張 聰 孫學峰

中國在緬投資項目成敗的原因（2011—2016）＊

張 聰 孫學峰

2011年緬甸軍政府向民選政府移交權力之后，原本進展順利的中國在緬投資項目開始呈現(xiàn)不同的成敗結果，有些項目遭遇停建，有些項目卻順利建成。研究發(fā)現(xiàn)，項目公司與當?shù)厣鐓^(qū)的利益分配及緬甸執(zhí)政黨與反對派的權力競爭是影響中國在緬投資項目成敗的核心因素，其中利益分配的影響更為根本，而權力競爭則發(fā)揮著重要的干預作用。具體而言，項目公司與當?shù)厣鐓^(qū)在投資項目上的利益分配得當，會促使投資項目獲得當?shù)厣鐓^(qū)的社會許可，進而確保項目順利實施。在利益分配失當引發(fā)社會抗議的情況下，如果執(zhí)政黨能夠爭取到具有較強民意基礎的反對派對項目的支持，那么投資項目依然可以順利實施，反之則難以順利實施。其原因在于獲得了反對派的合作，能夠增加支持投資項目的社會政治力量，同時提高執(zhí)政黨或項目公司改進利益分配承諾的可信性。

中緬關系 投資項目 利益分配 權力競爭

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孫學峰，清華大學國際關系學系教授。

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一、導 論

1988年緬甸蘇貌軍人集團接管國家政權后，尤其是軍政府在1990年全國大選后拒絕將權力交給由昂山素季領導并贏得大選的全國民主聯(lián)盟（簡稱“民盟”）之后，以美國為首的西方國家開始對緬甸持續(xù)實施政治孤立和經(jīng)濟制裁，而中國與緬甸的政治聯(lián)系和經(jīng)濟合作則逐步加強。①Maung Aung Myoe，In the Name of Pauk－Phaw:Myanmar's China Policy since 1948（Singapore:the Institute of Southeast Asian Studies，2011），pp.105－178.1992年丹瑞軍人集團掌握政權，采取了一些經(jīng)濟改革措施，但在西方的經(jīng)濟制裁和外交孤立下，國家經(jīng)濟依然每況愈下，政局動蕩不安。2007年8月，緬甸爆發(fā)有大批僧侶參加的反軍政府示威游行——“番紅花革命”，受到軍政府鎮(zhèn)壓，西方國家隨后對緬甸實施了第四輪制裁。②緬甸問題專家戴維·斯坦伯格認為，美國先后在1988年、1996年和2003年對緬甸實施了三輪制裁，參見David I.Steinberg，“The United States and Its Allies:The Problem of Burma/Myanmar Policy，”Contemporary Southeast Asia，Vol.29，No.2，2007，pp.219－237。在另一篇論文中，他將美國在2007年后掀起的對緬制裁高潮視為第四輪制裁，參見David I.Steinberg，“The US，China，and Burma/Myanmar:Reconsidering the Siege of an Outpost of Tyranny？”in Li Chenyang and Wilhelm Hofmeister，eds.，Myanmar:Prospect for Change（Singapore:Select Pub，2010），pp.331－361。持續(xù)而嚴厲的經(jīng)濟制裁進一步促使緬甸加大與中國進行經(jīng)濟合作的力度，中國企業(yè)先后獲得了緬甸的油氣開采、水電開發(fā)、礦石采掘和交通建設等多個大型投資項目。③本文主要關注中國在緬甸的大型投資項目，這些投資是以特定項目為中心、建立在獲取戰(zhàn)略資源或戰(zhàn)略通道等持久利益基礎上的長期投資行為，具有規(guī)模大、周期長、支撐性強等特征，主要以自然資源開發(fā)和基礎設施建設為重點，具體清單可參見附錄。參見U.S.Congress，Strategic Materials:Technologies to Reduce U.S.Import Vulnerability Report No.OTA－ITE－248（Washington，DC:Office of Technology Assessment，1985），p.11；Jean－Paul Rodrigue，“Straits，Passages and Chokepoints:a Maritime Geostrategy of Petroleum Distribution，”Cahiers de géographie du Québec，Vol.48，No.135，2004，pp.357－374；劉海云《戰(zhàn)略性對外直接投資及其理論背景》，《投資研究》1997年第11期，第41—44頁。隨著大型投資項目的增加，中國很快超越泰國成為緬甸最大的投資來源國。2010—2011財年，中國在緬直接投資的協(xié)議總額達到140.67億美元，約占當年緬甸批準外國直接投資規(guī)模的70%。④Jared Bissinger，“Myanmar FDI Dataset:Approved and Actual since 1989，”https://www.academia.edu/10967993/Myanmar＿FDI＿Dataset＿－＿Approved＿and＿Actual＿since＿1989，訪問時間:2016年10月19日。從2008年開始，緬甸加快政治改革步伐，2011年3月，軍政府向民選政府移交權力。由于軍方仍在新政府中占據(jù)主導地位，中緬關系似乎沒有受到顯著影響。兩個月后緬甸總統(tǒng)吳登盛首訪中國，中緬雙方宣布建立“全面戰(zhàn)略合作伙伴關系”。

然而，緬甸民主轉型對中緬關系的不利影響還是很快顯現(xiàn)。自2011—2012財年開始，中國對緬甸直接投資連續(xù)大幅下滑，2011—2013三個財年分別減少69.11%、92.71%和48.43%。①Directorate of Investment and Company Administration（DICA），“Yearly Approved Amount of Foreign Investment by Country，”http://www.dica.gov.mm/en/topic/foreign-investment-country，訪問時間:2016年10月19日。與此同時，中國在緬甸的大型投資項目也出現(xiàn)波折，尤其是2011年9月中國的密松水電站項目突然被緬甸政府單方面宣布暫停。隨后2012年3月中國的萊比塘銅礦項目也引發(fā)當?shù)孛癖娍棺h，此后多次停工復工。在這種情況下，引起各方擔憂的中緬油氣管道項目卻分別在2013年7月和2015年1月建成投產(chǎn)。不難看出，在緬甸民主化轉型時期，中國在緬甸投資項目出現(xiàn)了截然不同的實施結果。

中緬投資合作既是中國對外投資的現(xiàn)實縮影，也是中國周邊外交實踐的未來鏡像。深入研究分析中國在緬投資項目成敗的原因，不僅有助于中國更好地開展對外投資，為保護海外利益提供政策依據(jù)，而且有助于維護中緬友好關系的現(xiàn)實基礎，拓展中國周邊外交秩序塑造的理論認識。②2014年8月，中緬高層舉行會談時首次以“戰(zhàn)略支撐”“地緣橋梁”等詞語定位兩國投資合作，雙方表示要推進大項目開發(fā)，進一步發(fā)揮重大合作項目對中緬關系的戰(zhàn)略支撐作用。參見張云飛《王毅與緬甸外長舉行會談》，新華網(wǎng)2014年8月11日，http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/11/c＿1112029709.htm，訪問時間:2016年9月25日。為此，本文將集中研究緬甸民選政府執(zhí)政以來中國在緬投資項目成敗的原因③本文僅考察進入實施階段的大型投資項目，進入項目實施階段指的是投資雙方已經(jīng)正式簽署具有法律約束意義的項目協(xié)議，具體參考點是協(xié)議備忘錄（MOA）或合資協(xié)議（JVA）的簽署日期。有關項目實施階段的成敗標準，現(xiàn)有研究存在兩種思路，即完成標準與滿意標準。鑒于滿意標準較為主觀且難以準確測量，加之研究目的是探究項目實施的成敗機制，因而本文依據(jù)完成標準衡量投資項目成敗。完成標準主要關注投資項目是否從觀念轉化為現(xiàn)實，具體而言，項目成功是指投資項目能夠進入實施階段并且在協(xié)議期內(nèi)完成建設，而項目失敗是指投資項目在實施階段停止或取消而無法在協(xié)議期內(nèi)完成建設。參見Lim C.S.and M.Z.Mohamed，“Criteria of Project Success:An Exploratory Re-examination，”International Journal of Project Management，Vol.17，No.4，1999，pp.243-248。，核心問題則是:同樣能為緬甸帶來經(jīng)濟效益的中國投資項目，為什么有些能夠獲得成功，有些卻遭遇了失?。垦芯堪l(fā)現(xiàn)，項目公司與當?shù)厣鐓^(qū)的利益分配及緬甸執(zhí)政黨與反對派的權力競爭是影響中國在緬投資項目成敗的核心因素。具體而言，利益分配得當，將促使中國的投資項目獲得當?shù)厣鐓^(qū)的社會許可，進而確保項目的順利實施。而在利益分配失當引發(fā)社會抗議的情況下，如果緬甸執(zhí)政黨能夠爭取到具有較強民意支持的反對派的合作，投資項目依然能夠順利實施，反之則難以順利實施。

全文共分為七個部分。導言部分闡釋了具體的研究問題。第二部分梳理了中國在緬投資效果的既有解釋及其有待完善之處。第三部分建立了論文的理論框架，重點說明了利益分配和權力競爭對中國投資項目的影響及其邏輯機制。第四至第六部分是案例分析，分別關注了中緬油氣管道、密松水電站和萊比塘銅礦三個案例，集中檢驗了論文的理論假設和邏輯機制。最后，第七部分總結了論文的研究發(fā)現(xiàn)及其理論意義和政策啟示。

二、現(xiàn)有解釋及其不足

2011年3月，緬甸以吳登盛為總統(tǒng)的民選政府開始執(zhí)政后，部分中國在緬投資項目相繼遭遇挫折。這一突如其來的變化使得中國在緬投資問題成為學界研究的熱門議題。關于中國在緬投資項目受挫的原因，現(xiàn)有研究主要存在三種解釋，即公眾輿論壓力、利益分配不均和外交平衡戰(zhàn)略。

（一）公眾輿論壓力

作為一種社會力量，公眾輿論能夠形成政治體系的外部壓力，從而迫使政府改變對公共項目的決策。因此，有學者認為，緬甸公眾的輿論壓力是影響中國在緬投資項目能否順利實施的直接因素。①Yun Sun，“China and the Changing Myanmar，”Journal of Current Southeast Asian Affairs，Vol.31，No.4，2012，pp.51-77.具體而言，公眾輿論壓力過大會導致項目受挫，反之則有利于項目實施。例如，面對緬甸社會的輿論壓力，緬甸政府不得不暫停了密松水電站的建設，而中緬油氣管道項目所承受的輿論壓力明顯低于密松水電站和萊比塘銅礦項目，因而能夠較為順利地推進并最終完成建設。①Yun Sun，“Chinese Investment in Myanmar:What Lies Ahead？，”Great Powers and the Changing Myanmar，Issue Brief No.1，2013.pp.1-12.相關討論還可參見李晨陽《緬甸政府為何擱置密松水電站建設》，《世界知識》2011年第21期，第24—26頁；宋清潤《當前緬甸對華認知分析》，《國際研究參考》2013年第6期，第41—46頁；Pichamon Yeophantong，“Assessing Local Responses to Chinese-Backed Resource Development Projects in Myanmar and Cambodia:A Critical Survey，”The Journal of Territorial and Maritime Studies，Vol.2，No.2，2015，pp.95-110；Sze Wan Debby Chan，“Asymmetric Bargaining between Myanmar and China in the Myitsone Dam Controversy:Social Opposition as David's Stone against Goliath，”paper delivered to ISA Asia-Pacific Conference，Hong Kong，June 25-27，2016.

公眾輿論壓力的解釋揭示出中國在緬投資面臨的困境，但其至少存在兩點有待完善之處。首先，緬甸公眾對中國大型投資項目的反對聲音一直普遍存在，但為什么有些投資項目遭遇擱置，有些卻能夠順利實施？因此，上述解釋沒有說明公眾輿論背后更為根本的影響因素，也無法說明公眾輿論壓力在什么情況下能夠生效，在什么情況下難以產(chǎn)生影響。其次，這一解釋假定緬甸政府與公眾輿論可以直接互動，但是決策體系外部的公眾輿論并不能直接影響政府決策。因此，即使公眾輿論能夠對決策間接產(chǎn)生影響，但問題的關鍵仍在于公眾輿論發(fā)揮作用的內(nèi)在機制，而非公眾輿論是否產(chǎn)生影響。

（二）利益分配不均

這一解釋指出，外商投資項目可以給一國及其所在地區(qū)帶來經(jīng)濟利益，但是與利益增長相比，項目相關方的利益分配更為重要，利益分配不均會直接影響投資項目的實施。具體而言，這一解釋可以分為國家間利益分配不均和國內(nèi)利益分配不均兩種觀點。第一種觀點認為，投資母國與投資東道國之間的項目利益分配不均，容易導致項目陷入困境。有調(diào)查報告指出，中國在緬資源開發(fā)項目主要用于滿足中國的發(fā)展需求，緬甸所獲收益的比例明顯低于中國，因而密松水電站和萊比塘銅礦等項目會頻繁遭遇挫折。②Scott Hickie，“Stalled hope？The resource conflict risk to Myanmar's political and economic transition，”O(jiān)pen Briefing，November 2014，pp.6-10，16-20.

第二種觀點認為，項目利益在投資東道國國內(nèi)分配不均容易導致項目陷入困境。有研究認為，緬甸是典型的高沖突、高風險地區(qū)，國內(nèi)的利益主體眾多且博弈激烈。中國投資項目給緬甸的不同利益主體帶來的收益和潛在風險高度不均，因此容易導致項目陷入困難。①蔣姮:《高沖突地區(qū)投資風險再認識——中國投資緬甸案例調(diào)研》，《國際經(jīng)濟合作》2011年第11期，第9—12頁。此外，中資企業(yè)過于依賴緬甸政府，導致對地方勢力或當?shù)厣鐓^(qū)的利益需求重視不夠，甚至完全忽視。②蔣姮:《高沖突地區(qū)海外投資風險的盲區(qū)與應對》，《國際經(jīng)濟合作》2012年第4期，第58—60頁。因此，獲益較少或無法獲益的地方勢力往往會抵制投資項目，致使中國的投資項目不斷面臨風險和沖突。③蘇曉輝:《緬甸“民地武”問題對中緬關系的影響》，《當代世界》2013年第4期，第49—51頁。

利益分配不均的觀點在一定程度上能夠解釋中國在緬投資項目遭遇波折的原因，但仍需要說明三個問題。首先，中緬雙方在合資協(xié)議中對收益分配均有細致安排，緬方獲益低于中方的論點并不符合實際情況。事實上，該觀點忽視了投資項目具有互利共贏的合作性質，未區(qū)分投資項目的短期利益與長期利益，以及部分利益與整體利益。其次，投資項目涉及不同的利益群體，也存在不同的利益內(nèi)容。現(xiàn)有研究在識別與投資項目相關的利益群體方面較為模糊，也沒有明確評估投資項目的影響范圍，對環(huán)境、社會等利益內(nèi)容的關注尤為不足。最后，更為關鍵的是，現(xiàn)有研究很少甚至沒有說明不同利益群體之間的互動過程，以及它如何導致投資項目的不同結果。也就是說，利益分配影響投資項目實施的作用機制仍然有待清晰闡述。

（三）外交平衡戰(zhàn)略

這一解釋強調(diào)投資項目可以充當外交平衡的戰(zhàn)略工具，政府可以通過對外國投資項目的取舍來平衡本國的對外關系，從而最大限度地謀求自身的國家利益。因此，中國在緬投資項目遭遇挫折，主要是域外大國的外部壓力，以及緬甸政府推行外交平衡政策的結果。例如，有學者認為，緬甸政府暫停密松水電站項目，卻克服困難重啟萊比塘銅礦項目，主要是因為在這兩個項目上所面臨的國際壓力不同。①Courtney Weatherby，“China Invests in Myanmar:The Political Fallout of‘Going Out’Next Door，”in Andrew Scobell and Marylena Mantas，eds.，China's Great Leap Outward:Hard and Soft Dimensions of a Rising Power（New York:The Academy of Political Science，2014），pp.48-69.具體而言，外部壓力會改變緬甸新舊力量的權力對比和政府的政策偏好，進而影響中國投資項目的實施。②Dossi Simone，“Regime Change and Foreign Policy:Explaining the Fluctuations in Myanmar's Economic Cooperation with China，”European Journal of East Asian Studies，Vol.14 No.1，2015，pp.98-123.

有學者指出，緬甸吳登盛政府一直試圖與前軍政府劃清界限，并力圖通過暫停與軍政府關系密切的中國投資項目顯示其獨立自主的決心，并擺脫此前緬甸過度依賴中國的外交取向，同時盡力在大國之間維持平衡，以爭取更大的戰(zhàn)略空間。③Andrew Selth，“Burma-China:Another dam puzzle，”The Interpreter，November 1，2011；Antonio Fiori and Andrea Passeri，“Hedging in search of a new age of non-alignment:Myanmar between China and the USA，”The Pacific Review，Vol.28，No.5，2015，pp.679-702.也有學者提出，緬甸政府暫停密松水電站并不是出于權力平衡，而是關系平衡的體現(xiàn)。④Huang Chiung-Chiu，“Balance of relationship:the essence of Myanmar's China policy，”The Pacific Review，Vol.28，No.2，2015，pp.189-210.然而無論如何，緬甸政府希望通過對外國投資項目的取舍實施大國平衡外交，以緩解外部壓力，確保自身利益最大化。

與公眾輿論和利益分配兩種解釋注重國內(nèi)因素不同，“外交平衡論”更加強調(diào)大國權力競爭對緬甸政府在投資項目取舍上的影響，但這種解釋在一定程度上忽視了緬甸自主外交取向的不同選擇。首先，從國家利益出發(fā)，緬甸政府沒有必要采取暫停中國投資項目的消極方式，完全可以選擇支持第三國投資項目的積極方式，因為這樣更符合外交平衡的利益最大化邏輯。其次，外交平衡的根本目標是實現(xiàn)國家利益，但是這一解釋并沒有明確說明緬甸政府在具體投資項目上的利益權衡，因而無法準確判斷什么投資項目在何種條件下可以作為外交平衡戰(zhàn)略的恰當選擇。

此外，還有研究認為，經(jīng)濟政治化①朱立:《經(jīng)濟政治化:中國投資在緬甸的困境與前景》，《印度洋經(jīng)濟體研究》2014年第3期，第33—46頁。、族群政治②Laur Kiik，“Nationalism and Anti-ethno-politics:Why‘Chinese Development’Failed at Myanmar's Myitsone Dam，”Eurasian Geography and Economics，2016，pp.1-29.等因素是導致中國在緬投資項目陷入困境的主要因素，但這兩種解釋的概念界定模糊且存在例外案例，難以說明自變量發(fā)揮作用的條件和機制。

綜上所述，既有解釋雖然都存在合理之處，但對中國在緬投資項目成敗原因的探索仍有較大的改進空間。更為關鍵的是，現(xiàn)有多數(shù)研究雖然主要依賴案例研究方法，但并沒有明確說明案例選擇的理由和方法。例如，韋瑟比（Courtney Weatherby）的研究分析了密松水電站和萊比塘銅礦兩個案例，但并沒有說明選擇這些案例的具體依據(jù)。③Courtney Weatherby，“China Invests in Myanmar:The Political Fallout of‘Going Out’Next Door”.此外，不少研究僅僅選取了肯定性個案，而沒有結合否定性個案進行比較研究，甚至在使用案例證據(jù)時存在明顯的確認性偏見。例如，基克（Laur Kiik）的研究只選取了符合其解釋的密松水電站案例，但并未考慮中緬油氣管道案例。④Laur Kiik，“Nationalism and Anti-ethno-politics:Why‘Chinese Development’Failed at Myanmar's Myitsone Dam”.這些研究方法的局限性進一步削弱了既有研究結論的可靠性。

三、利益分配、權力競爭與中國投資項目成敗

考察中國在緬投資項目的實施過程，并結合抗爭政治和政黨政治理論，本文提出中國在緬投資項目的成敗主要取決于兩個因素，即項目公司與當?shù)厣鐓^(qū)的利益分配及緬甸執(zhí)政黨與反對派的權力競爭，其中，利益分配的影響居于首要地位，而權力競爭則發(fā)揮著重要的干預作用（具體解釋機制參見圖1）。

（一）利益分配與項目成敗

利益分配是指對投資項目實施相關的貨幣利益和非貨幣利益的分配行動①Claudia W.Sadoff and David Grey，“Cooperation on International Rivers:A Continuum for Securing and Sharing Benefits，”Water International，Vol.30，No.4，2005，pp.420-427.，前者包括征地補償、社區(qū)基金和股權共享等，后者則涵蓋公共服務、社會就業(yè)、環(huán)境保護等。利益分配行動是制度化治理安排的必然體現(xiàn)，因而在項目實施過程中，項目公司要完善利益分享機制以落實利益分配，并使其為當?shù)厣鐓^(qū)所確切感知。這些利益分享機制具體包括:移民安置補償、土地征用補償、社區(qū)發(fā)展基金等貨幣利益分享機制，以及企業(yè)社會責任、環(huán)境與社會影響評估等非貨幣利益分享機制。②C.Wang，“A Guide for Local Benefit Sharing in Hydropower Projects，”Social Development Working Papers No.128（Washington DC:World Bank，2012），pp.11-19；L.Lebel，P.Lebel，C.Chitmanat and P.Sriyasak，“Benefit Sharing from Hydropower Watersheds:Rationales，Practices and Potential，”Water Resources and Rural Development，Vol.4，2014，pp.12-28.

在經(jīng)濟不平等且初次分配不均的緬甸，中國的投資項目能夠發(fā)揮重要的社會再分配功能，因此相關社會力量會圍繞項目實施展開激烈的利益博弈。在此過程中，項目公司的利益分配將直接影響當?shù)厣鐓^(qū)的行為反應，進而決定投資項目的實施結果。如果項目公司注重投資項目的利益分享，能夠滿足當?shù)厣鐓^(qū)的利益訴求，當?shù)厣鐓^(qū)就會基于實際利益支持并接受投資項目，投資項目則因具備合法性而獲得社會許可并順利實施。①社會許可是指投資項目獲得當?shù)厣鐓^(qū)的接納或贊同，并允許持續(xù)進行。社會許可分為終止、接納、贊同和共有四個不同水平，劃分的邊界標準依次是合法性、可信性和完全信任。在實踐中，完全信任一般很難獲取和維持，但獲得合法性就達到了項目實施所需的最低標準。參見Ian Thomson and Robert G.Boutilier，“Social License to Operate，”in Peter Darling ed.，SME Mining Engineering Handbook（Englewood，CO:Society for Mining，Metallurgy，and Exploration，2011），3rded.，pp.1779-1796。2013和2015年分別建成投產(chǎn)的中緬油氣管道項目就是較為成功的范例。

圖1 中國在緬投資項目成敗的邏輯機制

相反，如果項目公司忽視甚至損害當?shù)厣鐓^(qū)的利益，投資項目將容易遭遇當?shù)厣鐓^(qū)的社會抗議，進而使其難以繼續(xù)推進。緬甸民選政府執(zhí)掌國家政權后，緬甸政府與社會的關系發(fā)生了深刻轉變，政府的控制能力和控制意愿顯著降低，對媒體的管制與新聞審查逐漸放松，公民社會組織發(fā)展則異?；钴S，這些因素為緬甸社會發(fā)起抗議行動提供了政治機會和組織資源。②Patrick Strefford，“Myanmar's Transition and Its Protest Movements，”Asia Journal of Global Studies，Vol.6，No.1，2014，pp.4-15；E.Prasse-Freeman，“Power，Civil Society，and an Inchoate Politics of the Daily in Burma/Myanmar，”The Journal of Asian Studies，Vol.72，No.2，2012，pp.371-397.因此，一旦投資項目公司難以滿足當?shù)厣鐓^(qū)的利益分配預期，社會抗議就容易成為當?shù)厣鐓^(qū)表達利益訴求與釋放怨恨的工具，進而導致相關投資項目因無法獲得社會許可而難以順利實施。

具體而言，社會抗議對投資項目的實施產(chǎn)生影響主要依賴兩個機制，即破壞機制和說服機制。③肯尼思·安德魯斯總結了社會運動影響政策實施的三種模式，分別是作用—反應模式（action-reaction model）、接近—影響模式（access-influence model）和運動基建模式（movement infrastructure model）。本文借鑒了他對作用—反應模式中破壞（disruption）和說服（persuasion）兩種機制的闡釋，并認為破壞和說服兩種機制并非彼此孤立，而是相互聯(lián)系發(fā)揮作用。參見Kenneth T.Andrews，“Social Movements and Policy Implementation:The Mississippi Civil Rights Movement and the War on Poverty，1965 to 1971，”American Sociological Review，Vol.66，No.1，2001，pp.71-95。一方面，社會抗議可通過社會動員提高相關投資議題的顯著性，進而以破壞性抗爭手法增加執(zhí)政黨或項目公司的行動成本。破壞性抗爭手法有時可以直接阻止項目實施，但更多時候則是通過形成組織化壓力來迫使執(zhí)政黨或項目公司停止項目建設。另一方面，社會抗議可通過信息交流進行再社會化（re-socialization），并借助說服性抗爭手法改變執(zhí)政黨或項目公司的偏好和行為。說服性抗爭手法可以重構執(zhí)政黨或項目公司對項目實施的認知框架和偏好排序，進而促使執(zhí)政黨或項目公司停止相關項目的建設。

需要說明的是，當?shù)厣鐓^(qū)可通過多種抗爭手法（repertoires of contention）①Sidney G.Tarrow，Power in Movement:Social Movements and Contentious Politics（Cambridge:Cambridge University Press，2011），3rded.，pp.39-51，95-118.；有學者總結了200多種抗爭手法，并探討了這些抗爭手法對大型投資項目的影響，參見Philippe Hanna，“Conceptualizing Social Protest and the Significance of Protest Actions to Large Projects，”The Extractive Industries and Society，Vol.3，No.1，2016，pp.217-239。來阻止投資項目的實施，主要包括如攻擊、圍堵、示威、游行等破壞性（有時是暴力的）手法，以及如宣傳、倡議、請愿、游說等說服性手法。破壞性抗爭手法有時候可以直接阻止項目實施，更多時候則通過集體動員、規(guī)模轉移（scale shift）②規(guī)模轉移是指抗爭行動者的數(shù)量及其所提要求的范圍的增加或減少。參見Charles Tilly and Sidney G.Tarrow，Contentious Politics（Oxford:Oxford University Press，2015），pp.125-126。等方式形成組織化壓力，從而迫使執(zhí)政黨或項目公司停止項目建設。與之不同的是，說服性抗爭手法主要是通過提供信息、塑造框架等來說服執(zhí)政黨或項目公司改變舊的認知偏好，或接受新的行為約束。例如，為了反對修建密松水電站，緬甸民眾發(fā)起了“拯救伊洛瓦底江”運動，通過發(fā)布宣傳手冊、舉辦公共活動等方式說服緬甸政府暫停密松項目。

（二）權力競爭與項目成敗

國內(nèi)政治力量的權力互動會對投資項目實施產(chǎn)生重要影響。在民主化轉型時期，緬甸的政治力量主要包括三部分，即緬甸軍隊及其支持的執(zhí)政黨“聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨”（簡稱“鞏發(fā)黨”）、以民盟為代表的反對黨和各少數(shù)民族組織及其地方武裝。③李晨陽、陳茵:《影響緬甸民主化進程的主要政治勢力》，《當代亞太》2006年第4期，第19—26頁。盡管軍隊長期是緬甸政治的主導力量④Roger Lee Huang，“Re-thinking Myanmar's Political Regime:Military Rule in Myanmar and Implications for Current Reforms，”Contemporary Politic，Vol.19，No.3，2013，pp.247-261；David I.Steinberg，“The Persistence of Military Dominance，”in David I.Steinberg ed.，Myanmar:The Dynamics of an Evolving Polity（Boulder，CO:Lynne Rienner，2015），pp.37-58.，但隨著民主化的逐步推進，政黨政治在緬甸的作用得到了進一步的強化。①孔志堅:《緬甸大選后政黨政治發(fā)展趨向》，《東南亞南亞研究》2012年第2期，第27—30頁；杜繼鋒:《緬甸政黨體制變革及未來走向》，《當代世界》2012年12期，第52—55頁；Susanne Kempel，Chan Myawe Aung Sun and Aung Tun，“Myanmar Political Parties at a Time of Transition:Political Party Dynamics at the National and Local Level，”the Pyoe Pin Programme，April 2015.在民主化轉型時期，當項目公司與當?shù)厣鐓^(qū)因利益分配產(chǎn)生分歧和沖突時，如果執(zhí)政黨與具有較強民意支持的反對派達成合作，共同支持相關投資項目建設，則投資項目仍可能順利推進，反之則難以繼續(xù)實施。

外商投資項目涉及緬甸政黨的選舉預期和治理績效。在緬甸民主轉型時期，由投資項目引發(fā)的社會抗議很容易使執(zhí)政黨陷入兩難困境。一方面，如果完全忽視當?shù)厣鐓^(qū)的利益訴求，繼續(xù)支持投資項目實施，社會抗議很可能會持續(xù)升級。社會抗議升級或失控將直接弱化執(zhí)政黨合法性，更不利于其在未來選舉中謀求優(yōu)勢。另一方面，如果完全聽從當?shù)厣鐓^(qū)的聲音，暫停或放棄項目實施，緬甸政府的投資信譽則會不斷下降，進而直接影響執(zhí)政黨的執(zhí)政績效。無論選擇何者，執(zhí)政黨都將付出一定程度的政治代價，而爭取具有較強民意支持的反對派的合作，則有助于執(zhí)政黨緩解上述困境。

盡管緬甸執(zhí)政黨與反對派具有不同的意識形態(tài)和社會基礎，但這并不意味著雙方總是處于對立或沖突狀態(tài)。②李晨陽:《緬甸政治轉型中的政黨政治》，《當代世界》2014年第3期，第67—70頁；《政權移交前的緬甸》，《世界知識》2016第4期，第73頁。實際上，執(zhí)政黨與反對派之間完全可以基于利益而非原則實現(xiàn)合作。也就是說，反對派介入投資項目可能是出于對自身核心利益的考量，主要包括增加選票、謀求議席或維持生存與安全等。因此，反對派在與執(zhí)政黨的權力互動中的地位變化，會影響反對派在投資項目上的立場和行動，進而影響投資項目的實施結果。如果執(zhí)政黨能夠在投資項目上爭取到具有較強民意支持的反對派的合作③判斷執(zhí)政黨與反對派在投資項目上是否合作，可從言語和行為兩個方面入手。言語指標主要考察反對派是支持還是反對投資項目，執(zhí)政黨與反對派在投資項目上是否存在相同、相似或相反的言論；而行為指標則主要考察反對派是否對投資項目采取諸如阻撓、干涉、破壞等行動，執(zhí)政黨與反對派之間是否存在諸如互助、協(xié)調(diào)或議題聯(lián)盟等行為。，就容易緩解社會抗議造成的集體壓力，促使相關投資項目繼續(xù)順利實施。

具體而言，反對派的合作主要通過杠桿（leverage）效應和連桿（linkage）效應發(fā)揮作用。一方面，反對派可以充當獲取支持的有效杠桿，通過帶動更多支持力量來直接改善在相關投資項目上支持與反對陣營的力量對比，從而擴大項目實施的獲勝集合（win-set）。①Robert D.Putnam，“Diplomacy and Domestic Politics:The Logic of Two-level Games，”International Organization，Vol.42，No.3，1988，pp.427-460.另一方面，當執(zhí)政黨陷入社會信任危機時，反對派可以充當政府與社會的聯(lián)系紐帶，反對派的合作能夠增強執(zhí)政黨或項目公司改進利益分配的承諾可信性，從而減少項目實施的社會阻力。例如，2012年在萊比塘銅礦項目上，緬甸反對黨民盟的合作就有效緩解了執(zhí)政黨直接介入所面臨的信任難題。②在社會民意存在分裂的情況下，反對派與執(zhí)政黨的合作也可能會使反對黨付出一定的政治代價。比如，2013年3月，昂山素季建議繼續(xù)實施萊比塘銅礦項目，雖然此舉對銅礦項目重啟發(fā)揮了關鍵作用，但是昂山素季及其領導的民盟也因此遭到部分社區(qū)的不滿和抗議。

相反，如果執(zhí)政黨未能爭取到具有較強民意支持的反對派的合作，甚至在投資項目上遭遇反對派的對抗，針對相關投資項目的社會抗議則會強化對執(zhí)政黨或項目公司的說服或破壞作用，那么投資項目將難以繼續(xù)實施。例如，在2010年的全國大選中，緬甸主要反對黨所獲席位較少甚至沒有獲得任何議席。為此，2011年9月，這些反對黨在密松水電站項目上就采取了與執(zhí)政黨相互對抗的立場和策略，以為下屆選舉積累政治資本，爭取更多選票。更為關鍵的是，反對派的對抗策略不僅會增加反對投資項目的政治和社會力量，而且會削弱執(zhí)政黨或項目公司對利益分配承諾的可信性，進而導致項目無法順利推進。

綜上所述，中國在緬投資項目的成敗主要取決于兩個因素，即項目公司與當?shù)厣鐓^(qū)的利益分配及緬甸執(zhí)政黨與反對派的權力競爭，其中，利益分配的影響是更為根本的因素，而權力競爭則發(fā)揮著重要的干預作用。如果項目公司與當?shù)厣鐓^(qū)的利益分配得當，投資項目就更容易獲得當?shù)厣鐓^(qū)的社會許可，進而確保項目的順利實施。而在利益分配失當引發(fā)社會抗議的情況下，如執(zhí)政黨能爭取到具有較強民意支持的反對派的合作，則投資項目仍然可以順利實施，其原因在于反對派的合作能夠增加支持投資項目的政治社會力量，同時提高執(zhí)政黨或項目公司改進利益分配承諾的可信性。

（三）案例選擇與資料來源

鑒于案例數(shù)量①本文將每個投資項目的結果或狀態(tài)視作一個案例。本文篩選案例主要遵循以下標準:首先，只考察中國在投資結構中占相對多數(shù)的投資項目；其次，只關注與自然資源開發(fā)、基礎設施建設相關的投資項目；最后，只選取進入實施階段的投資項目，處在規(guī)劃階段的投資項目不在考察范圍之內(nèi)。據(jù)此獲得的全部案例參見附錄。無法滿足統(tǒng)計檢驗的需求，本文選擇了結構案例比較和過程追蹤兩種方法檢驗論文的核心假設和因果機制。根據(jù)理論抽樣原理，本文選取了中緬油氣管道項目、密松水電站項目以及萊比塘銅礦項目作為案例分析對象。選取這三個案例的主要考慮是:首先，案例資料豐富，大大增加了理論觀察值，可以確保觀察值數(shù)量大于推論數(shù)量。②有關在定性研究中進行科學推論時平衡觀察值數(shù)量與推論數(shù)量的討論，參見Gary King，Robert O.Keohane and Sidney Verba，Designing Social Inquiry:Scientific Inference in Qualitative Research（Princeton:Princeton University Press，1994），pp.118-122，208-228。其次，研究變量的取值在案例內(nèi)或案例間存在較大差異，且包括了肯定性案例和否定性案例，因而可以有效避免僅根據(jù)因變量選擇案例帶來的選擇性偏差。③有關肯定性案例與否定性案例的區(qū)分以及遵循“可能性原則”選擇否定性案例的討論，參見Gary Goertz，Social science concepts:A user's guide（Princeton:Princeton University Press，2006），pp.177-210。最后，案例發(fā)生的時間跨度相近，因此可以使經(jīng)濟政治化和國際壓力等因素保持相對恒定。此外，萊比塘銅礦項目因前期和后期的結果迥異，項目由失敗轉向成功，因變量取值變化大，可以進行案例內(nèi)縱向比較，以更為有效地控制變量。表1以受控比較的方式總結了所選三個案例的主要情況。

表1 中國在緬投資項目案例分析對象的受控比較

續(xù)表

本文的經(jīng)驗數(shù)據(jù)主要來源于項目公司的公開報告、非政府組織（NGO）的調(diào)查報告、學術文獻以及主流媒體報道。為了盡可能克服案例數(shù)據(jù)的局限性，本文通過不同渠道的證據(jù)進行相互確證，以最大程度提高案例數(shù)據(jù)的可靠性和研究檢驗的說服力。具體而言，本文依照以下三個步驟處理案例數(shù)據(jù)。首先，通過多種渠道收集案例數(shù)據(jù)，以構成穩(wěn)定且有說服力的證據(jù)三角，盡力做到對同一事實的多重證明，而非對不同事實的對應證明。①羅伯特·K·殷:《案例研究:設計與方法（第三版）》，周海濤等譯，重慶大學出版社，2004年，第106—109頁。例如，本文通過對NGO調(diào)查報告、企業(yè)社會責任報告和學術文獻等相互獨立的信息，共同確證萊比塘銅礦項目的利益分享實踐。其次，針對同一現(xiàn)象但來源不同的數(shù)據(jù)，本文會通過比較分析，形成案例數(shù)據(jù)的最大公約數(shù)，以增強案例數(shù)據(jù)的客觀性和可靠性。②Alexander L.George and Andrew Bennett，Case Studies and Theory Development in the Social Sciences（Massachusetts:MIT Press，2005），pp.99-100.例如，在分析萊比塘銅礦抗議事件時，本文只選取NGO調(diào)查報告和緬甸政府報告中描述相同或相似的事實。最后，在每個案例數(shù)據(jù)成為證據(jù)之前，本文都要從內(nèi)容③例如，媒體報道不可避免地帶有價值立場，相應的內(nèi)容會因價值傾向而降低假設檢驗的有效性。對此，本文主要選取紀實性報道，并采取其中的事實部分而非觀點部分。、準確性④例如，若開石油觀察（AOW）等環(huán)保組織的調(diào)查報告要么很少或沒有說明調(diào)查的方法和程序，要么調(diào)查的方法和程序不夠科學嚴謹，因此相應的報告內(nèi)容會因測量誤差而降低假設檢驗的有效性。和概率性①例如，伊江公司在社會責任報告中更傾向于呈現(xiàn)有正面影響的內(nèi)容，若報告中出現(xiàn)負面影響的內(nèi)容（如承認社區(qū)溝通不足），則這些內(nèi)容更能提高假設檢驗的有效性。三個方面來評估案例數(shù)據(jù)的證據(jù)價值。②并非任何案例數(shù)據(jù)都能夠成為證據(jù)，有關評估案例數(shù)據(jù)的信度和效度的討論，參見Derek Beach and Rasmus Brun Pedersen，Process-tracing Methods:Foundations and Guidelines（Ann Arbor，MI:University of Michigan Press，2013），pp.123-132。

四、項目成功:中緬油氣管道

中緬油氣管道是一條油氣雙線并行的能源運輸通道，由原油管道和天然氣管道組成。原油管道的起點位于緬甸西海岸的馬德島，天然氣管道的起點位于皎漂港，管道在緬甸境內(nèi)自西南向東北貫穿若開邦、馬圭省、曼德勒省和撣邦，沿線地質條件復雜，施工難度極大。原油管道項目由中緬雙方投資建設，其中中方占股50.9%，緬方占股49.1%；而天然氣管道項目則由中韓印緬“四國六方”共同投資建設，其中中方占股50.9%，緬方占股7.4%。項目實際投資高達44億美元，合作期為30年，是近年來中國在緬投資的大型基礎設施項目。③有關中緬油氣管道項目的基本概況和發(fā)展歷程，參見戴永紅、力行主編《世界油氣管道的地緣政治經(jīng)濟研究:以中緬油氣管道為例》，北京:時事出版社，2015年，第128—148頁。

在緬甸境內(nèi)，原油管道長約771公里，天然氣管道長約793公里。中緬油氣管道繞行馬六甲海峽，可以縮短約1200公里的運輸距離，減少一周左右的運輸時間。管道項目的原油主要來自非洲和中東地區(qū)，天然氣主要來源于緬甸近海的瑞天然氣田。按照項目設計，中緬油氣管道建成后每年可輸送2200萬噸原油、120億立方米天然氣，分別約占中國2014年原油和天然氣進口量的7%和20%?？梢哉f，項目建設不僅有助于中國實現(xiàn)能源進口多元化、優(yōu)化能源安全布局，而且有利于緬甸將資源和地理優(yōu)勢合理轉化為經(jīng)濟和戰(zhàn)略優(yōu)勢④Bo Kong，“The Geopolitics of the Myanmar-China Oil and Gas Pipelines，”in Edward Chow，Leigh E.Hendrix，eds.，Pipeline Politics in Asia:The Intersection of Demand，Energy Markets，and Supply Routes（Seattle，WA:National Bureau of Asian Research，2010），pp.55-66.，推動緬甸與地區(qū)的經(jīng)濟合作與區(qū)域整合。⑤Zhao Hong，“China-Myanmar Energy Cooperation and Its Regional Implications，”Journal of Current Southeast Asian Affairs，Vol.30，No.4，2011，pp.89-109.

2009年12月，中國石油天然氣集團公司（CNPC）與緬甸聯(lián)邦能源部簽署原油管道項目的“權利與義務協(xié)議”。2010年6月3日，中國石油天然氣集團公司和緬甸石油天然氣公司（MOGE）簽署了合資公司的“股東協(xié)議”以及天然氣管道項目的“權利與義務協(xié)議”，中緬油氣管道緬甸境內(nèi)段正式開工建設。受益于項目公司與當?shù)厣鐓^(qū)完善的利益分享，2013年5月，中緬天然氣管道緬甸段實現(xiàn)機械完工，并于同年7月投產(chǎn)運行。2014年5月，中緬原油管道緬甸段實現(xiàn)機械完工，并于次年1月投產(chǎn)運行。

（一）利益分配得當獲得當?shù)厣鐣S可

從中緬油氣管道項目啟動開始，項目公司就重視當?shù)厣鐓^(qū)普遍關心的征地、環(huán)保和就業(yè)等問題。首先，在征地補償方面，項目公司成立了征地小組和賠償小組，嚴格執(zhí)行民眾自愿、不補償不施工和盡可能少占用耕地的原則。在具體操作過程中，項目公司先補償后建設，率先付清了首期50%的征地補償金，盡可能雙管并行征地并明確30米作業(yè)帶寬。①張開宇:《中緬油氣管道四國六方受益》，中國石油新聞中心2012年6月8日，http://news.cnpc.com.cn/epaper/sysb/20120608/0070346004.htm，訪問時間:2016年10月20日。其次，在環(huán)境保護方面，項目公司在項目開建前專門聘請?zhí)﹪鳬EM公司負責環(huán)境影響評估，并按照國際標準完成了環(huán)評報告。②王曉群、張立巖:《做有擔當?shù)钠髽I(yè)公民:對東南亞管道公司的本地化調(diào)查》，《中國石油報》2014年1月6日，第4版。項目公司還引入了獨立的第三方環(huán)境監(jiān)理，并制訂了環(huán)境監(jiān)理規(guī)劃及其實施細則，確保工程建設和環(huán)境保護達到國際標準。③熊運實等:《長輸管道工程施工期環(huán)境監(jiān)理初探——以中緬油氣管道工程（緬甸段）為例》，《油氣田環(huán)境保護》2013年3期，第37—40頁。最后，在社會就業(yè)方面，項目公司專門設立緬籍員工培訓中心，注重培訓和聘用緬籍員工，同時盡可能提高本土化用工比例。在施工高峰期，緬甸當?shù)赜霉み_到6000多人，超過項目參建人員總數(shù)的60%。④羅洪嘯:《中緬油氣管道:四國共建惠澤多方 創(chuàng)國際能源開發(fā)新模式》，《香港文匯報》2013年9月10日，http://yn.wenweipo.com/newszt/Show Article.asp？ArticleID＝48639，訪問時間:2016年11月5日。

項目公司還積極履行企業(yè)的社會責任，切實滿足管道沿線當?shù)厣鐓^(qū)的利益需求。2011年4月，中國石油天然氣集團公司與緬甸能源部簽訂了援建和改造緬甸地方醫(yī)院的合作意向書，決定分期按需投資600萬美元，對管道沿線地區(qū)的醫(yī)療機構進行新建、擴建和改建，以改善當?shù)厣鐣尼t(yī)療設施和衛(wèi)生條件。項目公司還實施了對緬援助計劃，每年從管道項目中捐助200萬美元作為援助資金，重點用于當?shù)氐慕逃⑨t(yī)療、衛(wèi)生和賑災等社會公益事業(yè)。①張立巖、徐文凱:《寶石花開金色國度:中國石油在緬甸履行社會責任紀實》，《中國石油報》2011年4月18日，第2版。為了切實落實援助計劃，項目公司在項目開建前成立了公共關系處和社會經(jīng)濟援助辦公室，項目公司沒有將援助資金直接交付緬甸政府，而是親自全程參與并主導整個社會援助項目進行。據(jù)不完全統(tǒng)計，項目公司已捐建了2所幼兒園和45所中小學校，改善了近2萬名學生接受教學的條件，還援建了24所醫(yī)院與診所，改善了約80萬社區(qū)民眾的醫(yī)療條件。②羅洪嘯:《中緬油氣管道:四國共建惠澤多方 創(chuàng)國際能源開發(fā)新模式》，《香港文匯報》2013年9月10日，http://yn.wenweipo.com/newszt/Show Article.asp？ArticleID＝48639，訪問時間:2016年11月5日。

2012年3月起，為了解決若開邦的缺水缺電問題，中石油聯(lián)手項目公司捐贈1000萬美元用于建設當?shù)氐墓┧到y(tǒng)和供電設施。③“Caring for Communities along the Myanmar-China Oil ＆Gas Pipelines，”CNPC Press，June，2012.其中，在原油管道起點的馬德島地區(qū)，項目公司投資興建了馬德島水庫，并安裝了自來水管線。④于景浩、孫廣勇:《中緬油氣管道工程造福當?shù)鼐用瘛罚度嗣袢請蟆?012年8月12日，第3版。在天然氣管道起點的皎漂港地區(qū)，項目公司投資興建了皎漂發(fā)電廠，每天輸送1萬多立方米天然氣專門用于發(fā)電。⑤權太峰等:《能源動脈貫西南:中緬油氣管道社會利用調(diào)查》，《中國石油報》2015年2月9日，第1版。這些利益分享實踐符合當?shù)厣鐓^(qū)的利益需求，為管道項目建設贏得了社會許可。項目沿線的村民曾積極評價管道項目:“（項目公司）給我們村里鋪路，大家關系很好、很融洽?！雹尥鯐匀?、張立巖:《做有擔當?shù)钠髽I(yè)公民:對東南亞管道公司的本地化調(diào)查》，《中國石油報》2014年1月6日，第4版。緬甸總統(tǒng)顧問吳盛溫昂（U Sein Win Aung）在接受采訪時也表示，中緬友好協(xié)會曾協(xié)助項目公司在撣邦、若開邦等地完成修建醫(yī)院、學校、診所等公益事業(yè)。因此，即使有西方言論挑唆，當?shù)卮迕駥χ芯捰蜌夤艿理椖恳廊环浅ＵJ同。①朱曉磊:《別因果敢事件忽略緬中友誼之?！罚董h(huán)球時報》2015年4月21日，第7版。

管道項目在建設過程中也曾面臨挑戰(zhàn)。例如，有些緬甸非政府組織發(fā)布調(diào)查報告，指責管道建設可能引發(fā)強制遷移、環(huán)境破壞、人權侵犯等問題。②這些調(diào)查報告基于實地調(diào)查，但在方法、程序上有失嚴謹，并且部分內(nèi)容存在錯誤和虛構的成分，參見“Blocking Freedom:A Case Study of China's Oil and Gas Investment in Burma，”Arakan Oil Watch，October，2008；“Corridor of Power:China's Trans-Burma Oil and Gas Pipelines，”Shwe Gas Movement，September 2009；“The Burma-China Pipelines:Human Rights Violations，Applicable Law，and Revenue Secrecy，”Earth Rights International，March 2011；“Pipeline Nightmare:Shwe Gas Fuels Civil War and Human Rights Abuses in Ta'ang Communities in Northern Burma，”Ta'ang Students and Youth Organization，November 2012；“Drawing the Line:the Case against China's Shwe Gas Project，”Shwe Gas Movement，September 2013；不同的是，祝湘輝駁斥了對管道項目在征地、就業(yè)和社會責任等方面的不實指責，參見Zhu Xianghui，“Do the Myanmar-China Pipelines Put Myanmar at Risk？A New Perspective on the Power Corridor，”paper delivered to A Symposium on Myanmar 2011:Governance，Development and Dialogue in Hong Kong University，June 2011。但與其他投資項目相比，管道項目遭受的批評與反對在范圍和強度上都非常有限。③Yun Sun，“Chinese Investment in Myanmar:What Lies Ahead？”Great Powers and the Changing Myanmar，Issue Brief No.1，2013，p.9.隨著當?shù)厣鐓^(qū)逐步分享到項目建設帶來的實際利益，緬甸非政府組織已難以動員起當?shù)厣鐓^(qū)來共同反對管道項目建設。例如，有人蓄謀在潑水節(jié)組織對管道項目進行抗議，但很多村民都拒絕參加。④王曉群、張立巖:《做有擔當?shù)钠髽I(yè)公民:對東南亞管道公司的本地化調(diào)查》，《中國石油報》2014年1月6日，第4版。不僅如此，當?shù)厣鐓^(qū)還以實際行動支持管道建設，主動參與到維護管線安全的工作當中，成為確保管道項目順利建設的重要力量。

（二）反對派合作確保管道項目建成

管道起點地區(qū)若開邦的主要政黨總體上支持中緬油氣管道項目建設。在1990年和2010年的大選中，若開民主聯(lián)盟和若開民族發(fā)展黨先后取得該邦第一大黨地位，對當?shù)亟?jīng)濟和社會事務有著重要的影響力。盡管由若開民族發(fā)展黨領銜的政黨聯(lián)盟曾三次提交議案，要求中央政府重審中緬油氣管道項目，但由于該項目惠及當?shù)厣鐓^(qū)，若開民主聯(lián)盟和若開民族發(fā)展黨都意識到管道項目對若開邦具有潛在發(fā)展利益，對環(huán)境和社會的損害相對較小，因而并未要求停建中緬油氣管道項目，更未采取強硬的對抗行動。①Adam Simpson，“Civil Society and Pipeline Politics in Myanmar（Burma）:Energy Markets and Activist Environmental Governance，”New Approaches to Building Markets in Asia Working Paper，No.37，2012，p.12.多次訪華的若開民族黨②2013年6月，若開民主聯(lián)盟與若開民族發(fā)展黨合并成為若開民族黨，該黨主張維護若開民族利益和聯(lián)邦利益，是目前中國主動接觸的兩個緬甸反對黨之一。主席埃貌（Aye Maung）曾明確表示，中緬油氣管道的起點在緬甸的若開邦，對中國有利，對緬甸有利，對若開邦地方發(fā)展也有利。③張云飛:《緬甸議員高度評價中國“一帶一路”倡議》，新華網(wǎng)2015年4月1日，http://news.xinhuanet.com/world/2015-04/01/c＿1114842091.htm，訪問時間:2016年9月25日。

管道途徑地區(qū)撣邦北部的少數(shù)民族地方武裝組織并未公開反對管道項目，也未采取相應的破壞行動。管道項目途徑的壘坎（Loikang）是克欽獨立軍第四旅控制區(qū)的總部所在地。2011年6月，盡管緬甸政府軍與克欽獨立軍爆發(fā)了武裝沖突，但是克欽獨立軍負責人在戰(zhàn)事爆發(fā)一周后就公開表示無意破壞中緬油氣管道。④方曉:《緬甸克欽獨立武裝稱暫不會襲擊中緬油氣管道》，鳳凰網(wǎng)轉自《東方早報》2011年6月20日，http://news.ifeng.com/mil/1/detail＿2011＿06/20/7116542＿0.shtml？＿from＿ralated，訪問時間:2016年9月28日。不過，為了確保項目建設安全，緬甸政府軍提前控制了管線途徑的相關區(qū)域。當年9月24日，緬甸政府軍集結上千兵力對壘坎地區(qū)的克欽獨立軍發(fā)起了“暴風式攻擊”。⑤Milagros Wilkerson，“Burma Army Launches Storm-offensive to KIA，”Kachin News Group，September 24，2011.對此，克欽獨立軍指揮官鑿勞（Zau Raw）上校也表示，政府可能會宣稱其軍事目標是在管道貫穿的沖突地區(qū)確保安全，但是克欽獨立軍并不反對管道建設項目，還曾就此與政府討論過共擔安全職責。⑥Ba Kaung，“Four Days of Heavy Fighting in Northern Burma，”The Irrawad dy，September 26，2011.

項目利益分配得當使得緬甸執(zhí)政黨更加堅定地支持項目建設，不僅與項目公司達成安保協(xié)議，而且組建了專門守衛(wèi)管道的職業(yè)部隊，對管道項目進行軍事化保障，并在重點地段派駐警察保衛(wèi)管線。調(diào)查報告顯示，在管道沿線的21個鎮(zhèn)區(qū)，緬甸政府軍駐扎了44個步兵營或輕步兵營，其中若開邦的2個鎮(zhèn)區(qū)就有6個營，而撣邦的7個鎮(zhèn)區(qū)則有27個營，每個營大約有300名士兵，負責項目施工區(qū)域安全保障的士兵共計1.3萬余人。①“Corridor of Power:China's Trans-Burma Oil and Gas Pipelines，”Shwe Gas Movement，September 2009，pp.20-21，36；“Sold out:Launch of China Pipeline Project Unleashes Abuse across Burma，”Shwe Gas Movement，September 2011，pp.10-11.緬甸政府軍的這些措施主要是為了保護其經(jīng)濟利益和擴張控制范圍，但這些做法也確保了管道項目實施的安全與穩(wěn)定。

綜上所述，中緬油氣管道項目公司始終重視投資利益的社會共享，注重設計和執(zhí)行多樣化的利益分享機制，并積極履行企業(yè)社會責任，不斷回應當?shù)厣鐓^(qū)的利益訴求。利益分配得當增強了當?shù)厣鐓^(qū)社會許可的利益基礎，進而使得反對派不會采取激烈的對抗立場和行動，非政府組織也難以動員當?shù)厣鐓^(qū)聯(lián)合反對管道項目建設。換言之，利益分配得當使得管道項目贏得了必要的社會許可，緬甸國內(nèi)支持管道項目建設的力量一直占據(jù)主導地位，最終確保中緬油氣管道項目比較順利地完成建設。

五、項目失敗:密松水電站

密松水電站位于緬甸北部的少數(shù)民族地區(qū)克欽邦，是中國電力投資集團（簡稱“中電投”）獨家開發(fā)的伊江水電項目中最大的水電站。②有關伊江水電項目和密松水電站的情況和進展，參見“Hydropower Development of Ayeyawady River Questions and Answers，”ACHC，August 2012。密松水電站是中緬兩國投資合作的重點項目，已明確納入中緬兩國戰(zhàn)略合作范圍。2009年12月，中電投與緬甸電力部正式簽署項目合資協(xié)議，電站前期工程正式開工建設。密松水電站的建設可以開發(fā)緬甸的電力資源，緩解電力緊缺困境，促進“密支那—密松經(jīng)濟走廊”的形成和發(fā)展。③“Hydropower Development of Ayeyawady River Questions and Answers，”ACHC，August 2012，pp.87-88，97-98.

2011年2月，時任緬甸總統(tǒng)吳登盛視察密松水電站，對項目建設給予了高度認可。然而，當年9月，在事先未與中國政府和項目公司協(xié)商的情況下，緬甸政府單方面宣布暫停密松水電站建設。①有關密松水電站的大事年表，參見Appendix，“Chronology of the Myitsone Dam at the Confluence of Rivers above Myitkyina，”Journal of Current Southeast Asian Affairs，Vol.31，No.1，2012，pp.141-153。2012年8月，緬甸投資委員會召開會議宣布，緬甸政府無法確保密松水電站的建設前景，建議先將建設設備和建筑材料運回中國。2013年3月，中方參建單位和設備悉數(shù)撤離，密松水電站的建設工作陷入全面停滯狀態(tài)。盡管緬甸新政府在2016年8月建立了“密松項目調(diào)查委員會”，但密松水電站項目至今仍然沒有重啟的明確跡象。②2016年8月，緬甸國務資政昂山素季訪華。在與中國領導人會見期間，昂山素季依然未就重啟密松水電站明確表態(tài)。2016年11月，密松項目調(diào)查委員會提交了首份調(diào)查報告，暫未就密松水電站提出具體的建議和解決措施。參見杜一菲《李克強同緬甸國務資政昂山素季舉行會談》，《人民日報》2016年8月19日，第3版；劉華《習近平會見緬甸國務資政昂山素季》，《新華每日電訊》2016年8月20日，第1版；Tin Htet Paing，“Commission Submits Myitsone Assessment Report，”The Irrawaddy，November 11，2016.

（一）利益分配失當引發(fā)當?shù)厣鐣棺h

盡管密松水電站能給緬甸帶來顯著的經(jīng)濟效益，但是項目建設卻沒有充分考慮受項目影響社區(qū)的合理利益。在移民安置、環(huán)境保護和社會就業(yè)方面，項目公司雖都有相應的政策，但總體上是承諾多于實踐，規(guī)劃多于實施。③2012年8月，伊江公司出版《伊江水電開發(fā)問答》一書，全書共有14處實踐行動記載了確切日期，其中有2處發(fā)生在2011年9月30日密松水電站停建之后，其他內(nèi)容沒有明確記載日期。參見“Hydropower Development of Ayeyawady River Questions and Answers，”ACHC，August 2012；2013年12月，伊江公司發(fā)布了首份企業(yè)社會責任報告。報告顯示，伊江公司在2010年3月完成了伊江項目環(huán)評報告，但直到密松水電站停建前的2011年9月，環(huán)評報告才對外公布。社會責任報告列舉了伊江公司在環(huán)保、移民和就業(yè)等方面的實踐，然而關鍵在于，該報告的時間范圍是截至2012年12月31日。實際上，報告記載的內(nèi)容主要發(fā)生在密松水電站停建之后，屬于“事后補救”行為。參見伊江上游水電有限責任公司:《伊江上游水電有限責任公司2010—2012年社會責任報告》，中電投云南國際官網(wǎng)2013年12月25日，http://www.cpiyn.com.cn/Liems/site/zeren/zeren News.jsp？nid＝8813，訪問時間:2016年9月20日。例如，伊江公司雖然新建了示范移民村，但移民村的規(guī)劃和建設存在諸多問題①Mungchying Rawt Jat，“Model villages are not a model，”June 21，2013，http://www.burmapartnership.org/wp-content/uploads/2013/07/model＿villagers＿are＿not＿a＿model.pdf，訪問時間:2016年9月18日。，中方企業(yè)雖然表示給予了征地補償，但是補償資金卻直接交由緬甸政府，并且具體負責征地工作的緬方企業(yè)存在強制拆遷的行為。②Robert H.Taylor，“The Problems Facing China's Dams in Myanmar，”in David I.Steinberg and Hongwei Fan，eds.，Modern China-Myanmar Relations:Dilemmas of Mutual Dependence（Copenhagen:NIAS Press，2012），pp.196-199.尤其是沒有考慮到村民的生產(chǎn)與生活困難，結果導致部分村民拒絕搬遷安置，當?shù)厣鐓^(qū)也因此發(fā)起了不少抗議活動。③Hkawn Ja Aung，Social Movement on Myitsone Hydropower Dam Project in Kachin State，Burma/Myanmar（Bangkok:Chulalongkorn University Press，2014），pp.49-81；Julian Kirchherr，K J Charles and M J Walton，“The Interplay of Activists and Dam Developers:the Case of Myanmar's Mega-dams，”International Journal of Water Resources Development，Vol.1，No.21，2016，pp.3-8.

重要的是，項目公司低估了環(huán)境與社會影響評估的綜合性。密松水電站的影響區(qū)域并不僅限于項目駐地，而是覆蓋了伊洛瓦底江整個流域，但伊江公司并沒有全面評估電站的影響區(qū)域和受損群體，其社會責任實踐則主要集中在壩址所在的社區(qū)，受益群體也主要是緬甸政府有效管轄的民眾。這些做法直接導致電站建設帶來的利益和風險在不同區(qū)域、不同群體之間分配失當，突出表現(xiàn)是當?shù)卣硎芰舜蟛糠纸?jīng)濟利益，但全流域的普通民眾卻承擔了項目對社會、環(huán)境和文化等方面的潛在不利影響。④蔣姮:《高沖突地區(qū)投資風險再認識——中國投資緬甸案例調(diào)研》，《國際經(jīng)濟合作》2011年第11期，第9頁。利益分配嚴重失當導致民眾普遍反對電站建設。例如，有克欽民眾認為，當時的軍政府“和發(fā)委（SPDC）未經(jīng)克欽人同意就與中電投簽署了在克欽邦興建7座水電站的協(xié)議，所有電力都將輸送給中國。這既不是為了當?shù)?，也不是為了國家，因此我們不需要水電站”。⑤CPCS，Listening to Voices from Inside:Ethnic People Speak（Otago:Centre for Peace and Conflict Studies，June 2010），p.239.

由于緬甸軍政府的高度壓制，反密松水電站的運動力量被迫流散到周邊國家，抗議活動轉而由緬甸境外的非政府組織主導，進而從外部對緬甸政府和項目公司施加壓力。①Adam Simpson，“Challenging Hydropower Development in Myanmar（Burma）:Cross-border Activism under a Regime in Transition，”The Pacific Review，Vol.26，No.2，2013，pp.129-152.“克欽發(fā)展網(wǎng)絡組織”（KDNG）一直致力于反對密松水電站項目，多次發(fā)布調(diào)查報告刻意指責項目建設。②“Damming the Irrawaddy，”Kachin Development Networking Group，October 2007；“Resisting the Flood:Communities Taking a Stand against the Imminent Construction of Irrawaddy Dams，”Kachin Development Networking Group，October 2009.2010年6月，“克欽民族組織”（KNO）動員海外克欽人在緬甸駐外使館前發(fā)起抗議活動，希望團結克欽人共同反對密松水電站。③“Exiled Kachins Urge China to Stop Irrawaddy Myitsone Dam Project，”Kachin News Group，June 7，2010.雖然這些活動沒有直接導致密松水電站的停建，但該項目卻通過這些活動引起了國際社會的關注。在緬甸政府和項目公司缺乏及時回應的情況下，這些非政府組織逐步掌握了塑造框架、設置議程的話語權，有關密松水電站的負面消息和疑慮加劇擴散，當?shù)厣鐓^(qū)的抗爭意識和抗爭能力也隨之逐步提升。

2011年3月，緬甸民選政府上臺，民主化進程加速。由于緬甸政府對社會的政治控制放松，針對密松水電站的抗議聲音越來越強，抗議活動也逐漸由國外轉向國內(nèi)，活動范圍不斷擴大。當年6月，“緬甸生物多樣性與自然保護聯(lián)盟”（BANCA）披露了伊江項目環(huán)評報告。報告認為密松水電站對生物多樣性、伊江下游生態(tài)、居民生計等存在嚴重威脅，建議開發(fā)兩座小型水電站以代替密松水電站。④Environmental Impact Assessment（Special Investigation）on Hydropower Development of Ayeyawady River Basin above Myitkyina，Kachin State，Myanmar，Biodiversity And Nature Conservation Association（BANCA），October 2009，pp.41-42.調(diào)查報告很快在緬甸媒體與社會中產(chǎn)生了極大轟動，給主導環(huán)評調(diào)查的項目公司帶來了很大壓力。面對緬甸社會的壓力，2011年9月，伊江公司公布了由中國長江勘測規(guī)劃設計研究院完成的項目環(huán)評報告。報告認為密松水電站在生物多樣性、流域生態(tài)、水壩安全等方面沒有制約性影響，建議興建密松水電站。⑤Environmental Impact Report of Hydropower Development in Upper Reaches of Ayeyawady River，Changjiang Survey，Planning，Design and Research Limited Co.，March 2010，pp.295-296.撰寫報告的兩個機構曾共同參與密松水電站的環(huán)評調(diào)查，但是給出的結論卻截然相反，這更加激起了緬甸社會對密松水電站項目的質疑和抗議。

“緬甸河流組織”（BRN）借機大力宣傳環(huán)評報告揭示的問題和隱患，指責項目公司忽視對下游影響的評估、缺乏對社會影響的評估，且沒有事先開展社區(qū)協(xié)商。①Environmental Impact Study on Hydropower Development of Irrawaddy River:An Analysis from Burma Rivers Network，Burma Rivers Network，July 2011.由于緬甸媒體中的負面報道漸居主流，社會各界對密松水電站的擔憂和不滿逐漸累積擴散，最終形成一股持續(xù)強大的反密松情緒。②Min Zin，“Burmese Attitude toward Chinese:Portrayal of the Chinese in Contemporary Cultural and Media Works，”Journal of Current Southeast Asian Affairs，Vol.31，No.1，2012，pp.115-131.而作為緬甸“母親河”的伊洛瓦底江則成為這股情緒的匯集點和引爆點。2011年9月2日，緬甸總統(tǒng)吳登盛收到了一封包括政治家、藝術家、記者等在內(nèi)的上千人簽名的請愿書，希望停建密松水電站，“讓伊洛瓦底江長流不息”。③Leah Grady Sayvetz，“Burmese Citizens Stop Dam Construction on Irrawaddy River，2007—2011，”Global Nonviolent Action Database，March 15，2012.

隨著密松水電站與保護伊洛瓦底江聯(lián)系起來，緬甸社會各個地區(qū)、民族和階層開始聯(lián)合起來，不同程度地參與到一場名為“拯救伊洛瓦底江”（Save the Irrawaddy）的運動中。④Laur Kiik，“Nationalism and Anti-ethno-politics:Why‘Chinese Development’Failed at Myanmar's Myitsone Dam，”Eurasian Geography and Economics，Vol.1，No.29，2016，pp.11-13.對密松水電站的關注也從上游地區(qū)的克欽邦擴散到伊洛瓦底江整個流域。作為運動發(fā)起者的環(huán)?；顒蛹颐糇簦∕yint Zaw）說:“在緬甸這樣的國家，我們有很多的族群和議題分裂了人民，但伊洛瓦底江卻能把人民團結在一起?！雹軸hashank Bengali，“Goldman Environmental Prize Honors Anti-dam Campaign in Myanmar，”Los Angeles Times，April 19，2015.對密松水電站的批評也已不再僅局限于生態(tài)環(huán)境、移民安置、工程安全等具體問題，而是延伸到社會不公、民族團結、民主改革等更深層次的問題。實際上，反密松情緒逐漸演變成為夾雜著環(huán)保主義、民族主義和民主主義的社會心態(tài)，而不是暫時的公眾輿論壓力。

（二）反對派對抗致使水電項目停建

面對強烈的社會抗議浪潮，緬甸政府最初曾嘗試通過多種方式來緩解壓力，爭取推進密松水電站項目。2011年8月，緬甸媒體和社會上對密松水電站的疑慮和爭議增多，為此，緬甸第一電力部部長吳佐敏（U Zaw Min）以筆名在官方報紙上發(fā)表文章，呼吁緬甸人民支持密松水電站建設。①A Staff Member（MEPE），“Perpetual Natural Heritage Relayed with Good Volition，”The New Light of Myanmar，August 9，2011.9月11日，緬甸政府在內(nèi)比都專門召開媒體見面會，希望澄清外界對密松水電站開發(fā)價值和決策過程的質疑。吳佐敏代表政府表示，電力開發(fā)是緬甸的國家利益，對緬甸具有顯著的經(jīng)濟效益，政府將按照協(xié)議堅決推進項目建設。②Aung Khin，“Myitsone Dam Project Will not Be Discarded Anyhow Despite Objections from Any Sources:Electric Power Minister，”Eleven Media Group，September 14，2011.9月17日，緬甸第一電力部還主持召開了有關伊江水電項目及其環(huán)境影響的研討會。③參加研討會的成員來源廣泛，主要有緬甸聯(lián)邦部長、議員代表、部門首腦、企業(yè)家、社會組織、媒體記者以及部分公眾。值得注意的是，這場旨在為密松水電站項目爭取社會支持的會議在政府內(nèi)部引起了強烈爭論和分歧。中電投云南國際總經(jīng)理李光華率領中方代表團參加了研討會，并親歷了此次內(nèi)部爭論，而相關分歧和意見是否有效傳達給中國政府目前尚未可知。參見Wai Moe，“Myitsone Controversy Sparks Discord in Naypyidaw，”The Irrawaddy，September 19，2011。緬甸政府的主動釋疑和強硬表態(tài)不但沒有消除社會質疑，反而激起了更多的社會抗議。

緬甸反對黨民盟提出要重新評估甚至停建密松水電站。在2010年全國大選中，緬甸軍隊支持的鞏發(fā)黨獲得大多數(shù)議席而組建政府，民盟因拒絕參選而未獲議席，其他少數(shù)民族政黨所獲議席較少且多有不滿。④Tin Maung Maung Than，“Myanmar's 2010 Elections:Continuity and Change，”Southeast Asian Affairs，No.1，2011，pp.190-207.2011年8月11日，民盟主席昂山素季公開發(fā)表《關于拯救伊洛瓦底江的請愿書》，分析了伊洛瓦底江開發(fā)面臨的生態(tài)、經(jīng)濟、技術與政治等問題，呼吁緬甸各界團結起來，重新評估密松水電站，找出可以阻止不宜后果的解決方案。⑤Aung San Suu Kyi，“Irrawaddy Appeal，”O(jiān)pen Letter，August 11，2011.9月20日，緬甸10個政黨發(fā)表聯(lián)合聲明，質疑密松水電站的技術和安全問題，敦促政府邀請獨立專家重新評估項目。①Te Te，“Ten Political Parties Say Parliament Approval of Myitsone Is Not Enough，”Mizzima，September 21，2011.9月28日，全國民主力量黨甚至公開呼吁就密松水電站進行全民公決。9月30日，緬甸聯(lián)邦部長吳昂基（U Aung Kyi）會見昂山素季，雙方就合作保護伊洛瓦底江的方式和方法深入交換意見，在隨后的新聞發(fā)布會上，昂山素季明確表示支持暫停密松水電站的決定。②Nay Pyi Taw，“Union Minister U Aung Kyi Meets Daw Aung San Suu Kyi，”The New Light of Myanmar，26 July，2011，p.10.

緬甸克欽獨立組織及其武裝也明確反對建設密松水電站。伊江水電項目處在政府軍和克欽獨立軍交織管轄的克欽山區(qū)，尤其是密松水電站，其壩址位于政府軍管轄區(qū)域，而壩區(qū)則位于克欽獨立軍管轄區(qū)域，這使得密松水電站建設交織著復雜的經(jīng)濟和安全問題。例如，項目公司在密松水電站前期投資200多億緬幣維護或修建了400多公里的道路和橋梁，以為伊江水電工程做好前期準備③伊江上游水電有限責任公司:《伊江上游水電有限責任公司2010—2012年社會責任報告》，中電投云南國際官網(wǎng)2013年12月25日，http://www.cpiyn.com.cn/Liems/site/zeren/zerenNews.jsp？nid＝8813，第43頁，訪問時間:2016年9月20日。，但克欽獨立軍認為這些進場道路和橋梁有利于政府軍擴張控制范圍，間接威脅自己的生存和安全。2011年3月，克欽獨立組織在公開信中要求停建密松水電站，明確警告政府軍不要在項目所在區(qū)域實施安全監(jiān)測等手段，并且不會對或因水電站建設引發(fā)的內(nèi)戰(zhàn)負責。④Lanyaw Zawng Hra，“KIO Open Letter to the People's Republic of China，”March 16，2011，http://www.burmalibrary.org/docs11/KIO-Letter＿to＿China-red.pdf，訪問時間:2016年9月25日。

2011年6月，雙方圍繞太平江水電站區(qū)域的控制權開戰(zhàn)，克欽獨立軍抨擊政府軍借水電站項目擴張勢力范圍，開始明確主張水電站項目的開發(fā)權益:“我們想在這些項目上擁有發(fā)言權，確保這些大壩的收益也可以造?？藲J人?！雹輳垎?《緬甸內(nèi)戰(zhàn)已持續(xù)一周 克欽獨立軍致信中方求調(diào)?！?，鳳凰網(wǎng)轉自《東方早報》2011年6月17日，http://news.ifeng.com/world/detail＿2011＿06/17/7073210＿0.shtml，訪問時間:2016年9月28日。從2011年8月開始，克欽獨立軍控制了中國通往密松水電站的重要關卡及運輸通道，不顧政府軍的武力威脅，時常禁止建筑材料運往施工地點。①Ko Htwe，“KIA Warned Not to Block Myitsone Trucks，”The Irrawaddy，September 20，2011.可見，緬甸政府軍與克欽獨立軍的對立沖突明顯加劇了后者對密松水電站項目的反對，而克欽獨立軍的強制行動顯然影響了密松水電站的正常建設。

綜上分析，項目公司的利益分享實踐與當?shù)厣鐓^(qū)對環(huán)保、就業(yè)和征地的利益期待相距甚遠，項目公司沒有及時主動公布環(huán)評報告并落實減少社會影響的措施，由此引發(fā)了持續(xù)的社會抗議。社會抗議提高了密松水電站的社會關注度，并說服不少緬甸政府官員改變對項目建設的態(tài)度。更為重要的是，緬甸的主要反對黨民盟和克欽獨立組織都明確反對密松水電站，這使得項目的政治和社會反對力量遠遠超過支持力量。反對派的對抗使得執(zhí)政黨和項目公司的利益承諾難以獲得足夠的信譽支撐，最終執(zhí)政黨不得不單方面叫停了密松水電站建設。

六、項目轉敗為成:萊比塘銅礦

萊比塘銅礦位于緬甸西北部的實皆省南部，銅礦資源儲量558萬噸，設計產(chǎn)能為年產(chǎn)10萬噸陰極銅，是中緬合作投資的大型資源開采項目，合作期為30年，協(xié)議投資額為10.65億美元，投資方基于產(chǎn)品分成協(xié)議共享項目收益。②有關萊比塘銅礦的基本情況與發(fā)展歷程，參見Knight Piésold，The Environmental and Social Impact Assessment of Letpadaung Copper Project，”Prepared for Myanmar Wanbao Mining Copper Limited（MWMCL），May，2014，Introduction。根據(jù)最新協(xié)議，緬甸投資方的收益占到了項目總收益的一半以上，因此，萊比塘銅礦的開發(fā)對于緬方而言有著顯著的經(jīng)濟效益，有助于促進當?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展。

然而，2012年3月，銅礦項目建設全面啟動僅3個月，當?shù)厣鐓^(qū)就出現(xiàn)大規(guī)模的抗議活動，項目被迫全面停工，2個月后才逐漸恢復施工。當年11月，當?shù)厣鐓^(qū)再次出現(xiàn)大規(guī)?？棺h活動并迅速升級，銅礦項目被迫全部中斷，近一年后才得以低調(diào)復工。2014年3月，銅礦項目開始擴建，這期間雖遭當?shù)厣鐓^(qū)的抗議阻攔，但仍按計劃在12月完成了圍擋擴建。2016年3月，萊比塘銅礦項目已基本建成并且順利投產(chǎn)出首批陰極銅。①《中國瑞林設計的緬甸萊比塘銅礦項目順利投產(chǎn)》，中國瑞林官方網(wǎng)站，2016年7月4日，網(wǎng)址:http://www.nerin.com/index.php？ac＝article＆at＝read＆did＝1426，訪問時間:2016年9月25日。

（一）利益分配失當引發(fā)當?shù)厣鐣棺h

萊比塘銅礦項目涉及的利益群體規(guī)模較大，而項目公司最初并沒有充分考慮當?shù)厣鐓^(qū)的利益關切，特別是在前期基建階段，項目公司在利益分配的內(nèi)容和程序上都存在明顯缺陷和不足。②銅礦項目前期在征地、環(huán)保和就業(yè)等方面的問題，參見《實皆省蒙育瓦縣查靈吉鎮(zhèn)區(qū)萊比塘銅礦項目最終調(diào)查報告》，《緬甸金鳳凰中文報》2013年3月18日，C01-C08版。首先，在環(huán)境保護方面，中國萬寶公司接手項目后并沒有及時按照國際標準進行環(huán)境與社會影響評估，而是沿用了加拿大艾芬豪礦業(yè)公司經(jīng)營時期制定的環(huán)評報告，但這份環(huán)評報告不僅不符合當前的國際標準，而且嚴重脫離了緬甸的實際情況。其次，在征地補償方面，萬寶公司雖承諾以高價標準進行土地賠償，但是賠償金的發(fā)放卻交由緬甸經(jīng)控公司具體實施。③蔣姮:《中國在緬甸的投資風險評估——中緬蒙育瓦銅礦調(diào)研報告》，《中國經(jīng)濟報告》2013年第6期，第106頁。結果該公司不僅私自扣減賠償資金，而且使用隱瞞和欺騙手段強迫村民簽署賠償合同，致使賠償范圍擴大、期限延長。④“Submission of Evidence by Lawyers Network and Justice Trust to the Letpadaung Investigation Commission，”Lawyers Network and Justice Trust，January 28，2013，pp.9-11.最后，在社會就業(yè)方面，項目公司大規(guī)模征地造成大量失地村民，而受影響社區(qū)的村民卻沒有獲得合適的工作機會。⑤《實皆省蒙育瓦縣查靈吉鎮(zhèn)區(qū)萊比塘銅礦項目最終調(diào)查報告》，《緬甸金鳳凰中文報》，2013年3月18日，C08版。

項目利益分配失當使得項目公司與當?shù)厣鐓^(qū)的矛盾逐漸深化。2012年3月，銅礦項目全面啟動后，項目公司開始在農(nóng)田耕地上建造項目設施。由于征地補償不透明和溝通不順暢，部分村民宣揚項目公司未經(jīng)協(xié)商和允許就侵占耕地，結果導致越來越多的村民開始反對項目建設。當年6月，上百名村民掀起了反對銅礦項目的第一波抗議浪潮，并提出停止傾倒礦渣、停止建造設施、停止強制搬遷以及重開寺廟等四項要求。①Lwin Lwin Wai，“Public Participation，Social Movements and Environmental Decision Making:A case Study of Latpadaung Mining Project，”The first International Conference on Burma/Myanmar Studies，Burma/Myanmar in Transition:Connectivity，Changes and Challenges，Chiang Mai，24-26 July 2015.pp.20-26.面對突如其來的社會抗議，項目公司被迫暫停項目建設，并表示可以滿足村民提出的要求。然而，項目公司隨后在未完全兌現(xiàn)承諾的情況下就開始恢復建設，結果導致抗議活動再次出現(xiàn)并逐步升級。

2012年10月，在環(huán)保人士、學生群體和社區(qū)組織的參與和支持下，當?shù)厣鐓^(qū)村民聯(lián)合成立了由26人組成的“拯救萊比塘山委員會”（Letpadaung Salvation Committee），敦促全面停止銅礦項目，妥善保護萊比塘山。不難發(fā)現(xiàn)，此時當?shù)厣鐓^(qū)已開始有意識地塑造新的動員框架，力圖將抗爭話語轉向兼具自然和文化意涵的“萊比塘山”。這一新的文化動員框架引發(fā)了更為廣泛的社會關注，促使環(huán)境問題一時成為銅礦項目的關注焦點，支持并參與社會抗議的當?shù)孛癖娨苍絹碓蕉?。由于當?shù)卣贯槍︺~礦項目的游行，“拯救萊比塘山委員會”便組織了主題為“沉思萊比塘山”的公共祈禱活動以表達集體抗議。②“Submission of Evidence by Lawyers Network and Justice Trust to the Letpadaung Investigation Commission，”Lawyers Network and Justice Trust，January 28，2013，p.13.

2012年11月，在當?shù)貎?nèi)外組織的聯(lián)合動員下，大量村民、學生和僧侶掀起了反對銅礦項目的第二波抗議浪潮，抗議活動也迅速蔓延至仰光、曼德勒等主要城市，中國駐緬大使館前也出現(xiàn)了示威游行。更為嚴峻的是，礦區(qū)的抗議行動持續(xù)升級，數(shù)百名抗議人士開始圍攻項目設施并占領銅礦作業(yè)區(qū)。調(diào)查顯示，2012年3月3日至11月15日，一共爆發(fā)124起阻撓、謾罵、威脅、破壞、示威事件。11月17—22日，抗議人士還搭建了6個臨時抗議營地。③《實皆省蒙育瓦縣查靈吉鎮(zhèn)區(qū)萊比塘銅礦項目最終調(diào)查報告》，《緬甸金鳳凰中文報》，2013年3月18日，C07版?？棺h活動不斷升級迅速提高了銅礦項目的社會關注度，進而增加了緬甸政府和項目公司強制鎮(zhèn)壓或有意忽視的社會成本。

盡管抗議活動愈演愈烈，但項目公司始終未能有效回應當?shù)氐睦嬖V求，緬甸政府也指責當?shù)厣鐓^(qū)的非法占領行動。2012年11月29日凌晨，在政府通告的結束抗議期限過后，緬甸政府出動武裝警察對抗議現(xiàn)場實施清場，希望通過強制行動驅散抗議活動。然而，強制行動引起抗議村民的激烈反抗，警民雙方發(fā)生多次沖突，造成近百名僧侶受傷。鑒于僧侶在緬甸社會的特殊地位，緬甸媒體的敘述話語轉而聚焦于“鎮(zhèn)壓僧侶事件”①Zerrouk，Emel Neef and Andreas，“The Media Discourse of Land Grabbing and Resistance During Myanmar's Legal Reformation:The Monywa Copper Mine，”Law and Development Review，Vol.7 No.2，2015，pp.275-312.，指責政府濫用權力和侵犯人權。針對銅礦項目的反對聲音和抗議活動愈發(fā)強烈，在當?shù)厣鐓^(qū)的社會抗議和占領行動下，萊比塘銅礦項目再次被迫全面停止建設。

（二）反對派合作促使銅礦項目重啟

盡管銅礦項目遭遇了嚴重的社會抗議，但緬甸主要反對黨的合作對平息抗議和重啟項目發(fā)揮了顯著作用。緬甸民選政府上臺后，作為執(zhí)政黨的“鞏發(fā)黨”開始緩和與反對黨的矛盾，主動與民盟建立合作關系。②祝湘輝、李晨陽:《2011年的緬甸:在改革中前進》，《東南亞縱橫》2012第2期，第18頁。而民盟也認識到自己的“戰(zhàn)略失誤”，重新注冊登記并參加議會補選。2012年4月，民盟在緬甸聯(lián)邦議會補選中贏得45個空缺議席中的43個，獲得壓倒性勝利，昂山素季和杜欽珊萊（Daw Khin San Hlaing）等當選人民院議員，緬甸最大反對黨重回政治舞臺。③Tin Maung Maung Than，“Myanmar's 2012 By-Elections:The Return of NLD，”Southeast Asian Affairs，No.1，2013，pp.204-219.自從萊比塘銅礦項目引起當?shù)厣鐓^(qū)抗議之后，民盟議員杜欽珊萊一直密切關注事態(tài)進展。早在2012年9月發(fā)生逮捕抗議村民事件后，杜欽珊萊就親自與萊比塘銅礦所在鎮(zhèn)區(qū)當局就萊比塘銅礦項目進行協(xié)商。

2012年10月，緬甸聯(lián)邦議會自然資源委員會和緬甸人權委員會獨立小組曾專門就萊比塘銅礦項目展開過調(diào)查④“Investigation Visit by the Human Rights Committee of Myanmar to the Monywa Copper Mining Project，”Wanbao Mining Official Press Release，October 9，2012.，緬甸總統(tǒng)府部長吳昂敏（U Aung Min）也曾率領政府代表團前往萊比塘銅礦進行調(diào)查，但緬甸執(zhí)政黨上述努力的實際效果并不理想，當?shù)乜棺h活動仍然此起彼伏。11月23日，由于當?shù)厣鐓^(qū)的抗議活動驟然升級，杜欽珊萊正式向緬甸聯(lián)邦議會人民院提交了一項緊急提案，要求成立獨立的專業(yè)組織重新評估萊比塘銅礦項目，提案在緬甸聯(lián)邦議會受到了普遍歡迎并獲得一致通過。①“Fifth Regular Session of First Pyithu Hluttaw Concludes，”The New Light of Myanmar，November 24，2012，p.6.11月29日，在政府鎮(zhèn)壓抗議的當天，昂山素季趕往萊比塘銅礦項目所在鎮(zhèn)區(qū)，并在銅礦項目附近社區(qū)先后發(fā)表了兩場集會演講，呼吁民眾加強民族團結，為國家的長遠利益考慮，依法協(xié)商并和平解決銅礦項目問題。②《杜昂山素季11月蒙育瓦之行重要演講摘要》，《緬甸金鳳凰中文報》，2012年12月12日；http://www.mmgpmedia.com/student/2401-2012-10-26-05-22-12，訪問時間:2016年10月15日。昂山素季開誠布公的演講初步取得了當?shù)厣鐓^(qū)的理解和信任。

12月1日，緬甸總統(tǒng)府宣布成立以昂山素季為主席的萊比塘銅礦項目調(diào)查委員會，著手調(diào)查銅礦項目的抗議活動、環(huán)境與社會問題，并對銅礦項目是否應該繼續(xù)實施提出建議。值得注意的是，緬甸政府雖然對調(diào)查委員會的成員構成、調(diào)查內(nèi)容、職責權限作了調(diào)整③2012年12月3日，緬甸總統(tǒng)府宣布改組銅礦項目調(diào)查委員會，改組內(nèi)容主要有:委員會成員由30人減少為16人，專業(yè)人員任用交由緬甸政府負責，調(diào)查內(nèi)容和評估事宜更為籠統(tǒng)。，但仍然支持昂山素季領導調(diào)查工作，這表明緬甸政府已經(jīng)注意尋求反對黨的合作，而由昂山素季領導調(diào)查委員會，可以排除外界對民盟缺乏執(zhí)政經(jīng)驗的質疑。而此時昂山素季也在積極爭取政治合作，以能夠修改憲法，實現(xiàn)自己參加下屆總統(tǒng)選舉的目標。調(diào)查委員會成立后，昂山素季帶領委員會成員安撫示威營地的抗議民眾，協(xié)調(diào)項目公司與當?shù)厣鐓^(qū)的矛盾，并對政府鎮(zhèn)壓抗議和僧侶受傷事件展開調(diào)查。調(diào)查委員會還吸納了當?shù)厣鐓^(qū)的3名村民代表參與調(diào)查工作。

2013年3月11日，經(jīng)過3個多月的調(diào)研，調(diào)查委員會提交了萊比塘銅礦項目的最終調(diào)查報告。報告認為，雖然銅礦項目在征地、就業(yè)和環(huán)保等諸多方面存在不足，但可以通過整治措施加以改善，建議繼續(xù)實施萊比塘銅礦項目。與此同時，昂山素季多次走訪礦區(qū)，坦誠地向當?shù)卮迕窠忉屨{(diào)查報告內(nèi)容，呼吁當?shù)厣鐓^(qū)支持銅礦項目開發(fā)，并向當?shù)厣鐓^(qū)保證如項目公司不兌現(xiàn)承諾，自己將承擔責任。①林詩婷:《緬甸媒體對中國在緬投資項目與中緬關系的評述摘編》，《南洋資料譯叢》2015年第1期，第69頁。盡管有村民仍對調(diào)查報告持懷疑和拒絕的態(tài)度，甚至進行了示威游行②Ei Ei Toe Lwin，“Fury over Letpadaung Copper Mine Report，”The Myanmar Times，March 18，2013.，但通過昂山素季的說服和解釋，越來越多的村民開始認可調(diào)查報告。③盧光盛、李晨陽、金珍:《中國對緬甸的投資與援助:基于調(diào)查問卷結果的分析》，《南亞研究》2014年第1期，第26頁。當?shù)卮迕褡园l(fā)舉行了支持昂山素季的聲援游行，多個反銅礦項目的非政府組織也開始保持沉默或轉而表態(tài)支持，新建的兩個抗議營地也得以自行拆除。可見，民盟的積極合作不僅確保了當?shù)卮迕襁x擇相信項目的利益承諾，而且促使支持項目的社會力量顯著增加。

在反對派的合作和建議下，緬甸政府和項目公司在2013年推進了改進措施。第一，建立了實現(xiàn)承諾的組織保障。緬甸政府成立調(diào)查報告執(zhí)行委員會，以確保實現(xiàn)利益分配承諾。第二，修改了銅礦項目的收益比例。項目各方重新簽訂了協(xié)議，緬甸政府的收益比例提高至51%，而中國萬寶公司和緬甸經(jīng)控公司都作了必要的妥協(xié)，收益比例分別降至30%和19%。④“Myanmar Wanbao in Action:Letpadaung Copper Mine Project Review，”MWMCL Press Release，December 30，2014.第三，完善了利益分享機制。項目公司重新進行了征地補償并完成了環(huán)境和社會影響評估，成立了有當?shù)卮迕駞⑴c的“社區(qū)與社會發(fā)展小組”，并承諾每年投入100萬美元用于企業(yè)社會責任和社區(qū)幫扶項目，實施待業(yè)補助金計劃。⑤Diane Tang-Lee，“Corporate Social Responsibility（CSR）and Public Engagement for a Chinese State-backed Mining Project in Myanmar:Challenges and Prospects，”Resources Policy，Vol.47，2016，pp.31-32.調(diào)查顯示，在參與溝通的35個村莊中，83%的失地村民接受待業(yè)補助金計劃并支持項目發(fā)展，而其中參與逐戶溝通的27個村莊，有高達96%的失地村民接受并支持項目發(fā)展。⑥“Myanmar Wanbao CSR Report 2015—2016，”MWMCL Official Website，May 17，2016，p.13.項目公司利益分配得當為銅礦項目的建設運營贏得了社會許可，2013年10月銅礦項目低調(diào)復工。

綜上分析，萊比塘銅礦項目經(jīng)歷了從前期失敗到后期成功的轉變過程。比較而言，項目公司在項目前期忽視了當?shù)厣鐓^(qū)的利益，不但在開建前沒有進行社會影響評估，土地征用與補償不夠透明，而且沒能及時有效地回應當?shù)厣鐓^(qū)的訴求。利益分配失當使得當?shù)厣鐓^(qū)的不滿情緒持續(xù)積累，進而演變?yōu)閺娏业纳鐣棺h并迫使銅礦項目暫停建設。項目暫停之后，緬甸反對派以合作的姿態(tài)積極協(xié)調(diào)項目公司與當?shù)厣鐓^(qū)的利益關系，督促緬甸政府和項目公司實施更為合理的利益分享措施。這不但使當?shù)厣鐓^(qū)開始相信緬甸政府和項目公司的利益承諾，而且增加了支持銅礦項目的政治和社會力量，成為推動萊比塘銅礦由停工轉向復工并順利實施的關鍵因素。

七、結 論

緬甸民主化轉型時期，中國在緬投資項目產(chǎn)生了不同的成敗結果。研究發(fā)現(xiàn)，項目公司與當?shù)厣鐓^(qū)的利益分配，以及緬甸執(zhí)政黨與反對派的權力競爭，是影響中國在緬投資成敗的核心因素。具體而言，項目公司的利益分配得當，會推動當?shù)厣鐓^(qū)對投資項目的社會許可，進而確保項目的順利實施。一旦利益分配失當，引起社會抗議，項目實施的社會成本就會大幅增加，甚至直接面臨暫停的風險。在此情況下，如果執(zhí)政黨能夠在投資項目上爭取到具有較強民意支持的反對派的合作，那么支持投資項目的政治和社會力量將會增加，同時執(zhí)政黨或項目公司改進利益分配承諾的可信性也會提高，這有助于投資項目的順利實施。①在2015年11月舉行的緬甸大選中，原執(zhí)政黨鞏發(fā)黨敗選，昂山素季領導的民盟贏得大選，其后依法組建緬甸新政府并于2016年4月1日正式執(zhí)政。2016年8月，民盟領導的新政府宣布建立密松項目調(diào)查委員會，委員會主席由人民院副議長、鞏發(fā)黨成員昆邁（T Khun Myat）擔任。這些新現(xiàn)象初步表明，在民盟主政時期，執(zhí)政黨與反對派的權力競爭邏輯對大型投資項目實施的影響仍能發(fā)揮作用。相反，反對派的對抗則會增加反對投資項目的力量或削弱項目利益分配承諾的可信性，進而強化社會抗議的破壞和說服作用，最終導致投資項目失敗。

就理論啟示而言，論文的主要發(fā)現(xiàn)有助于深入理解投資東道國的國內(nèi)實施博弈對外國投資合作成敗的影響機制。現(xiàn)有研究把投資合作的實現(xiàn)看作談判與批準雙層博弈的結果，但這種理論無法解釋已獲批的投資合作項目遭遇失敗的現(xiàn)實困惑。事實上，投資合作并不是單獨事件的結果，而是連續(xù)過程的產(chǎn)物，并且合作難以自發(fā)實現(xiàn)。①Jeffrey S.Lantis，Domestic Constraints and the Breakdown of International Agreements（Westport，Connecticut:Greenwood Publishing Group，1997），pp.4-9.進一步說，投資合作是由談判、批準和實施構成的序列過程，談判與批準的博弈只涉及投資合作的內(nèi)容和可能性，而實施過程中的博弈則關系到投資合作的效果和現(xiàn)實性。談判和批準不僅沒有完成投資合作，反而激活并動員了國內(nèi)的政治社會因素，使投資合作進入更為重要的實施階段。本文的研究表明，投資合作的實施是一個利益再分配和權力再生產(chǎn)的博弈過程，而社會行為體之間的利益分配和政治行為體之間的權力競爭是影響投資項目合作成敗的關鍵因素。

就政策意義而言，論文的發(fā)現(xiàn)至少可以提供以下兩點啟示。第一，大型投資項目應該兼顧東道國的國家利益和地方利益，注重獲取和維持當?shù)厣鐓^(qū)的社會許可。每個投資項目都難以回避當?shù)氐臋嗔εc利益網(wǎng)絡，因此僅僅獲得中央政府的行政和法律許可還遠遠不夠，當?shù)厣鐓^(qū)的社會許可對于投資項目的成敗日益發(fā)揮著決定性作用。從短期來看，初步獲得社會許可有賴于項目公司對投資項目的利益分配，而從長期來看，持續(xù)獲得社會許可取決于當?shù)厣鐓^(qū)對投資項目的價值認同。為此，項目公司要注重準確識別利益相關方，加強社會投資方面的戰(zhàn)略規(guī)劃，設計和執(zhí)行多樣化的利益分享機制，注重投資利益分配的程序公平和結果公平。與此同時，項目公司需要樹立重視社情民意的投資理念，加強與社會組織的戰(zhàn)略合作，培育和積累當?shù)厣鐓^(qū)的社會資本，以互信互利促進投資項目的可持續(xù)發(fā)展。

第二，大型投資項目應該平衡執(zhí)政力量和反對力量，努力爭取反對派的政治支持。投資項目應堅持不干涉內(nèi)政原則，但在黨派競爭激烈的國家或地區(qū)，大型投資項目往往成為黨派競爭的關鍵議題。因此，恰到好處地處理與主要黨派的關系是投資項目規(guī)避政治風險的重要考慮。可以說，投資項目順利實施不但需要獲得執(zhí)政黨的政治保證，而且需要爭取具有較強民意基礎的反對派的政治支持。為此，項目公司要創(chuàng)新利益保護的思路和方式，摒棄“接觸黨派等于干涉內(nèi)政”的觀念，主動與各主要政治力量建立友好關系。除此之外，投資項目應該避免危及執(zhí)政黨和反對派各自的利益關切。在項目實施陷入困境時，項目公司首先要獲得執(zhí)政黨的理解和幫助，進而把握時機主動接觸反對派，積極尋求反對派在投資項目上的支持與合作。

附錄 中國在緬大型投資項目一覽表（20 03-201 6）

張聰，清華大學國際關系學系博士研究生。

＊ 本文為國家社會科學基金項目《東亞安全秩序與周邊命運共同體建設研究》（批準號:14BGJ027）的階段性成果。

《國際政治科學》2016年第1卷第4期（總第4期），第23—58頁。Quarterly Journal of International Politics