同級(jí)政府的隸屬和依賴(lài)。從世界立法例看，社會(huì)保險(xiǎn)人運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的支出保障既有由社會(huì)保險(xiǎn)基金支出者，也有通過(guò)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算解決者。一般情況下，社會(huì)保險(xiǎn)稅制模式下以財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算解決社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦經(jīng)費(fèi)的做法比較普遍，而在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)制模式下，對(duì)于第一層次的社會(huì)保險(xiǎn)由中央集權(quán)管理的情況下，也會(huì)存在由中央財(cái)政預(yù)算解決經(jīng)辦經(jīng)費(fèi)的情況，如日本*吳震能.日本社會(huì)保障制度之研究——以權(quán)利救濟(jì)為中心[D].嘉義：國(guó)立中正大學(xué)法律研究所,2009.93.。但是，既使在這些國(guó)家，基本只是第一層次的基本保險(xiǎn)由中央財(cái)政預(yù)算解決，不由同級(jí)地方政府財(cái)政解決，而對(duì)于大多數(shù)實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)制的國(guó)家，仍然秉承著俾斯麥保險(xiǎn)模式的自我負(fù)責(zé)精神，在社會(huì)保險(xiǎn)精算中計(jì)入社會(huì)保險(xiǎn)人的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，這樣做的優(yōu)勢(shì)在于能夠確保社會(huì)保險(xiǎn)人的自生系統(tǒng)獨(dú)立地循環(huán)平衡，社會(huì)保險(xiǎn)人獨(dú)立的主體地位得以保障。我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)立法將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)與同級(jí)政府財(cái)政掛鉤，當(dāng)?shù)胤秸摹柏?cái)權(quán)”和“事權(quán)”并不匹配和對(duì)等的狀況下，當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦事務(wù)還沒(méi)成為地方政府的當(dāng)務(wù)之急之時(shí)，地方政府當(dāng)然會(huì)根據(jù)執(zhí)政的需要作出有利于自己的“理性”選擇，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)辦能力不足也在預(yù)料之中。

因此，為了順利推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展，明確社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)人地位乃是當(dāng)務(wù)之急。就目前而言，將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)塑造為獨(dú)立的事業(yè)單位法人，使其成為獨(dú)立的責(zé)任承擔(dān)主體，組織上獨(dú)立于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)，財(cái)務(wù)上獨(dú)立于同級(jí)地方政府，讓社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)成為一個(gè)能夠真正自行循環(huán)、自求平衡的相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，從而割斷對(duì)同級(jí)政府和同級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)的隸屬，為社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的順利轉(zhuǎn)續(xù)和基礎(chǔ)保險(xiǎn)統(tǒng)籌級(jí)別的提升創(chuàng)造條件。

The Puzzlement and Reflection:the Orientation of Social Insurance Agencies

YU Shu-hong, LI Xiu-feng

(Law School of Wuhan University, Wuhan, Hubei 430072, China)

In Social Insurance Law of the People’s Republic of China, the social insurer is not pointed out definitely. The social insurance agencies can not take on the role of the insurer because of the absence of independent and self-financed and they are simply executive agencies major in technical and service functions, and can be one of the parties in the administrative litigation, but not independent legal persons. The social insurance agencies have actually been performed the function of the social insurer for a long time, so the role of the social insurance agencies should be defined, and constructed into a truly independent public institutional legal person separating from the social insurance administrative department and the local government in terms of independent subject, independent organization and independent financial.

the social insurance agency; the social insurance relationship; the social insurer; the public institutional legal person; self-financed

2016-06-11

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“我國(guó)社會(huì)法的范疇與體系研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13BFX143)的階段性成果。

喻術(shù)紅，女，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要研究方向：勞動(dòng)法和社會(huì)保障法；李秀鳳，女，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院教師，主要研究方向：勞動(dòng)法和社會(huì)保障法。

D922.5

A

1672-769X(2016)05-0014-08