張衛(wèi)平

卷首語

“外分”“內(nèi)分”與改革理性

張衛(wèi)平*

執(zhí)行體制改革和執(zhí)行法的制定,在當(dāng)下遭遇了一個必須面對的問題,這就是審執(zhí)“內(nèi)分”與“外分”的問題。這一問題源自審執(zhí)必須分離這樣一個前提性的命題。這一前提性命題的內(nèi)涵是,審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)是兩種不同屬性的權(quán)力,因此必須分離形式。然而,現(xiàn)實是審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)并沒有有效或充分的分離,雖然在組織層面分屬于審判庭和執(zhí)行局,從而影響了執(zhí)行權(quán)的正當(dāng)性、效率性、實效性。

在這一命題之下,人們就自然提出了如何分離的問題。按照現(xiàn)在的組織架構(gòu),審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)均由法院行使。于是一些人認(rèn)為要實現(xiàn)審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離必須在組織架構(gòu)上有所突破,將執(zhí)行權(quán)從法院根本剝離出去,執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)也就自然實現(xiàn)了分離,而且是最徹底的分離。這種做法就是所謂“外分”,其認(rèn)識即稱為“外分論”。外分的基本依據(jù)是審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)是兩種性質(zhì)不同的權(quán)力。審判權(quán)的本質(zhì)是裁判權(quán)利爭議,執(zhí)行權(quán)的核心是實現(xiàn)裁判認(rèn)定的權(quán)利。因為兩種權(quán)力性質(zhì)不同,所以兩種權(quán)力不能集中于一個主體。

但問題是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力不能歸于同一主體的命題就當(dāng)然成立嗎?不同性質(zhì)的權(quán)力歸于同一主體行使,無論是歷史上還是現(xiàn)實中都是存在的。從現(xiàn)實來看,世界上既有審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分屬于不同主體的,例如英美法系國家;也有將兩種權(quán)力都?xì)w于同一主體——法院的,例如大陸法系各國。如果更為具體地看,執(zhí)行權(quán)的歸屬與行使呈現(xiàn)出交叉、多樣的情形。在英美法系,有的執(zhí)行依然歸法院,雖然大部分歸行政機(jī)構(gòu)。無論是審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)同屬法院的,還是分屬不同主體的,對執(zhí)行本身都沒有實質(zhì)性的影響?？傮w上,并不存在如我國這樣的執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題。也就說“外分”本身與解決執(zhí)行難、執(zhí)行亂沒有直接的關(guān)聯(lián)。同屬與分屬不是真理性問題。不是說同屬或分屬就一定是正確或錯誤。如果我國在審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)架構(gòu)的構(gòu)建之初就沒有審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)主體合一的現(xiàn)實存在,將審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分屬不同的機(jī)構(gòu)也是可以的。但我國已經(jīng)存在合一的現(xiàn)實,而合一又不是執(zhí)行難、執(zhí)行亂的根本原因。因此,外分就缺乏說服力了。

將審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分屬不同的主體也是沒有問題的,如上所述,世界上也有這樣的實例,執(zhí)行也做得很好。但在已經(jīng)合一的情況下要實現(xiàn)外分,就必須要考慮變動的成本問題了。這些成本包括:對執(zhí)行權(quán)具體歸屬的算計(包括由此產(chǎn)生的矛盾),變動所產(chǎn)生的人力成本,人力資源的調(diào)整、人事編制,原有人員的安置轉(zhuǎn)型的問題,因變動而發(fā)生的物質(zhì)成本——例如辦公場所的廢棄與新建等?？梢灶A(yù)計原有設(shè)施的沿用或借用率將會很低。改革必定是有成本的,改革必須考慮成本的高低。不計成本地推行改革不是理性的改革。理性的改革必須考慮改革達(dá)成的目標(biāo)(收益)與改革的付出(成本)之間的函數(shù)關(guān)系。如果成本遠(yuǎn)大于收益,那么這種改革是不合算的。

在支持外分的觀點中也有人認(rèn)為,外分能夠有效維護(hù)司法權(quán)的權(quán)威和形象。這種觀點的命題基礎(chǔ)是,執(zhí)行難、執(zhí)行亂是一個現(xiàn)實問題,而執(zhí)行難、執(zhí)行亂的存在會影響司法權(quán)的純潔性,導(dǎo)致司法權(quán)威受損。司法權(quán)是中立的權(quán)力,執(zhí)行權(quán)是非中立的權(quán)力。不能因為執(zhí)行權(quán)的非中立影響司法審判權(quán)的中立。這種觀點是一種隔離或切割的外科手術(shù)式方法。這種認(rèn)識在政治技術(shù)上有一定的道理,考慮的是不同權(quán)力的社會影響問題。實際上是犧牲一種權(quán)力的社會形象保全或維系另一種權(quán)力的社會形象,是一種國家管理政治策略的考量。但在我們這樣一個講究行政權(quán)力以及權(quán)力一體化的國度,在還未充分實現(xiàn)法治轉(zhuǎn)型的情形下,這種策略會有實際意義嗎?這是一個值得慎重考慮的問題。這一問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法學(xué)研究范疇。實際情況可能恰恰相反。我也相信沒有一個行政機(jī)關(guān)愿意成為擋箭牌或成為吸收社會不滿的主體。國家權(quán)力一體化是我們的現(xiàn)實存在。因此,這一目的不是也不應(yīng)是執(zhí)行體制改革的目的。

執(zhí)行體制改革的目的究竟是什么,是一個值得仔細(xì)推敲的問題。執(zhí)行既然是實現(xiàn)權(quán)利,而權(quán)利的強制實現(xiàn)就必須考慮公正與效率這兩個基本維度。執(zhí)行公正是保證強制執(zhí)行的正當(dāng)性。執(zhí)行現(xiàn)實中的問題,對權(quán)利人而言集中體現(xiàn)為執(zhí)行難,但對于社會而言實質(zhì)是“執(zhí)行亂”。所謂“執(zhí)行亂”是指執(zhí)行中沒有按照法律的規(guī)定依法執(zhí)行。沒有將審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)恰當(dāng)?shù)胤蛛x行使的確是“執(zhí)行亂”的一個原因;但要做到依法執(zhí)行,恰當(dāng)實現(xiàn)審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離并不需要外分的方式實現(xiàn),通過內(nèi)分就能實現(xiàn)。這里還需要明確的是,審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離并非一個嚴(yán)格或準(zhǔn)確的命題。因為在現(xiàn)行體制下,執(zhí)行權(quán)和審判權(quán)的行使本身就是由不同的機(jī)構(gòu)行使的。執(zhí)行權(quán)歸執(zhí)行機(jī)構(gòu)——各級法院內(nèi)設(shè)的執(zhí)行局,審判權(quán)歸各級法院內(nèi)設(shè)的審判機(jī)構(gòu)——審判庭。實際上,執(zhí)行體制改革中要解決的問題,是如何厘清執(zhí)行中兩者的關(guān)系以及審判權(quán)行使主體與執(zhí)行權(quán)行使主體的管理關(guān)系問題。

關(guān)于執(zhí)行中兩者的關(guān)系,主要涉及執(zhí)行過程中,執(zhí)行財產(chǎn)范圍、標(biāo)的的認(rèn)定,被執(zhí)行人變更、追加以及執(zhí)行措施爭議解決的權(quán)力邊界問題,例如,執(zhí)行中變更、追加被執(zhí)行人的條件設(shè)定及執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)限范圍。最為典型的是執(zhí)行中對夫妻共同債務(wù)的認(rèn)定及追加配偶一方為債務(wù)人是否需要通過訴訟程序。另外,在執(zhí)行措施實施中爭議的解決究竟是審判權(quán)的行使,還是歸屬于執(zhí)行權(quán)的問題也涉及審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的關(guān)系問題。如果歸屬于審判權(quán)的行使則應(yīng)當(dāng)由裁判機(jī)構(gòu)行使。如果考慮爭議解決的效率,則可以考慮將這種執(zhí)行措施實施爭議裁決機(jī)構(gòu)設(shè)置在執(zhí)行機(jī)構(gòu)中。執(zhí)行中涉及實體問題的爭議還是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由審判庭通過民事訴訟程序予以解決。

關(guān)于審判權(quán)形式主體與執(zhí)行權(quán)主體的管理關(guān)系,實際上是深化內(nèi)分主要應(yīng)探討的體制性問題。這里所探討的深化內(nèi)分就是要探索如何按照各自的規(guī)律重構(gòu)審判和執(zhí)行的組織架構(gòu)。在執(zhí)行人事體制方面,現(xiàn)行執(zhí)行體制并沒有充分體現(xiàn)出自己的規(guī)律和特點,包括執(zhí)行員選拔、任用的條件等。由于執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)行使的目的、方式等各自有所不同,因此,對其人員的要求和管理也應(yīng)有所不同。大陸法系中,法官和執(zhí)行官各自獨立的人事體制是值得借鑒的?？紤]到執(zhí)行對效率性有更高的要求,也就必然具有高度的行政化特點。因此就應(yīng)根據(jù)執(zhí)行效率的要求構(gòu)建高效的執(zhí)行體制,而不是像司法那樣去行政化。在法院的物質(zhì)資源的配置方面也應(yīng)當(dāng)有較大的獨立性。也就是說,在法院內(nèi)部,審判與執(zhí)行的人財物也都應(yīng)該各自獨立。這些問題都屬于深化內(nèi)分的內(nèi)容?？梢钥闯?推進(jìn)審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的體制內(nèi)分是一個復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。

2017年2月27日

* 中國民事訴訟法學(xué)研究會會長,清華大學(xué)法學(xué)院教授。