馮樂坤

(甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

論中央與地方對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的分級(jí)所有*

馮樂坤

(甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

我國(guó)自建國(guó)以來(lái)一直將行政、事業(yè)單位所占有使用的財(cái)產(chǎn)視為國(guó)有。為便于管理，遂對(duì)其實(shí)行了中央與各級(jí)地方分級(jí)管理的體制，但各級(jí)地方對(duì)其直接管理的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)往往享有了所有者利益而直接成為了利益主體，因此中央與地方之間勢(shì)必存在利益沖突。盡管適用我國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的分級(jí)代表理論能夠在一定程度上緩解二者之間的利益沖突，但卻無(wú)法解決國(guó)有與各級(jí)地方實(shí)際處于所有者之間的矛盾，與其這樣，不如在借鑒中央與地方之間對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)分別享有權(quán)的分權(quán)理念下，直接賦予各級(jí)地方行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。即，中央直接占有使用的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)應(yīng)為國(guó)有，各級(jí)地方直接占有使用的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)應(yīng)為各級(jí)地方所有，典型的就是現(xiàn)實(shí)生活中大量存在的教育性財(cái)產(chǎn)也就相應(yīng)地被確定為國(guó)有與地方所有。

行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)；國(guó)有財(cái)產(chǎn)；地方所有財(cái)產(chǎn)

行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)是指從中央到地方的我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)以及事業(yè)單位所占有使用的財(cái)產(chǎn)。因從中央到地方的我國(guó)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)均由立法加以了明確規(guī)定，立法、行政、司法以及軍事等各類國(guó)家機(jī)關(guān)所有管理、使用的財(cái)產(chǎn)也就被視為了國(guó)有。同時(shí)，基于便于管理教育、衛(wèi)生、科研、文化、體育等公共利益的目的，自建國(guó)以來(lái)我國(guó)就在不同行業(yè)設(shè)立了諸多的事業(yè)單位，但事業(yè)單位是國(guó)家機(jī)關(guān)出資設(shè)立或者其他社會(huì)組織利用國(guó)有財(cái)產(chǎn)形成，事業(yè)單位占有使用的財(cái)產(chǎn)也就被視為國(guó)有。不過(guò)，受行政區(qū)劃所形成的地方層級(jí)影響，我國(guó)也就形成了從中央到地方的各級(jí)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)體系，且遍及全國(guó)各地的事業(yè)單位的行政化色彩比較濃厚，往往由不同層級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行設(shè)立，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等均設(shè)立了事業(yè)單位。在將行政事業(yè)單位占有使用的財(cái)產(chǎn)視為國(guó)有的前提下，由中央直接管理也不太現(xiàn)實(shí)，行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)事實(shí)上處于分級(jí)管理狀態(tài)，行政性事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)其實(shí)處于所有者虛置狀態(tài)，中央與地方對(duì)其必然會(huì)產(chǎn)生利益沖突，有必要對(duì)現(xiàn)行將行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)視為國(guó)有的理念進(jìn)行反思。為此，在借鑒中央與地方之間對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)分別享有所有權(quán)的分權(quán)理念下*部分研究成果主張應(yīng)將地方管理的國(guó)有企業(yè)以及地方直接出資設(shè)立的企業(yè)財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬定性為地方所有，部分研究成果認(rèn)為應(yīng)將地方直接管理的國(guó)有土地視為地方所有，部分研究成果認(rèn)為應(yīng)賦予地方對(duì)部分礦產(chǎn)資源享有所有權(quán)，部分研究成果認(rèn)為應(yīng)將國(guó)家森林資源賦予中央與各級(jí)地方享有所有權(quán)，部分研究成果認(rèn)為應(yīng)由中央與各級(jí)地方對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)分別享有所有權(quán)。主要文獻(xiàn)參見孫憲忠.物權(quán)法基本范疇及主要制度的反思(上)[J].中國(guó)法學(xué),1999,(5);孫憲忠.“統(tǒng)一唯一國(guó)家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點(diǎn)分析[J].法律科學(xué),2013,(3)；史際春.修憲與財(cái)產(chǎn)權(quán)變革[J].經(jīng)濟(jì)法學(xué)評(píng)論,2004,(5)；郭勵(lì)弘.正確認(rèn)識(shí)我國(guó)“國(guó)資”的產(chǎn)權(quán)歸屬[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2003,(3)；江建強(qiáng).國(guó)資產(chǎn)權(quán)“統(tǒng)一所有與分級(jí)所有”的比較分析[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2005,(1)；陳少暉.分級(jí)所有：中央與地方國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化選擇[J].學(xué)習(xí)論壇,2013,(2)；史際春,姚海放.國(guó)有制革新的理論與實(shí)踐[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào),2005,(1)；李昌庚.國(guó)家所有權(quán)理論拷辯[J].政治與法律,2011,(12)；王自力,田明華等.我國(guó)土地所有權(quán)主體重構(gòu)問題探索[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2008,(1)；郭潔.土地所有權(quán)一體保護(hù)立法研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2011.132；高利紅.森林權(quán)屬的法律體系構(gòu)造[J].現(xiàn)代法學(xué),2004,(5)；周訓(xùn)芳.林業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)變與《森林法》的修改[J].現(xiàn)代法學(xué)，2004,(5)；李昌庚.國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方關(guān)系法治考量[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2011,(4).，本文特對(duì)各級(jí)地方所占有使用的行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利屬性進(jìn)行研討。

一、行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)：從分級(jí)管理到分級(jí)代表

自1949年10月的中央人民政府委員會(huì)第一次會(huì)議宣布“凡屬國(guó)有的資源、企業(yè)和行政事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)均為全體人民的公共財(cái)產(chǎn)”以后，行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)就被定性為國(guó)有，1949年政務(wù)院遂規(guī)定了對(duì)國(guó)有的行政事業(yè)單位實(shí)行三級(jí)管理，即中央各部直接管理、暫由地方政府代管和劃歸地方政府管理。但在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行高度集中的計(jì)劃體制下，我國(guó)對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一計(jì)劃管理政策，即固定資產(chǎn)投資計(jì)劃實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理，資金實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、無(wú)償使用，所需主要物資實(shí)行統(tǒng)一調(diào)撥、分配。1952年中央開始設(shè)立物資分配機(jī)構(gòu)而統(tǒng)一掌握平衡分配工作，各主管部門設(shè)立了供應(yīng)機(jī)構(gòu)，逐級(jí)建立物資的計(jì)劃分配管理體系*吳紅衛(wèi).非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理研究[M].北京：法律出版社，2010.67.。如此，建國(guó)初的行政事業(yè)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的分級(jí)管理并不徹底，表面上是分級(jí)管理，其實(shí)仍是統(tǒng)一管理。

為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的加快我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)速度的政治情勢(shì)，1958年中共中央又通過(guò)頒布《關(guān)于企業(yè)、事業(yè)單位和技術(shù)力量下放的決定》而將中央部屬的大量事業(yè)單位下放到地方管理，1961年中共中央的《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》又將行政事業(yè)單位的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理權(quán)上收到中央。文化大革命期間，在將中央直屬企業(yè)大規(guī)模予以下放的同時(shí)，事業(yè)單位也隨之被大規(guī)模下放而由地方管理，少數(shù)則由中央部屬和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，以中央部屬管理為主，下放到各省、自治區(qū)、直轄市管理的事業(yè)單位，部分又具體下放到專區(qū)、市、縣管理，同時(shí)，又將下放事業(yè)單位的物資分配和供應(yīng)工作移交地方*及聚聲.行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理新模式[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2002.32.，此種將事權(quán)與財(cái)權(quán)一并轉(zhuǎn)移予地方進(jìn)行管理的事實(shí)其實(shí)就真正踐行了中央與地方對(duì)事業(yè)單位的分級(jí)管理。只不過(guò)，在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，行政事業(yè)性單位的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理一直在中央與地方之間反復(fù)徘徊，采納集權(quán)管理模式或者分權(quán)管理模式，一直處于爭(zhēng)論與調(diào)整之中*胡川.行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的理論與實(shí)證研究[M].北京：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)出版社，2010.13.。

我國(guó)自建國(guó)初就已經(jīng)開始對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)實(shí)踐中央與地方的分級(jí)管理，但卻一直沒有設(shè)立相應(yīng)的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，直至1988年國(guó)務(wù)院正式組建專門國(guó)有資產(chǎn)管理局以后，各省級(jí)地方逐步開始設(shè)立相應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，自上而下所建立的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)之一就包括對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理。1995年制定了專門的《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》，其第6條規(guī)定中央和各級(jí)地方對(duì)本級(jí)政府管轄的行政事業(yè)資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)管理，負(fù)責(zé)“產(chǎn)權(quán)登記、清查統(tǒng)計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估、糾紛調(diào)處以及會(huì)同財(cái)政部門對(duì)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)、資產(chǎn)處置進(jìn)行審批”等職責(zé)*1998年的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第5條、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第6條又分別明確規(guī)定了事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的分級(jí)登記，即由國(guó)務(wù)院以及縣級(jí)以上的地方相關(guān)部門負(fù)責(zé)本級(jí)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的登記。，為了應(yīng)對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)在實(shí)務(wù)中所出現(xiàn)的新情況，2006年依次制定的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》繼續(xù)明確規(guī)定對(duì)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)行分級(jí)管理的同時(shí)，又規(guī)定了各級(jí)財(cái)政部門是政府負(fù)責(zé)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的職能部門，對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理*參見2006年制定的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第7、8條、《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第5、6條之規(guī)定。。

不過(guò)，自2002年十六大報(bào)告明確要求應(yīng)建立分級(jí)代表的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理體制以后，中央與地方就又開始分別代表國(guó)家行使行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，履行出資人的權(quán)利義務(wù)，享有所有者權(quán)益*楊瑞金.《物權(quán)法》實(shí)施與加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理[J].財(cái)政研究,2007,(12):56.，且在目前已經(jīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)開始實(shí)行分級(jí)代表制以及2007年的《物權(quán)法》所規(guī)定的中央與地方分別代表國(guó)家行使出資人權(quán)利義務(wù)的背景之下，行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)實(shí)行分級(jí)代表更具有了正當(dāng)理由。當(dāng)然，分級(jí)代表制在遵循從中央到地方的分級(jí)授權(quán)的同時(shí)，為了預(yù)防國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失，又遵循了中央與地方在本級(jí)內(nèi)部的分級(jí)授權(quán)而設(shè)立獨(dú)立的行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理部門。就中央級(jí)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的內(nèi)部分級(jí)授權(quán)而言，中央級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有財(cái)產(chǎn)其實(shí)由財(cái)政部、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、各部門依次分級(jí)進(jìn)行管理*2008年的《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第5條、2009的《中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第3條在均明確規(guī)定了“財(cái)政部、中央級(jí)事業(yè)單位主管部門、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)其管理工作，各部門按本部門管理工作”。，省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)地方也相應(yīng)地規(guī)定了本級(jí)地方的行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的分級(jí)管理，也遵循了財(cái)政部門、行政事業(yè)單位直管部門以及行政事業(yè)單位分級(jí)管理*如2010年的《上海市市級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第4條就規(guī)定“上海市財(cái)政局和上海市人民政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局按規(guī)定監(jiān)管單位占有、使用的管理體制”，2011年的《廣東省財(cái)政廳關(guān)于省直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用管理的暫行辦法》第6條規(guī)定也規(guī)定了省財(cái)政部門、省直行政事業(yè)單位主管部門、省直行政事業(yè)單位依次負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)使用的具體管理”。，我國(guó)對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理具體采納了由本級(jí)財(cái)政部門、主管部門、使用單位管理的模式*主要文獻(xiàn)參見吳紅衛(wèi).非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理研究[M].北京：法律出版社，2010.71；周茂青.行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)流失與法律保護(hù)機(jī)制的建構(gòu)[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào),2014,(8):50.。

總之，在將行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)明確規(guī)定為國(guó)有的前提下，遍及全國(guó)各地的行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)其實(shí)由中央與各級(jí)地方各自管理，盡管對(duì)中央與各級(jí)地方對(duì)其管理的法律地位已經(jīng)從分級(jí)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉旨?jí)代表，但分級(jí)代表制中的中央與各級(jí)地方往往履行出資人職責(zé)、享有出資者的權(quán)益，此種后果無(wú)疑已經(jīng)致使中央與各級(jí)地方已經(jīng)對(duì)各自管理的行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)享有了所有權(quán)權(quán)益。當(dāng)然，基于便于管理，中央與地方又各自在本級(jí)內(nèi)部進(jìn)行了分權(quán)管理，但不論立法如何設(shè)計(jì)，僅能有效防止行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)流失，卻無(wú)法應(yīng)對(duì)中央與各級(jí)地方之間的在行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)方面的利益沖突。為此，在總結(jié)歷年來(lái)對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，尤其在明確了各級(jí)地方在行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)所處的主體性地位的實(shí)際情況后，我國(guó)應(yīng)當(dāng)重新審視將其視為國(guó)有的理念。

二、行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體之檢討

因我國(guó)現(xiàn)行立法均將行政事業(yè)單位所占有使用的財(cái)產(chǎn)規(guī)定為國(guó)有，行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)又遍及全國(guó)各地，此種現(xiàn)實(shí)就致使由中央直接管理行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)不太合理，立法往往授權(quán)中央與各級(jí)地方分別對(duì)其進(jìn)行管理，中央與各級(jí)地方其實(shí)就成為了真正的利益主體，但在將行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)在不同行政層級(jí)之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移時(shí)，中央與各級(jí)地方相互之間必然會(huì)出現(xiàn)利益沖突，與中央與各級(jí)地方之間在企業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)、資源性國(guó)有財(cái)產(chǎn)等方面的利益沖突相比，此種利益沖突表現(xiàn)的并不激烈，實(shí)務(wù)中也就往往被人們所忽視。當(dāng)然，基于避免中央與各級(jí)地方在行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)方面的利益沖突以及保護(hù)各級(jí)地方在長(zhǎng)期分級(jí)管理體制中所形成的利益，理應(yīng)確定由中央與各級(jí)地方對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)分別享有所有權(quán)*主要文獻(xiàn)參見王攀.國(guó)有行政事業(yè)性資產(chǎn)管理難在何處—廣東省國(guó)有行政事業(yè)性資產(chǎn)調(diào)查[J].上海國(guó)資,2004,(10):13；李昌庚.國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方關(guān)系法治考量[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2011,(4):32.，但中央與各級(jí)地方在行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)方面存在利益沖突卻實(shí)際存在?；谡撟C地方對(duì)行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)的正當(dāng)性，有必要注意以下方面：

其一，為了有效對(duì)中央與各級(jí)地方所管理的行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范，中央與各級(jí)地方也就相應(yīng)地制定了各自的規(guī)范性文件，不僅構(gòu)建了從中央到各級(jí)地方的各級(jí)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)，又規(guī)定中央與各級(jí)地方享有對(duì)本級(jí)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)購(gòu)置、調(diào)劑、租賃、受贈(zèng)、捐贈(zèng)、轉(zhuǎn)讓、置換、報(bào)損、報(bào)廢、對(duì)外投資等配置、處置等權(quán)利，尤其明確規(guī)定了應(yīng)將各級(jí)地方管理的行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的收益作為非稅收入而上繳本級(jí)國(guó)庫(kù)*如2008年的《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第28條規(guī)定“中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入屬于國(guó)家所有，應(yīng)當(dāng)按照政府非稅收入管理和財(cái)政國(guó)庫(kù)收繳管理的規(guī)定上繳中央財(cái)政”；2007年的《駐外機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)管理暫行實(shí)施辦法》第29條規(guī)定“駐外機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)處置的變價(jià)收入和殘值收入，應(yīng)當(dāng)按照政府非稅收入管理及財(cái)政國(guó)庫(kù)收繳管理的規(guī)定上繳中央財(cái)政”；2010年的《上海市市級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第26、34條規(guī)定“市級(jí)行政單位出租、出借的國(guó)有資產(chǎn)、資產(chǎn)處置形成的變價(jià)收入和殘值收入，統(tǒng)一上繳市級(jí)國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算管理”；2014年的《廣東省直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》第12條規(guī)定了“省直行政事業(yè)單位資產(chǎn)出售、出讓、轉(zhuǎn)讓收入、置換補(bǔ)價(jià)收入、報(bào)廢殘值收入、報(bào)損補(bǔ)償取得的收入，在按規(guī)定扣除相關(guān)稅費(fèi)后，按照政府非稅收入管理的規(guī)定上繳省財(cái)政”；2005年的《東莞市市直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第28條規(guī)定“行政事業(yè)資產(chǎn)收益應(yīng)按規(guī)定上繳市財(cái)政”；2003年的《重慶市江北區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法》第25條“行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入，包括出售收入、報(bào)廢報(bào)損殘值變價(jià)收入上繳國(guó)庫(kù)，納入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算管理”；2007年的《關(guān)于成都市級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置工作的實(shí)施意見》規(guī)定“行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入由受讓方直接繳入市財(cái)政專戶”；2012年的《郴州市市級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入征收管理辦法》第5條規(guī)定“市級(jí)行政單位出租、出借國(guó)有資產(chǎn)取得的收人以及市級(jí)行政事業(yè)單位經(jīng)批準(zhǔn)處置國(guó)有資產(chǎn)取得收人應(yīng)全額繳入市財(cái)政”。。不過(guò)，在現(xiàn)行立法均將行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)明確規(guī)定為國(guó)有的前提下，各行政事業(yè)單位對(duì)其僅享有使用權(quán)，但代表國(guó)家行使所有權(quán)的各級(jí)地方有權(quán)對(duì)行政事業(yè)單位的國(guó)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行配置與調(diào)整，各級(jí)地方不僅對(duì)其享有處置權(quán)，也享有對(duì)其出租等方面的收益權(quán)，且均將其收入納入了地方財(cái)政收入范圍。由此，各級(jí)地方表面上不享有所有權(quán)，但在長(zhǎng)期管理行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的過(guò)程中已經(jīng)成為了真正的利益主體，享有了所有權(quán)人應(yīng)享有的所有利益，已經(jīng)成為了行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)的所有者，立法仍將各級(jí)地方所管理的行政事業(yè)性單位的財(cái)產(chǎn)規(guī)定為國(guó)有已經(jīng)名不屬實(shí)，也就無(wú)法解決中央與各級(jí)地方之間對(duì)其所存在的利益沖突，為了對(duì)地方利益進(jìn)行有效保護(hù)，實(shí)有必要反思將行政事業(yè)財(cái)產(chǎn)仍視為國(guó)有的理念。

其二，現(xiàn)實(shí)中的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)主要由本單位所使用的財(cái)產(chǎn)及其收益構(gòu)成，但行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)主要由國(guó)家出資設(shè)立，即使目前部分事業(yè)單位改制為自收自支，因其最初財(cái)產(chǎn)也是源自于國(guó)家出資，沒有國(guó)家的最初出資，行政事業(yè)單位就無(wú)法正常啟動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)，所積累的財(cái)產(chǎn)也是以國(guó)家出資的財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)而長(zhǎng)期形成，加之，我國(guó)建國(guó)之初實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政政策，將其財(cái)產(chǎn)界定為國(guó)有也就毋庸置疑*1950年政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》明確規(guī)定了“統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政收支、統(tǒng)一全國(guó)物資調(diào)度、統(tǒng)一全國(guó)現(xiàn)金管理”的同時(shí)，又規(guī)定了“國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一于中央人民政府”、“各地所收之國(guó)家公糧及其折征之代金或其他實(shí)物、關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、工商業(yè)稅均歸中央人民政府所有”、“國(guó)營(yíng)企業(yè)的收入和折舊準(zhǔn)備金提存歸中央人民政府所有”等政策，1950年的《中央金庫(kù)條例》第1條規(guī)定了“中央、各大行政區(qū)、各省(市)、各縣設(shè)立中央金庫(kù)”的同時(shí)，第5條又規(guī)定了“金庫(kù)款之支配權(quán)統(tǒng)屬于中央人民政府財(cái)政部”，1985年的《國(guó)家金庫(kù)條例》第6條規(guī)定了“國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)原則上一級(jí)財(cái)政設(shè)立一級(jí)國(guó)庫(kù)；中央設(shè)立總庫(kù)，省級(jí)地方設(shè)立分庫(kù)，地級(jí)地方設(shè)立中心支庫(kù)，縣級(jí)地方設(shè)立支庫(kù)”。。然而，自我國(guó)對(duì)行政事業(yè)性單位的管理從表面上的分級(jí)管理改為實(shí)質(zhì)上的分級(jí)管理以后，行政事業(yè)單位的預(yù)算支出從中央統(tǒng)一支出轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒肱c各級(jí)地方通過(guò)各自的預(yù)算獨(dú)立支出，中央與各級(jí)地方往往對(duì)其所直接管理的行政事業(yè)性單位進(jìn)行預(yù)算撥款，即中央與各級(jí)地方實(shí)際將其財(cái)政收入長(zhǎng)期進(jìn)行了預(yù)算支出。當(dāng)然，我國(guó)自建國(guó)以來(lái)就一直存在著中央與地方之間的財(cái)政分權(quán)劃分，尤其是對(duì)作為財(cái)政收入重要組成部分的稅收進(jìn)行了中央稅與地方稅的劃分，但地方財(cái)政收入由地方進(jìn)行支配的觀念已經(jīng)根深蒂固，地方已經(jīng)對(duì)其享有充分的處分權(quán)*有人認(rèn)為，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的稅權(quán)由中央予以壟斷，稅收收入劃歸地方支配不過(guò)是統(tǒng)收統(tǒng)支下中央財(cái)政撥款的變通形式，實(shí)質(zhì)屬于中央財(cái)政再分配，相反，分稅制下的地方稅實(shí)際上是地方作為中央授權(quán)的地方稅課征主體，不僅應(yīng)擁有地方稅收入的使用權(quán)，而且還享有程度不等地的地方稅的管理權(quán)。盡管此種見解沒有直接揭示出地方稅的權(quán)利屬性為所有權(quán)，卻已經(jīng)幾乎接近了所有權(quán)。參見安文,葉美萍.地方稅本質(zhì)論[J].財(cái)經(jīng)問題研究,1998,(2):54.，無(wú)論地方財(cái)政收入的來(lái)源如何，受財(cái)政自主權(quán)理念的影響，中央與各級(jí)地方均對(duì)其財(cái)政收入享有在法定范圍之內(nèi)的支配權(quán)，且此種支配權(quán)效力已經(jīng)與所有權(quán)在本質(zhì)上相差無(wú)幾，中央與各級(jí)地方對(duì)其財(cái)政收入享有的權(quán)利屬性其實(shí)就是所有權(quán)*孫憲忠.論物權(quán)法[M].北京：法律出版社，2001.12.，不過(guò)，在中央與各級(jí)地方對(duì)其財(cái)政收入享有所有權(quán)的背景下，再將各級(jí)地方財(cái)政收入投入到行政事業(yè)單位而形成的財(cái)產(chǎn)確定為國(guó)有就有失偏頗，如此，為了與財(cái)政收入的分級(jí)所有理念相一致，立法應(yīng)當(dāng)修正將中央與各級(jí)地方所直接管理的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)確定為國(guó)有的理念，明確中央與各級(jí)地方對(duì)其分別享有所有權(quán)。

其三，自我國(guó)對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)開始實(shí)行分級(jí)管理體制以來(lái)，中央與各級(jí)地方依據(jù)分級(jí)授權(quán)原理而逐步形成了較為成熟的分級(jí)管理體制，在制定了中央級(jí)行政事業(yè)單位管理的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理辦法后，省、地、縣、鄉(xiāng)級(jí)地方往往制定了與本級(jí)地方相適應(yīng)的管理規(guī)范，實(shí)務(wù)中也就正式形成了中央與省、地、縣、鄉(xiāng)級(jí)地方分別管理體制。然而，行政事業(yè)單位所使用的國(guó)有財(cái)產(chǎn)類型包括有形財(cái)產(chǎn)與無(wú)形財(cái)產(chǎn)，有形財(cái)產(chǎn)主要包括土地、房屋、圖書、儀器設(shè)備、圖書資料、交通運(yùn)輸工具等等，因所有行政事業(yè)單位均要設(shè)立辦公機(jī)構(gòu)，但設(shè)立辦公機(jī)構(gòu)需要必要的辦公場(chǎng)所，且該辦公場(chǎng)所必須要以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)了而形成一系列不動(dòng)產(chǎn)。不過(guò)，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)土地資源亦采取了國(guó)家統(tǒng)一所有、分級(jí)管理的體制，各級(jí)地方往往享有了其所管理的國(guó)有土地支配權(quán)和收益權(quán)，成為了實(shí)際的利益主體，事實(shí)上處于所有者地位*郭潔.土地所有權(quán)一體保護(hù)立法研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2011.134.，為了應(yīng)對(duì)中央與各級(jí)地方之間的利益沖突，理應(yīng)將現(xiàn)行國(guó)有土地在中央與各級(jí)地方之間進(jìn)行具體劃分，即形成國(guó)有以及各級(jí)地方所有*主要文獻(xiàn)參見高波.論適應(yīng)企業(yè)改制的城市土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)與管理體制改革[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào),2000,(3):54；王自力,田明華等.我國(guó)土地所有權(quán)主體重構(gòu)問題探索[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2008,(1):67-68；陳小燕,郭翼飛.我國(guó)國(guó)有土地所有權(quán)管理體制研究[J].科學(xué)社會(huì)主義,2014,(5):123；劉守英.直面中國(guó)土地問題[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2014.140.。所以，在將國(guó)有土地在中央與各級(jí)地方之間進(jìn)行重新具體劃分所有權(quán)的背景下，遍及全國(guó)各地的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)類型中的土地所有權(quán)必然會(huì)形成國(guó)有以及各級(jí)地方所有，此種現(xiàn)實(shí)必然會(huì)對(duì)依附土地所有權(quán)形成的建筑物歸屬有所影響，即在將土地歸屬確定為國(guó)有以及各級(jí)地方所有的基礎(chǔ)上，對(duì)依附在其存在的建筑物徑直可以確定為國(guó)有以及各級(jí)地方所有。換言之，既然能夠?qū)⑿姓聵I(yè)單位所使用的財(cái)產(chǎn)類型中的土地所有權(quán)確定為國(guó)有及各級(jí)地方所有，將其他財(cái)產(chǎn)類型確定為國(guó)有及各級(jí)地方所有就不存在任何障礙。

其四，現(xiàn)實(shí)中的我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)其實(shí)就由各行政事業(yè)單位直接管理，各個(gè)地方并不掌握各行政事業(yè)單位的閑置財(cái)產(chǎn)信息，為了有效進(jìn)行配置，實(shí)有必要構(gòu)建各個(gè)地方的閑置財(cái)產(chǎn)調(diào)劑平臺(tái)*劉興云,李森.論行政事業(yè)資產(chǎn)配置的優(yōu)化[J].山東社會(huì)科學(xué),2011,(11):109.。此外，自20世紀(jì)80年代中后期，實(shí)務(wù)中又出現(xiàn)了行政事業(yè)單位將其使用的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象，即行政事業(yè)單位往往又將其管理的國(guó)有財(cái)產(chǎn)通過(guò)出租、出借、投資、創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體等方式從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，此種現(xiàn)實(shí)必然致使國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失*唐鳴,陳榮卓.行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)流失：路徑考察與制度防范—一種法律視角下的分析與建議[J].中州學(xué)刊,2007,(1):86-87.，為此，部分地方開始嘗試通過(guò)設(shè)立對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的集中統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)而代表各級(jí)地方行使所有權(quán)職能。顯然，此種將行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)集中在一起而進(jìn)行管理的立法思路不僅有利于對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理，又彰顯了各級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有財(cái)產(chǎn)的整體性、統(tǒng)一性特征，也就為各級(jí)地方對(duì)其轄內(nèi)的不同行政事業(yè)單位使用的國(guó)有財(cái)產(chǎn)行使統(tǒng)一的支配權(quán)奠定了基礎(chǔ)，進(jìn)而，為構(gòu)建各級(jí)地方對(duì)其轄內(nèi)的行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)提供了實(shí)踐依據(jù)。

三、各地方所有行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)之劃分

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)踐中已經(jīng)形成了中央與各級(jí)地方對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的分級(jí)管理，中央與各級(jí)地方實(shí)際上成為了真正的利益主體，在將行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)視為國(guó)有的前提下，中央與各級(jí)地方之間必然產(chǎn)生利益沖突。為此，在借鑒中央與各級(jí)地方之間對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)分別享有所有權(quán)的分權(quán)理念基礎(chǔ)上，理應(yīng)賦予中央與各級(jí)地方對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)分別享有所有權(quán)，中央所有的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)必然為國(guó)有，各級(jí)地方所直接管理的行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)應(yīng)為各級(jí)地方所有。當(dāng)然，將行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)在中央與各級(jí)地方之間確定各自所有權(quán)的具體劃分標(biāo)準(zhǔn)所要考量的因素較多，實(shí)有必要予以具體闡述。本部分試圖從如下方面進(jìn)行闡述：

(一)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)范圍之界定

行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位依法使用的國(guó)有財(cái)產(chǎn)，主要包括行政單位用國(guó)家財(cái)政性資金形成的財(cái)產(chǎn)、國(guó)家調(diào)撥給行政單位的財(cái)產(chǎn)、行政單位按照國(guó)家規(guī)定組織收入形成的財(cái)產(chǎn)以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)有財(cái)產(chǎn)*參見1995年的《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》第2條之規(guī)定。，具體表現(xiàn)為固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)等形式。從語(yǔ)義意義方面分析，使用該國(guó)有財(cái)產(chǎn)的主體大概包括行政單位與事業(yè)單位，行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)其實(shí)就是由行政性國(guó)有財(cái)產(chǎn)與事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)組成，且使用此類國(guó)有財(cái)產(chǎn)的主體均擔(dān)負(fù)著公益服務(wù)職能。不過(guò)，現(xiàn)實(shí)中擔(dān)當(dāng)此公益服務(wù)職能的主體較多，有必要以使用行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的主體為切入點(diǎn)而對(duì)其范圍予以界定。具體如下：

其一，行政單位是指進(jìn)行行政管理、組織經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)的國(guó)家機(jī)關(guān)，主要包括各級(jí)立法、行政、司法、軍事等機(jī)關(guān)，此類機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)來(lái)源往往就具有單一性即依賴于財(cái)政預(yù)算撥款，且主要擔(dān)負(fù)行政管理職能，也就被稱謂行政單位，但軍事機(jī)關(guān)具有特殊性，往往也就不納入行政單位之中。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)存的各級(jí)政黨、政協(xié)組織性質(zhì)上不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)序列，但業(yè)務(wù)活動(dòng)方式卻采納了行政管理方式，財(cái)產(chǎn)也來(lái)源于財(cái)政預(yù)算撥款，工作人員一般被列為行政編制，政黨、政協(xié)組織的性質(zhì)也就與國(guó)家機(jī)關(guān)具有相似性，政黨、政協(xié)組織就被視為了行政單位，行政性國(guó)有財(cái)產(chǎn)也就包括了政黨、政協(xié)組織所使用的國(guó)有財(cái)產(chǎn)，1995年的《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》第41條以及2006年的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第3條遂明確規(guī)定“行政單位”為“各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派機(jī)關(guān)”。此外，我國(guó)駐外使領(lǐng)館、常駐聯(lián)合國(guó)和其他國(guó)際組織代表團(tuán)、中央行政單位駐外的非外交性質(zhì)代表機(jī)構(gòu)等等駐外機(jī)構(gòu)所使用財(cái)產(chǎn)往往為外交職能服務(wù)，并不以營(yíng)利為目的，理應(yīng)也屬于行政性國(guó)有財(cái)產(chǎn)類型之一。如此，行政性國(guó)有財(cái)產(chǎn)其實(shí)就包括了機(jī)關(guān)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)與非機(jī)關(guān)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)，進(jìn)而，以行政層級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)，徑直分為中央級(jí)、省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)等類型。

其二，事業(yè)單位是實(shí)施公益服務(wù)的社會(huì)組織，主要從事教育、文化、衛(wèi)生、科技、體育等活動(dòng)，但事業(yè)單位的設(shè)立往往與各地方層級(jí)具有對(duì)應(yīng)性，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)地方均有其所屬的事業(yè)單位，同時(shí)，從中央到地方的各事業(yè)單位均有特定的行政機(jī)關(guān)為其主管部門*方流芳.從法律視角看中國(guó)事業(yè)單位改革—事業(yè)單位“法人化”批判[J].比較法研究,2007,(3):2.。就事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來(lái)源而言，部分事業(yè)單位為國(guó)家全額撥款，部分事業(yè)單位為國(guó)家部分撥款，部分事業(yè)單位則為自收自支，與行政單位的財(cái)產(chǎn)來(lái)源唯一為國(guó)家財(cái)政預(yù)算相比，事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)來(lái)源就具有多樣化，將事業(yè)單位所有使用財(cái)產(chǎn)都確定為國(guó)有也就不盡合理，理性作法就是將國(guó)家出資以及利用國(guó)家出資而生成的收益確定為國(guó)有*金鳳.事業(yè)單位國(guó)有財(cái)產(chǎn)類型化法律規(guī)制的實(shí)態(tài)及辨析[J].貴州社會(huì)科學(xué),2010,(2):116.。當(dāng)然，依據(jù)事業(yè)單位的社會(huì)功能，可將其分為承擔(dān)行政職能、從事公益服務(wù)和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)三種類型，三種事業(yè)單位所使用財(cái)產(chǎn)均應(yīng)確定為國(guó)有，但從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位已經(jīng)不具有踐行公益服務(wù)的本質(zhì)屬性，且已成為以營(yíng)利為目的企業(yè)，此類國(guó)有財(cái)產(chǎn)也就為企業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)，對(duì)其規(guī)制就應(yīng)適用企業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的相關(guān)法律規(guī)范。此外，我國(guó)現(xiàn)實(shí)中大量存在著為實(shí)現(xiàn)會(huì)員的共同意愿、按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體，如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、研究會(huì)、文聯(lián)、協(xié)會(huì)、科協(xié)、作協(xié)等等，盡管其本質(zhì)為非政府性的組織，卻行使部分行政職能，此類社會(huì)團(tuán)體所使用財(cái)產(chǎn)往往就是由國(guó)家財(cái)政撥款而形成，所使用的財(cái)產(chǎn)必然為國(guó)有*2006年的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第51條規(guī)定“社會(huì)團(tuán)體的國(guó)有資產(chǎn)管理依照本辦法執(zhí)行”，第52條規(guī)定“行政單位所屬獨(dú)立核算的企業(yè)執(zhí)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定”。。

(二)國(guó)家所有與地方所有的具體劃分

為了協(xié)調(diào)中央與各級(jí)地方在行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)方面所存在的利益沖突，我國(guó)應(yīng)明確賦予中央與各級(jí)地方對(duì)其分別享有所有權(quán)，各級(jí)地方所有行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)其實(shí)就是將部分國(guó)有行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)予以變更而形成，此種事實(shí)無(wú)疑就縮小了國(guó)有行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)的范圍。然而，在現(xiàn)行立法明確規(guī)定行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)為國(guó)有的前提下，確定中央與各級(jí)地方各自所有的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)范圍首要的就是要先將國(guó)有范圍具體劃定，剩余的行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)必然為各級(jí)地方所有的范圍，確定各級(jí)地方所有的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)先就要具體確定國(guó)有的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)范圍。

就國(guó)有行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)范圍而言，在目前中央與地方對(duì)行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)期進(jìn)行分級(jí)管理的背景下，現(xiàn)行中央級(jí)行政事業(yè)單位所使用的財(cái)產(chǎn)理應(yīng)確定為國(guó)有，但此種國(guó)有財(cái)產(chǎn)范圍應(yīng)作擴(kuò)大化解釋，應(yīng)包括各政黨、政協(xié)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、駐外機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)。同時(shí)，中央級(jí)行政事業(yè)單位駐地方分支機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)應(yīng)視為國(guó)有，如審計(jì)署在18個(gè)城市設(shè)立的駐地方派出機(jī)構(gòu)，中國(guó)科學(xué)院在12個(gè)城市設(shè)立的分院，各政黨、共青團(tuán)在全國(guó)各級(jí)地方設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)。此外，部分由中央直接管理而設(shè)立在各地的事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)也應(yīng)確定為國(guó)有，如中央在浦東、井岡山、延安設(shè)立的干部學(xué)院，在武漢設(shè)立的長(zhǎng)江水利委員會(huì)，各地設(shè)立的211工程大學(xué)，交通部主管的中國(guó)民航大學(xué)、大連海事大學(xué)，國(guó)家民委主管的西南民族大學(xué)、西北民族大學(xué)等等。此外，中央級(jí)行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)往往遍及全國(guó)各地，所在地方往往在土地使用等等方面提供諸多便利，確定此類歸屬就應(yīng)該注意對(duì)地方利益的保護(hù)，亦應(yīng)將行政事業(yè)單位所使用的土地確定為所在地方所有，行政事業(yè)單位的其他財(cái)產(chǎn)類型卻可以徑直確定為國(guó)有。

(三)各級(jí)地方所有之劃分

因我國(guó)長(zhǎng)期的實(shí)踐中已經(jīng)形成了各級(jí)地方對(duì)行政事業(yè)財(cái)產(chǎn)的分級(jí)管理體制，既然將國(guó)有行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)范圍確定后的剩余國(guó)有行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)理應(yīng)為各級(jí)地方所有的財(cái)產(chǎn)范圍，借鑒上述中央級(jí)行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)應(yīng)為國(guó)有的劃分標(biāo)準(zhǔn)，理應(yīng)將各級(jí)地方所有管理的本級(jí)行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)確定為各級(jí)所有。

就現(xiàn)行管理行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)的地方層級(jí)而言，盡管我國(guó)地方層級(jí)主要由省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)等四級(jí)構(gòu)成，但鄉(xiāng)級(jí)地方所使用的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)較少，立法也就沒有對(duì)其專門進(jìn)行規(guī)定，僅由部分地方對(duì)其加以明確規(guī)定*2012年的江蘇省興化市《缸顧?quán)l(xiāng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法》第26條規(guī)定“單位負(fù)責(zé)辦理本單位國(guó)有資產(chǎn)收益的執(zhí)收工作，按照政府非稅收入收繳管理規(guī)定，上繳鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政專戶或國(guó)庫(kù)”。，究其原因，無(wú)非是我國(guó)各省級(jí)地方面積大小以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大，各地方遂對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方是否獨(dú)立管理本級(jí)行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)而采納了不同的立法態(tài)度，此種立法實(shí)踐其實(shí)就反映了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)地方的存廢存有爭(zhēng)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)地方所有是否存在就值得考量。此外，除了直轄市、海南省等地方以外，我國(guó)各省級(jí)地方對(duì)行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)的分級(jí)管理主要采納了省、地、縣三級(jí)管理，且三級(jí)地方也相應(yīng)依據(jù)本地方實(shí)際情況而制定了管理本級(jí)地方占有使用的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)的規(guī)范性文件，三級(jí)地方其實(shí)就成為了行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)主要受益主體*如1992年的《安徽省行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》(2008年失效)第4條規(guī)定“省國(guó)有資產(chǎn)管理局主管全省國(guó)有資產(chǎn)管理工作。地、市、縣國(guó)有資產(chǎn)管理部門主管本地區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的管理工作”；2008年重新制定的《安徽省行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第5條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作中的重大問題”。。由此，地方所有行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)如何在地方層級(jí)之間具體劃分就應(yīng)授權(quán)省級(jí)地方依據(jù)本地方的實(shí)際情況而定，但省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)為基本的地方層級(jí)卻不容置疑。

將地方所有行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)在各級(jí)地方之間進(jìn)行具體劃分必須依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)。因各級(jí)地方在長(zhǎng)期實(shí)踐的分級(jí)管理體制影響下，對(duì)其直接管理的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)已經(jīng)形成了一套完整的制度體系，且在處置行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)的收益取得方面已經(jīng)成為了直接受益主體，且處于所有者地位，再者，各級(jí)行政事業(yè)單位往往又實(shí)際擔(dān)當(dāng)著本級(jí)地方的公益服務(wù)職能，將行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)確定為各級(jí)地方所有的標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)當(dāng)以各級(jí)地方對(duì)其直接管理的范圍為準(zhǔn)，現(xiàn)行各級(jí)地方直接管理的本級(jí)行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)就應(yīng)該歸屬各級(jí)地方所有。不過(guò)，上級(jí)地方所直接管理的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)往往遍及各下級(jí)地方，所在地方往往在各方面對(duì)其設(shè)立提供了諸多便利，除了行政事業(yè)單位在下級(jí)地方所設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)歸屬上級(jí)地方所有以外，將其他類型的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)確定為上級(jí)地方所有必然會(huì)對(duì)所在地方有失公平，理應(yīng)注意對(duì)所在地方利益進(jìn)行保護(hù)，即亦可將其確定為所在地方所有，如位于設(shè)區(qū)市的省屬醫(yī)院等科教文衛(wèi)體類事業(yè)單位，應(yīng)依據(jù)其提供公益服務(wù)的主要受益區(qū)域而確定為相應(yīng)地方所有*黎小長(zhǎng).行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)授權(quán)管理模式[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù),2009,(5):24.。

需要說(shuō)明的是，地方行政區(qū)劃由多層級(jí)構(gòu)成，受上下級(jí)行政關(guān)系的影響，我國(guó)就將上下級(jí)地方的層級(jí)關(guān)系視為了行政隸屬關(guān)系，與其他類型國(guó)有財(cái)產(chǎn)相區(qū)別，行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)具有明顯的行政隸屬關(guān)系，實(shí)務(wù)中就形成了各級(jí)地方構(gòu)建各自管理機(jī)構(gòu)的事實(shí)，此種行政隸屬關(guān)系往往致使中央以及上級(jí)地方會(huì)在各級(jí)地方之間隨意配置行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的消極后果，加之，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直將各級(jí)地方所直接管理的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)視為國(guó)有，如此，中央往往對(duì)不同層級(jí)地方所管理的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)亦可進(jìn)行配置*劉興云,李森.論行政事業(yè)資產(chǎn)配置的優(yōu)化[J].山東社會(huì)科學(xué),2011,(11):105.，部分地方性立法就明確允許上級(jí)地方對(duì)下級(jí)地方所使用的行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)在各地方之間進(jìn)行隨意調(diào)劑，如2008年《海南省省直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置管理暫行辦法》第4條所規(guī)定的“調(diào)劑包括跨行政級(jí)次的資產(chǎn)調(diào)劑”與第12條規(guī)定“跨行政級(jí)次之間的資產(chǎn)調(diào)劑由主管部門報(bào)送省財(cái)政廳審批”。既然要將行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)從統(tǒng)一國(guó)家所有變更為中央與各級(jí)地方的分別所有，中央與各級(jí)地方的各自所有權(quán)就具有獨(dú)立性，各級(jí)地方所有權(quán)理應(yīng)具有平等性，上述見解以及相關(guān)立法就應(yīng)當(dāng)予以修正。

四、地方所有行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)的理論與實(shí)踐——以教育性財(cái)產(chǎn)為中心

因我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)各類教育主要依賴國(guó)家舉辦，所形成的教育性財(cái)產(chǎn)就被視為了國(guó)有，理所當(dāng)然地屬于行政事業(yè)性財(cái)產(chǎn)的組成部分，但目前的教育性財(cái)產(chǎn)實(shí)踐卻與將其視為國(guó)有理論已經(jīng)存有極大差異，有必要對(duì)其歸屬進(jìn)行仔細(xì)甄別。實(shí)際上，我國(guó)現(xiàn)行教育管理體制以教育類型的差異為標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)行不同的管理體制，即基礎(chǔ)教育由地方直接管理，高等教育由中央、地方分級(jí)管理*1995年的《教育法》第14條規(guī)定了“中等及中等以下教育由地方人民政府管理；高等教育由國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理”，1999年的《高等教育法》第13條就規(guī)定“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)高等教育事業(yè)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府理主要為地方培養(yǎng)人才和國(guó)務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)?！?，2006年修訂后的《義務(wù)教育法》第7條也就規(guī)定“義務(wù)教育實(shí)行縣級(jí)人民政府為主管理的體制”。，教育投資就形成了以地方投資為主的途徑，即盡管現(xiàn)行的教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行以國(guó)家財(cái)政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制，但義務(wù)教育以及高等教育經(jīng)費(fèi)主要依靠地方財(cái)政撥款*1995年的《教育法》第53條規(guī)定“國(guó)家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，逐步增加對(duì)教育的投入，保證國(guó)家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源”。。因全國(guó)各地方的財(cái)政收入不盡相同，中央往往通過(guò)不同形式對(duì)財(cái)政收入較差的地方進(jìn)行撥款支持，此種中央撥款納入了地方財(cái)政收入范圍，且由地方自己支配。本部分特以各類教育管理體制生成為線索而對(duì)教育性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的地方所有化進(jìn)行詮釋。

(一)中小學(xué)教育性財(cái)產(chǎn)

早在解放時(shí)期，各地部隊(duì)進(jìn)入各大城市之后，遂立即接管了各地的中小學(xué)，后來(lái)均移交給了當(dāng)時(shí)的各大區(qū)所成立的教育部進(jìn)行管理，同時(shí)，從1952年開始到1956年底，我國(guó)又將私立中小學(xué)改造為公立，原有私立學(xué)校均成為了國(guó)有學(xué)校*高奇.中國(guó)教育史研究·現(xiàn)代分卷[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2009.379.，且又對(duì)中等教育進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，1952年3月頒發(fā)試行的《中學(xué)暫行規(guī)程(草案)》就明確了“中學(xué)由省、市文教廳、局實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必要時(shí)也可委托專署或縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)”。在人民公社化的高潮中，農(nóng)村的全部中小學(xué)則下放給公社管理，但1959年中共中央宣傳部又提出“全日制中等學(xué)校和縣的重點(diǎn)小學(xué)由縣移接管理；公社辦的一般小學(xué)、農(nóng)業(yè)中學(xué)、民辦中學(xué)由公社管理；民辦小學(xué)、大隊(duì)辦的農(nóng)業(yè)中學(xué)、農(nóng)村各種業(yè)余學(xué)校由大隊(duì)管理”的參考意見，中小學(xué)等基礎(chǔ)教育遂形成了地方投資與社會(huì)投資的兩條途徑*我國(guó)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)(包括義務(wù)教育與高中教育)的分配預(yù)算中，長(zhǎng)期存在著嚴(yán)重的城市中心主義傾向，農(nóng)村基礎(chǔ)教育也就由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)，但絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的狀態(tài)致使農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入不足，此種現(xiàn)實(shí)無(wú)疑制約了農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展。此點(diǎn)與本文主旨不符，故不再贅述。。不過(guò)，自中央于1980年對(duì)省、市、自治區(qū)實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政預(yù)算管理體制后，中小學(xué)等基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)就開始轉(zhuǎn)由地方撥款，但我國(guó)中小學(xué)等基礎(chǔ)教育的地方管理其實(shí)就是縣級(jí)管理*1985年中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》就明確指出“基礎(chǔ)教育的管理權(quán)屬于地方”，1986年的《義務(wù)教育法》第8、12條分別規(guī)定了“義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措”，2006年修訂后的《義務(wù)教育法》進(jìn)一步明確為“縣級(jí)人民政府為主管理”。，縣級(jí)管理就意味著縣級(jí)撥款投資，但縣級(jí)投資所需要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于中央與省級(jí)的逐級(jí)財(cái)政撥款。盡管如此，縣級(jí)地方對(duì)基于縣級(jí)撥款投資而形成的基礎(chǔ)教育性國(guó)有財(cái)產(chǎn)享有支配權(quán)，此種現(xiàn)實(shí)也就決定了縣級(jí)地方在管理基礎(chǔ)教育性國(guó)有財(cái)產(chǎn)中的主體地位，縣級(jí)地方實(shí)際享有基礎(chǔ)教育性財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。

當(dāng)然，我國(guó)建國(guó)初期也對(duì)中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校的管理進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，自1952年的《中等技術(shù)學(xué)校暫行實(shí)施辦法(草案)》確定了中等技術(shù)學(xué)校由“中央、大行政區(qū)或省(市)政府有關(guān)業(yè)務(wù)部門直接領(lǐng)導(dǎo)”以后，此種對(duì)中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校的管理體制一直延續(xù)了近30年時(shí)間。上世紀(jì)80年代后，在將中等專業(yè)學(xué)校分為國(guó)務(wù)院部屬學(xué)校和地方學(xué)校的基礎(chǔ)上，形成了“國(guó)務(wù)院部委所屬中等專業(yè)學(xué)校由有關(guān)部委直接領(lǐng)導(dǎo)，省、市、自治區(qū)所屬中等專業(yè)學(xué)校由省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)”的管理體制，中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)撥款也就相應(yīng)的由中央與地方各自負(fù)責(zé)*1980年11月教育部制定的《關(guān)于全日制中等專業(yè)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)管理體制的暫行規(guī)定》規(guī)定“國(guó)務(wù)院部委所屬中等專業(yè)學(xué)校，由有關(guān)部委直接領(lǐng)導(dǎo)或由有關(guān)部委和省、市、自治區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以部委為主或由部委與直屬一級(jí)企業(yè)、事業(yè)單位分工管理；省、市、自治區(qū)所屬中等專業(yè)學(xué)校，由省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)業(yè)務(wù)部門主管；面向地(市)的中等專業(yè)學(xué)校，實(shí)行省和地(市)兩級(jí)業(yè)務(wù)主管部門分工管理”，同時(shí)，又規(guī)定了“國(guó)務(wù)院各部委負(fù)責(zé)管理所屬中等專業(yè)學(xué)校的各經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)、教材、物資和儀器設(shè)備等，省、市、自治區(qū)的各主管業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)管理所屬中等專業(yè)學(xué)校的各項(xiàng)工作，其職責(zé)可參照部委對(duì)其所屬學(xué)校的管理職責(zé)”。。2000年左右，在國(guó)家又將原中央管理的部分中等專業(yè)學(xué)校和技工學(xué)校劃轉(zhuǎn)地方管理以后，又將原中央和直接管理的大多數(shù)中等專業(yè)學(xué)校劃轉(zhuǎn)地方管理，且明確了以省級(jí)地方管理為主、地級(jí)管理為輔的體制*參見1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》、2000年10月教育部出臺(tái)的《關(guān)于中等專業(yè)學(xué)校管理體制調(diào)整工作中防止中等職業(yè)教育資源流失問題的意見》，其中后一個(gè)文件明確要求“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門劃轉(zhuǎn)到地方的中等專業(yè)學(xué)校的隸屬關(guān)系原則上劃歸省級(jí)教育行政部門或其他有關(guān)部門；已經(jīng)撤并或準(zhǔn)備撤并部分省級(jí)業(yè)務(wù)廳局舉辦的中等專業(yè)學(xué)校應(yīng)劃歸省級(jí)教育行政部門或其他有關(guān)部門；少數(shù)確實(shí)需要?jiǎng)澽D(zhuǎn)到地市的，必須由省級(jí)人民政府明確其具體的歸屬，并辦理相應(yīng)的劃轉(zhuǎn)交接手續(xù)”。。由此，中等專業(yè)學(xué)校的教育性財(cái)產(chǎn)的管理責(zé)任以及經(jīng)費(fèi)劃撥責(zé)任主要由省級(jí)地方承擔(dān)，省、地級(jí)地方對(duì)基于其撥款投資所形成的中等教育性國(guó)有財(cái)產(chǎn)享有支配權(quán)，其主體性地位毋庸置疑，理應(yīng)依據(jù)投資主體不同而確定為省級(jí)地方所有、地級(jí)地方所有。

(二)高等院校教育性財(cái)產(chǎn)

上世紀(jì)50年代初期，我國(guó)就將已經(jīng)接管的原來(lái)公立大學(xué)均移交給了當(dāng)時(shí)的各大區(qū)所成立的教育部進(jìn)行管理，對(duì)私立大學(xué)則通過(guò)一系列的政策而將其融合進(jìn)公立大學(xué)或者成為公立大學(xué)*參見1951年教育部公布的《關(guān)于全國(guó)工學(xué)院調(diào)整方案的報(bào)告》與1952年的《關(guān)于全國(guó)高等學(xué)校1952年的調(diào)整設(shè)置方案》。。就高等院校的管理權(quán)而言，我國(guó)先后通過(guò)制定一系列文件而確立了“中央直接管理高等學(xué)校與大區(qū)或省、自治區(qū)、市被委托管理”的高度集中的管理體制*參見1950年政務(wù)院頒布的《各大行政區(qū)高等學(xué)校管理暫行辦法》、《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》、1953年政務(wù)院修訂后的《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》。。自1958年之后，除了少數(shù)綜合大學(xué)、某些專業(yè)學(xué)院和某些中等技術(shù)學(xué)校仍舊由教育部或者中央有關(guān)部門直接領(lǐng)導(dǎo)外，其他的高等學(xué)校都?xì)w各省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，即高等學(xué)校實(shí)行中央和省、市、自治區(qū)兩級(jí)管理的制度*參見1958年的《關(guān)于高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校下放問題的意見》、1960年教育部制定的《關(guān)于全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校暫行管理辦法》、1963年的《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的決定(草案)》。，但1969年之后又將原屬中央直接主管的高等院校均下放到地方管理*參見1969年發(fā)出的《關(guān)于高等院校下放問題的通知》。。不過(guò)，國(guó)家又在文革結(jié)束后開始調(diào)整、恢復(fù)被下放學(xué)校的主管關(guān)系，尤其是1980年以后，隨著我國(guó)財(cái)政體制的改革，高等教育的財(cái)政支出就依據(jù)高等院校行政隸屬關(guān)系而分別由中央和地方財(cái)政各自負(fù)擔(dān)，即中央負(fù)責(zé)中央各部委所屬的高等院校的投資，而地方高等院校的投資完全由地方承擔(dān)*楊會(huì)良，袁樹軍等.改革開放以來(lái)中國(guó)高等教育財(cái)政體制的演變、特征與發(fā)展對(duì)策[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào),2010,(3):76.，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省、市又開始嘗試創(chuàng)辦自己的高等院校，典型代表就是廣東于1983年創(chuàng)辦的汕頭大學(xué)、深圳大學(xué)等高等院校，此種地方投資設(shè)立大學(xué)的成功經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑對(duì)當(dāng)時(shí)的高等教育管理體制的改革提供了有益經(jīng)驗(yàn)，為此，從1985年的《關(guān)于教育體制改革的決定》提出“中央、省級(jí)、中心城市三級(jí)辦學(xué)的體制”后，以往由中央管理的高等院校轉(zhuǎn)由地方管理或者以地方管理為主，最終形成了中央與省級(jí)地方兩級(jí)辦學(xué)、以地方統(tǒng)籌管理為主的高教管理體制*李慶剛.建國(guó)以來(lái)我國(guó)高等教育管理體制改革演變倫略[J].當(dāng)代中國(guó)史研究,2001,(3):61.，此種管理體制必然明確了高等院校的投資主體。

就中央與地方各自管理的高等院校的范圍而言，中央直接主管的高等院校為部分關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局且在高等教育中起示范作用的骨干高等院校和少數(shù)行業(yè)性強(qiáng)、地方不便管理的高等院校，地方主管的院校主要為高等職業(yè)教育和大部分高等專科院校，由此，兩級(jí)主管高等院校的投資權(quán)就分別歸中央與地方行使，中央管理的高等院校投資主要源于國(guó)家財(cái)政撥款，地方管理的高等院校投資主要源于地方財(cái)政撥款，尤其是地方享有對(duì)本地區(qū)高等教育及其投資的直接決定權(quán)*國(guó)務(wù)院于1986年3月頒布的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》明確規(guī)定了國(guó)家教委、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)高等教育的管理職責(zé)，其中明確了國(guó)家教委對(duì)“中央一級(jí)高等教育的基建投資、教育和科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)費(fèi)用、外匯和統(tǒng)配物資設(shè)備的分配方案提出指導(dǎo)性建議權(quán)以及直接管理少數(shù)高等學(xué)校，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在國(guó)家教委指導(dǎo)下而管理其直屬高等學(xué)校，負(fù)責(zé)直接管理的高等學(xué)校的基建投資、統(tǒng)配物資設(shè)備、事業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的分配和決算的審核；省、自治區(qū)、直轄市人民政府“管理本地區(qū)內(nèi)的高等學(xué)校，負(fù)責(zé)直接管理的高等學(xué)校的基建投資、統(tǒng)配物資設(shè)備、事業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的分配和決算的審核”。顯然，這些規(guī)定已經(jīng)凸顯了高等院校的中央與地方分別投資的理念，受國(guó)有制理念的影響，并沒有對(duì)其管理權(quán)內(nèi)涵準(zhǔn)確進(jìn)行解讀。。只不過(guò)，為了應(yīng)對(duì)實(shí)務(wù)中地方財(cái)力的困難以及支持地方高等院校的進(jìn)一步發(fā)展，中央自2001年開始連續(xù)撥付專項(xiàng)資金予以投資*參見2001年的《中央與地方共建高等學(xué)校共建專項(xiàng)資金管理暫行辦法》以及2010年的財(cái)政部發(fā)布的《中央財(cái)政支持地方高校發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》。，但這并沒有影響地方對(duì)其的管理權(quán)，畢竟我國(guó)高等院校的投資主要是以地方為主*趙永輝.我國(guó)高等教育支出責(zé)任與財(cái)力保障的匹配研究[D].武漢：華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位論文，2012.52.，高等院校中的原有國(guó)有財(cái)產(chǎn)以及投資財(cái)產(chǎn)的歸屬就具有地方性*盡管中央撥付資金的投資方式有利于地方高等院校的發(fā)展，但此種方式是以中央與地方的分級(jí)管理理念為基礎(chǔ)而形成的結(jié)果，中央給地方高等院校長(zhǎng)期撥款投資也不太可能，僅為一種權(quán)宜之計(jì)。即使立法賦予了地方對(duì)其管理的高等院校享有所有權(quán)，因全國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度并不平衡，各地方財(cái)政能力的差異性也較大，地方對(duì)其高等院校的投資多寡也不一致，地方高等院校的發(fā)展處于困境狀態(tài)也就成為必然，唯有辦法就是增加地方的財(cái)產(chǎn)能力，且明確界定中央與地方所有的財(cái)產(chǎn)范圍就是增加地方財(cái)產(chǎn)能力的主要途徑之一。，如此，中央直接管理的高等院校財(cái)產(chǎn)必然為國(guó)有，地方管理的高等院校財(cái)產(chǎn)必然為地方所有，高等院校財(cái)產(chǎn)歸屬就應(yīng)以其投資來(lái)源而確定為國(guó)有、省級(jí)地方所有、地級(jí)地方所有*李昌庚.國(guó)有財(cái)產(chǎn)的中央與地方關(guān)系法治考量[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2011,(4):32.。須注意的是，為了協(xié)調(diào)中央與地方各自管理的高等院校協(xié)調(diào)發(fā)展，自本世紀(jì)之初，我國(guó)又開始了中央與相關(guān)省級(jí)、地級(jí)地方共同投資而建設(shè)部分高等院校的省部共建大學(xué)*省部共建大學(xué)是指中央與相關(guān)省級(jí)地方、地級(jí)地方共建高校，主要為三類：一是教育部與各省級(jí)人民政府對(duì)985工程大學(xué)進(jìn)行共建；二是部分省屬211工程大學(xué)和部分綜合實(shí)力較強(qiáng)的省屬重點(diǎn)大學(xué)與教育部共建；三是相關(guān)中央部委與省級(jí)人民政府共建部分行業(yè)特色高校。，此種現(xiàn)實(shí)必然致使部分高等院校財(cái)產(chǎn)歸屬出現(xiàn)了共同所有，不僅包括國(guó)家與省級(jí)地方共有，也出現(xiàn)了國(guó)家與省級(jí)、地級(jí)地方三者共有*如2012年9月27，教育部、浙江省、寧波市簽署協(xié)議共同建設(shè)寧波大學(xué)。。

五、結(jié)論

無(wú)論單一制國(guó)家或者聯(lián)邦制國(guó)家，中央與地方均為獨(dú)立的利益主體，二者之間必然會(huì)因財(cái)產(chǎn)而存有利益沖突，為此，將財(cái)產(chǎn)在二者之間確定為國(guó)有與地方所有的分權(quán)理念就是最為有效的應(yīng)對(duì)措施。受前蘇聯(lián)公有制中的國(guó)有財(cái)產(chǎn)在社會(huì)生活中居于支配地位的影響，我國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)也就長(zhǎng)期在實(shí)際生活中居于支配地位，因國(guó)有財(cái)產(chǎn)而形成的中央與地方之間的利益沖突也就長(zhǎng)期而存在?；趹?yīng)對(duì)中央與地方之間的利益沖突，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)也實(shí)踐著財(cái)產(chǎn)分權(quán)，但卻一直注重財(cái)產(chǎn)管理權(quán)而非所有權(quán)的分權(quán)，利益沖突也就無(wú)法徹底地解決，近年來(lái)就又開始意識(shí)到了國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)劃分。然而，我國(guó)既存的將國(guó)有財(cái)產(chǎn)重新確定為國(guó)有和地方所有的財(cái)產(chǎn)分權(quán)理念卻一直以企業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)為核心，其他類型的國(guó)有財(cái)產(chǎn)卻處于被忽視境地，尤其是行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)表現(xiàn)地更甚。為了全面地應(yīng)對(duì)中央與地方之間的利益沖突，我國(guó)所有類型國(guó)有財(cái)產(chǎn)理應(yīng)重新在中央與地方之間確定為各自所有，因理論對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的分權(quán)研究較為薄弱，將來(lái)應(yīng)予以重視。

The Transformation of the Ownership form the State-Owned Property of the Administrative Units and Non-Profit Organizations to the Local Ownership

FENG Le-kun

(GansuPoliticalScienceandLawInstitute,Lanzhou,Gansu730070,China)

Since the founding, our country has been seized the administrative units and non-profit organizations is the use of property as the state, based on the convenience of management, our country has been implemented to its central and local classification management system at all levels, but local to its direct management the government administrative often enjoy the interests of the owner of the property directly became the benefit main body, is bound to conflicts of interest between the central and local. Although state-owned property in our country under the premise of the classification of representative theory, to a certain extent, ease the conflicts between them, but it cannot solve state and local actual in the contradiction between the owner, and such, in reference to the state-owned property between central and local decentralization under the idea of not directly give local directly to their right to ownership, of course, the central direct possession of the administrative units and non-profit organizations property because of using the state-owned and local direct possession of the administrative units and non-profit organizations property of use should be local owned, there is in real life, a large number of typical educational property is identified for all state and local.

the property of the administrative units and non-profit organizations; the ownership of the state; the local ownership

2015-11-16

本文系甘肅省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地——甘肅省經(jīng)濟(jì)法制研究中心科研資助研究成果。

馮樂坤，男，甘肅政法學(xué)院教授，主要研究方向：民法學(xué)。

D922.1

A

1672-769X(2016)02-0029-10