陳天鋒

(安陽市文峰區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局，河南 455000)

區(qū)域性改造發(fā)展中政府的職能轉(zhuǎn)變

陳天鋒

(安陽市文峰區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局，河南 455000)

如何將將城中村改造的策略納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，通過城中村形成的原因和現(xiàn)狀，分析改造措施落實(shí)中的難點(diǎn)，探討城中村改造思路，為城市管理者提供參考。

城鎮(zhèn)化；區(qū)域發(fā)展；城中村改造

引言

城中村為城市擴(kuò)張發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善提供了巨大的空間，也帶動(dòng)了區(qū)域周邊的土地升值，而自身卻成為了城市中的“價(jià)值洼地”，生活環(huán)境問題日益凸顯，改造迫在眉睫。

城中村改造不僅是對(duì)城市實(shí)體的重建，也是對(duì)政府的執(zhí)政能力、城市管理能力和經(jīng)營(yíng)能力的實(shí)踐和考驗(yàn)，更是政府對(duì)城市發(fā)展的方方面面進(jìn)行權(quán)衡、解構(gòu)、重組的過程。其結(jié)果勢(shì)必將會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域環(huán)境等帶來較大的影響。

一、城中村形成的原因

中國(guó)的“城中村”也不是一夜之間突然出現(xiàn)的，而是在城市發(fā)展的過程中，由于城鄉(xiāng)管理體制的差異，政府在規(guī)劃覆蓋銜接方面的功能缺失、城市管理方面不到位、歷史問題的積累等原因綜合形成的。

（一）政府在城市發(fā)展過程中的政策失誤是“城中村”形成的直接原因。政府在面對(duì)流動(dòng)人口和城市資源之間的矛盾時(shí)，不斷地采取土地“侵蝕”策略，忽視對(duì)固有村莊的發(fā)展；在前期以村為單位自發(fā)改造中，政府缺乏控制監(jiān)管，形成部分村莊空地改造、片面改造，對(duì)現(xiàn)有村莊置之不理，造成城中村后續(xù)改造資源枯竭的困境；城市建設(shè)過程中回避拆遷問題，采取“征地不征村”、“以地生財(cái)”導(dǎo)向下“要地不要人”的征地方式，致使城中村如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)。

（二）政府從城中村中汲取的資源較多，而用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施完善的資金相對(duì)較少。城中村大量的土地被政府用于城市的發(fā)展建設(shè)，而村莊內(nèi)相對(duì)落后基礎(chǔ)配套設(shè)施卻由村集體自身承擔(dān)。村民宅基地規(guī)劃不能審批，建設(shè)監(jiān)管又不到位，導(dǎo)致私撘亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，臟、亂、差等問題突出。

二、城中村改造中的存在的問題

（一）宅基地的合法性及補(bǔ)償問題

在城中村改造過程中，拆遷工作是最不可控制的一個(gè)因素。由于村莊土地為集體用地，政府在城中村宅基地管理政策上不明晰，集體土地規(guī)劃管理上缺位，新建宅基地與城市規(guī)劃不一致，規(guī)劃無法審批。隨著城中村人口不斷增加，導(dǎo)致城中村違法占地日益嚴(yán)重、違章建筑泛濫、私撘亂建、未批先建、加層翻建等現(xiàn)象普遍。政府對(duì)違法建筑又處理不力，沒有嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃和建設(shè)要求，導(dǎo)致村民宅基地的合法性難以確定，無形中對(duì)城中村改造增加了難度。因此制定各利益主體都能夠接受的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是改造過程中面臨的最大的難題。

（二）改造資源缺乏問題

大部分城中村并沒有切實(shí)可行的發(fā)展方向，缺乏科學(xué)有效的規(guī)劃引導(dǎo)和管理機(jī)制，而編制的規(guī)劃方案并沒有得到很好的落實(shí)。政府急功近利式的房地產(chǎn)開發(fā)方式，對(duì)城市規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施配套缺乏全盤統(tǒng)籌考慮和有效監(jiān)管，規(guī)劃的城市基礎(chǔ)設(shè)施“負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁”現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致現(xiàn)有城中村中斷頭路、學(xué)校用地、醫(yī)療用地等公共配套設(shè)施規(guī)劃過多，改造資源捉襟見肘，發(fā)展舉步維艱。這種“口袋式”的發(fā)展模式，使城中村改造中容納公共設(shè)施等福利性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施越來越多，而可利用的資源越來越少的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致改造的困局。

（三）村民利益保障問題

對(duì)于城屮村改造而言，一個(gè)核心問題是利益分配。“城中村”系統(tǒng)的利益不僅局限于土地和房產(chǎn)升值產(chǎn)生的利益，還包括如何發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)村民的就業(yè)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及改造后村民的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老，就業(yè)等保障政策的具體落實(shí)，解決群眾改造的后顧之憂。

三、強(qiáng)化政府在城中村改造中的宏觀調(diào)控職能

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)區(qū)域改造發(fā)展

城中村改造是對(duì)集體土地和房屋等集體利益進(jìn)行的二次分配，其改造形式自然不同于國(guó)有土地上的房屋征收。政府應(yīng)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)參與主體利益的監(jiān)管與調(diào)控者，轉(zhuǎn)變角色達(dá)到宏觀調(diào)控職能。

1、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌資源，區(qū)域發(fā)展。地方政府是城市的“規(guī)劃師”，左右著“城中村”的發(fā)展。政府要從城市整體規(guī)劃出發(fā)，對(duì)城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城屮村改造進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、空間布局與土地利用、生態(tài)承載能力與歷史文化資源保護(hù)方面應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。打破以村為單位的零散規(guī)劃，整合資源，帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展和連片改造。發(fā)展以區(qū)域規(guī)劃帶動(dòng)多村莊聯(lián)合改造，以城市總體規(guī)劃為框架充分考慮村莊特點(diǎn)，因地制宜發(fā)展村莊特色的規(guī)劃改造，避免城中村改造中的“千村一面”的缺點(diǎn)。

2、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免同一區(qū)域內(nèi)改造后的攀比現(xiàn)象。政府改造進(jìn)程中應(yīng)定位為“公共政策的供給者”、“改造過程的監(jiān)管者”、“公共利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者”，為城中村改造的順利實(shí)施提供保障。政府既要發(fā)揮村民自治的優(yōu)勢(shì)，又要避免長(zhǎng)期以來“一村一策”、“一村一案”的改造模式下帶來的村與村之間由于資源不均衡，造成的改造后村民利益互相攀比的現(xiàn)象。政府應(yīng)以區(qū)域發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，以區(qū)域改造資源為基礎(chǔ)，充分調(diào)查研究，規(guī)劃公開透明，傾聽民意、以人為本，發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，在改造過程中統(tǒng)一改造政策，統(tǒng)一安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這為城中村改造自上而下地推進(jìn)創(chuàng)造了良好的契機(jī)。

3、加強(qiáng)政府對(duì)違法建筑的監(jiān)督和管理。城屮村屮的違法建筑已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了改造進(jìn)程，如何對(duì)違法建筑的處理直接影響到城中村改造的整體利益分配的公平性。對(duì)于這些違法違章建筑，在改造中不能簡(jiǎn)單地搞“一刀切”，對(duì)違建處理應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，分類考慮研究，協(xié)調(diào)違法建筑處罰標(biāo)準(zhǔn)與城中村改造中房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，研究制定統(tǒng)一政策和合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在改造安置補(bǔ)償方案中合理體現(xiàn)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異性，將對(duì)違法建筑處理與拆遷補(bǔ)償工作結(jié)合起來，規(guī)范城中村改造拆遷補(bǔ)償行為，在改造完成后實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一確權(quán)，推動(dòng)改造進(jìn)程。

（二）創(chuàng)新融資體制機(jī)制，推廣政府與社會(huì)資本合作模式，構(gòu)建多元化城中村改造實(shí)施主體，發(fā)揮開發(fā)性金融政策支持作用。城中村改造拆遷補(bǔ)償和安置費(fèi)用都需大量的改造資本，集體經(jīng)濟(jì)和地方政府財(cái)力都非常有限。如何創(chuàng)新融資體制機(jī)制，撬動(dòng)社會(huì)資本融入改造，推進(jìn)城中村改造進(jìn)程，是政府面臨的迫切難題！這就需要深化研究評(píng)估“政府購(gòu)買能力”的新思路與新模型，推動(dòng)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)機(jī)制，以市場(chǎng)化主體和項(xiàng)目現(xiàn)金流為主，財(cái)政預(yù)算支出為擔(dān)保的貸款模式。統(tǒng)籌考慮公共財(cái)政預(yù)算與政府性基金預(yù)算，特別是土地出讓金，剔除剛性支出與債務(wù)支出，評(píng)估政府購(gòu)買的實(shí)際可支付能力，申請(qǐng)國(guó)家政策性金融支持，推動(dòng)社會(huì)資本與政府共同成立項(xiàng)目公司，參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施。從而推動(dòng)城市區(qū)域發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的優(yōu)化發(fā)展。

（三）進(jìn)一步細(xì)化政府對(duì)城中村改造的保障政策城中村的改造就是把城中村的“區(qū)位優(yōu)勢(shì)”轉(zhuǎn)化為村民的“社會(huì)福利”，通過改造使村民安置住房擁有合法地位，通過政策調(diào)整保障“村改居”后的群眾能夠安居樂業(yè)和穩(wěn)定生活，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

1、政府應(yīng)對(duì)城中村改造優(yōu)惠的政策進(jìn)一步明晰細(xì)化。一是政府提供城中村改造規(guī)劃設(shè)計(jì)上的支持。即在區(qū)域改造符合城市總體規(guī)劃的前提下，城中村改造中能夠局部地塊的土地性質(zhì)和相關(guān)指標(biāo)上更加自主靈活，從而獲得更多的發(fā)展空間；二是政府對(duì)城中村改造中的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施等方面提供適當(dāng)?shù)馁Y金支持和更優(yōu)惠的政策支持；三是改造后的安置房能夠享受更優(yōu)惠的城建稅費(fèi)，進(jìn)一步降低開發(fā)改造成本。

2、政府要把城中村改造和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)一考慮，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和引導(dǎo)。政府需要因地制宜的選擇適合的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，以產(chǎn)業(yè)為依托，加大改造區(qū)域的配套設(shè)施和公共服務(wù)配投入，圍繞城市需求和改造區(qū)域相關(guān)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選擇和設(shè)計(jì)，滿足改造后的村民安居樂業(yè)的基本訴求。

3、加大政府對(duì)城中村改造中的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入。城中村改造需要完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的保障，才能充分發(fā)揮它的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。城中村斷頭路多，基礎(chǔ)設(shè)施較差，更需要政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入，加強(qiáng)相關(guān)政策保障措施落實(shí)，明確責(zé)任主體，加快完善與區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的銜接，尤其是多從道路、管網(wǎng)、電力等方面進(jìn)行綜合配套，為區(qū)域發(fā)展提供服務(wù)保障。

四、結(jié)語

城中村改造是我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)重要項(xiàng)目，涉及利益關(guān)系復(fù)雜，涵蓋社會(huì)體制和經(jīng)濟(jì)管理內(nèi)容眾多，雖然改造仍然面臨著許多的困難，但是只要我們集中優(yōu)勢(shì)資源，針對(duì)存在的困難，尋找合適的改進(jìn)策略，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)改造目標(biāo)。

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1007-6344（2016）02-0035-01

陳天鋒，出生年月：1981年1月1日，性別：男，民族：漢,籍貫：河南省安陽市，學(xué)歷：本科，職稱：建筑經(jīng)濟(jì)師（中級(jí)），單位和職位：安陽市文峰區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局 建筑與房地產(chǎn)管理中心主任，主要研究方向：建筑經(jīng)濟(jì)。