田 晉，田芳芝，石 睿，楊瑞庭，熊哲欣，向 華

（湘西民族職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南湘西 416007）

村社治理結(jié)構(gòu)對精準(zhǔn)扶貧影響的調(diào)研報告*
——基于3個湘西民族村的數(shù)據(jù)

田 晉，田芳芝，石 睿，楊瑞庭，熊哲欣，向 華

（湘西民族職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南湘西 416007）

民族村的精準(zhǔn)扶貧事業(yè)在我國還處于初期推進階段，民族村的村社治理、村級精準(zhǔn)扶貧項目的實施還有待完善。文章研究探討了精準(zhǔn)扶貧背景下湘西少數(shù)民族農(nóng)村社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)問題，實地考證了3個典型民族貧困村的村社治理結(jié)構(gòu)、村民參與村社治理程度、不同村社治理結(jié)構(gòu)下的精準(zhǔn)扶貧實踐情況，在此基礎(chǔ)上，提出了民族村村社改革治理模式轉(zhuǎn)型的路徑選擇、完善農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的建議。

民族村 村社治理結(jié)構(gòu) 精準(zhǔn)扶貧

自從中國共產(chǎn)黨的十六屆三中全會提出了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)、農(nóng)村社區(qū)保障、城鄉(xiāng)社區(qū)自我管理、自我服務(wù)的要求以來，民族地區(qū)農(nóng)村通過合村并社運動建立了農(nóng)村基層政權(quán)的新型治理方式，為少數(shù)民族地區(qū)的村民全面脫貧奔小康的實現(xiàn)提供了組織制度保證[1]。習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上指出：“要堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重在提高脫貧攻堅成效。關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子，構(gòu)建好的體制機制，在精準(zhǔn)施策上出實招、在精準(zhǔn)推進上下實工、在精準(zhǔn)落地上見實效[2，3]?！彼P(guān)于扶貧工作方式方法轉(zhuǎn)變的論述強調(diào)了今后的扶貧工作的著眼點在于“精準(zhǔn)”程度上，而精準(zhǔn)扶貧的成功實踐在一定程度上有賴于治理完善的村社基層政權(quán)。為研究湘西少數(shù)民族村社治理結(jié)構(gòu)與精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系，課題組通過田野調(diào)查，多方搜集相關(guān)資料數(shù)據(jù)，形成了此調(diào)研報告。

1 樣本村村社治理結(jié)構(gòu)與村情介紹

該研究選取了3個最能代表湘西貧困情況的民族村作為研究對象。3個樣本村的貧困成因各異、貧困程度較深、貧困面較廣，村里的少數(shù)民族村民占絕大多數(shù)，村社的建制或是一村一社、或是多村一社，村社的管理組織形態(tài)基本上都是一套人馬、二塊牌子，這3個村的情況代表了大部分民族村社的實情。

（1）LX村：轄5個村民小組，169戶，589人，多數(shù)村民為土家族，全村水田15.4 hm2，可用耕地15.4 hm2。地層結(jié)構(gòu)為粉紅色砂巖、灰白色質(zhì)頁巖。主要經(jīng)濟作物有生姜、椪柑、西香瓜、辣椒等。2014年，糧食總產(chǎn)量428.1 t，企業(yè)總產(chǎn)值22.9萬元，農(nóng)業(yè)收入174萬元，人均純收入3 250元，無集體經(jīng)濟收入，屬于空殼村，現(xiàn)有貧困戶85戶243人。村內(nèi)為喀斯特山地地貌，不適合機械化耕作，高效農(nóng)業(yè)發(fā)展困難，農(nóng)民收入主要來源為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，村民自身發(fā)展愿望不強，勞動力多數(shù)到沿海地區(qū)打工，留守兒童和老人占多數(shù)。

（2）ZZ村：轄8個村民小組，共有298戶1 388人，其中勞動力872，村內(nèi)居民全部為苗族。全村總面積631.4 hm2，有耕地面積88.1 hm2，其中稻田面積58.1 hm2，旱地面積30 hm2，較為缺水，大部分稻田均屬干旱缺水的“雷公田”。近年來，村支兩委立足本村資源，以“靠山吃山”的指導(dǎo)思路，共完成400 hm2的山地開發(fā)面積，品種主要是椪柑以及一些小水果，椪柑成了村民脫貧致富的支柱產(chǎn)業(yè)，組級公路通車率100%。農(nóng)民家庭人均純收入2 044元。在村小建有標(biāo)準(zhǔn)化村部1個，用于村支兩委辦公和村集體活動。全村有貧困農(nóng)戶243戶、貧困人口數(shù)738人，其中，一般貧困戶數(shù)57戶184人，低保戶數(shù)89戶97人，五保戶數(shù)2戶2人，低保貧困戶95戶326人。

（3）FQ村：轄5個村民小組，201戶，710人，全村土家族占比99.5%，只有1戶苗族家庭。全村稻田29 hm2，耕地85.4 hm2，地層結(jié)構(gòu)為粉紅色砂巖、灰白色質(zhì)頁巖。主要經(jīng)濟作物有生姜、西瓜、椪柑、辣椒等。2014年，糧食總產(chǎn)量334.5 t，企業(yè)總產(chǎn)值25.8萬元，農(nóng)業(yè)收入152萬元，人均純收入2 288元。該村黃桃種植面積33.3 hm2，預(yù)計年產(chǎn)可達87.5萬kg，按現(xiàn)市價產(chǎn)值可達1 925萬元；菊花種植面積10 hm2。有勞動力517人，外出務(wù)工人員421人，137戶進精準(zhǔn)扶貧系統(tǒng)，389人領(lǐng)低保，全村有68%的農(nóng)戶納入最低生活保障體系。

2 貧困村治理困境分析

民族村社治理的制度、機制安排與全國其他同類組織的形式幾無二致，但在實際工作中由于各種主客觀因素的影響，例如村社各民族的占比、宗族勢力的強弱、村級經(jīng)濟實體的財力、地理自然條件等，造成了少數(shù)民族貧困村治理的各種異相。在實地調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)湘西州少數(shù)民族村的村社治理因不同因素的影響而存在著各自特殊的治理結(jié)構(gòu)和形式，具體可分為以下2點。

表1 各種身份的村民參與村社治理的頻率

表2 村民對農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的認(rèn)知度

2.1 村社組織資源管理功能弱化

通過深入民族村社實地調(diào)查研究，課題組發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族村社對組織內(nèi)事務(wù)的調(diào)節(jié)、管理、協(xié)調(diào)能力正日趨減弱。因大部分民族村社經(jīng)濟發(fā)展水平較低，村社內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、服務(wù)性公共資源的提供大都依賴于政府，且由于這些資源的有限性，并不是每個村社都能自動獲得政府資源的撥付，因而村社一級管理組織所掌控的各項資源極其有限。而且，現(xiàn)在與村民相關(guān)的部分涉農(nóng)資金采用的直接存入農(nóng)民賬戶的做法也在一定程度上削弱了村民對村社管理組織的依賴。當(dāng)下，少數(shù)民族地區(qū)的基層村社政權(quán)組織更多的是承擔(dān)一些瑣碎的政府職能性事務(wù)，如計生、綜治等工作，在貧困程度較深的老少邊窮地區(qū)，這種弱化趨勢越發(fā)明顯。在一些交通不變、經(jīng)濟實力較弱的村社，村社中無利可圖的日常性工作常常難以開展，如計生工作、社員會議、村情調(diào)研等。

2.2 村社成員的生產(chǎn)生活各自為政

在少數(shù)民族村社中，絕大部分輕壯勞動力已外出務(wù)工，留在村社中的村民多以老弱、婦、幼等為主，村民間的經(jīng)濟、生活聯(lián)系較少，集體行動很難統(tǒng)一。上述現(xiàn)象的產(chǎn)生，可歸結(jié)為多種因素造成，但最主要的原因是隨著我國社會化大生產(chǎn)的發(fā)展程度的提升，在湘西少數(shù)民族地區(qū)占主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟投入產(chǎn)出比低，在“比較利益”驅(qū)使下，很多村民選擇了外出務(wù)工，由此，部分村民一年一回或是多年一回省親，村民間的聯(lián)系日漸減少。此外，民族地區(qū)的村社由于村級組織經(jīng)濟實力薄弱、掌控資源有限，使得村社成員對其的依賴性減弱，村社組織很難開展集中統(tǒng)一的各項集體活動。這些因素共同促使民族村社的村民間生產(chǎn)生活聯(lián)系逐漸疏遠，族群間的關(guān)系日趨松散。

3 精準(zhǔn)扶貧背景下村民參與村社治理的問卷調(diào)查

對以上3個少數(shù)民族樣本村的治理困境分析，主要是從村社管理組織角度出發(fā)來剖析闡釋的，村社成員對村莊治理的態(tài)度與看法還有待進一步的實踐調(diào)研。為此，課題組深入3個民族村，走家串戶開展問卷調(diào)查，盡管被調(diào)查樣本數(shù)離預(yù)期有差距、問卷回收率與有效率不高，但從被采信的問卷數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)：村民參與村社治理的愿望與積極性較高、村民參與村級事務(wù)管理的途徑在多樣化、村民對社區(qū)建設(shè)管理的認(rèn)知度在提升。

3.1 村民參與村級事務(wù)管理情況

據(jù)表1可知，民族村社的村民對村社事務(wù)態(tài)度淡漠，參與度不夠，有近一半的村民從不參與村社事務(wù)的管理，時而參與者34%，經(jīng)常參與者只占21%。相比之下，村黨支委、村民委員會成員作為法理上村社事務(wù)的主要管理員和參與者，他們對村社事務(wù)的參與、認(rèn)知程度較高，經(jīng)常參與者占比達86%，從不參與的村兩委成員只占1%不到（經(jīng)實際考察，此類情況多是該成員病殘或外出務(wù)工所致）。

3.2 村民參與村社事務(wù)管理的渠道

村社成員參與村級事務(wù)管理的意愿不夠、程度不深的現(xiàn)象，經(jīng)與村民談話發(fā)現(xiàn)，主要原因在于村民不知通過何種渠道、途徑來有效參與村社事務(wù)管理。在從不參與村社治理的人群中，小部分村民因不關(guān)心村社事務(wù)而不參與，大部分村民不知自己可參與、擁有權(quán)力參與、通過何種渠道參與村社事務(wù)管理，這與村社管理過程中公開透明程度不夠有一定關(guān)系。在有時參與的人群中，這部分村民大多是因為某些村社事務(wù)與自己利益相關(guān)而主動參與其中，而經(jīng)常參與村社事務(wù)的村民要不是因為個人民主意識較強、覺悟較高，要不就是與家庭、個人經(jīng)濟權(quán)益戚戚相關(guān)的事務(wù)而積極介入村社事務(wù)，且這兩部分人群都普遍反映，在參與村社事務(wù)管理過程中遇到了村社干部的刁難、阻擾，不能有效參與村級事務(wù)管理工作。

3.3 村民對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和管理的認(rèn)知程度

湘西土家族苗族自治州在上級部門與相關(guān)慈善團體的支持、幫助下，將獲得的人財物資源盡數(shù)投入到民族村社的各項建設(shè)當(dāng)中，使民族村的公共產(chǎn)品的數(shù)量、公共服務(wù)的水平、村社自治管理能力都有了較大程度的提高。在被調(diào)研的3個樣本村，據(jù)表2知，有37%的社員知道正在進行的農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)工作，35%的民眾有所了解此項工作，不知道、不關(guān)心的村民只有不到30%，可見，大部分村民對政府主導(dǎo)推動的聯(lián)村并社工作比較關(guān)心，認(rèn)同程度也較高。村民、村民代表與村兩委委員這3類人群對農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的認(rèn)知程度也不盡相同，村兩委成員對此工作的認(rèn)知明顯高于村民代表與一般村民，此類被訪者對社區(qū)化工作表示了解與有點了解的占比達到了98%，村民代表對此事的關(guān)注也高達82%，高于普通民眾。此外，不同學(xué)歷、年齡結(jié)構(gòu)的村民對民族村的社區(qū)化工作的認(rèn)識也有所區(qū)別，初中及以上學(xué)歷者表示對此項工作知曉者較多，小學(xué)及文盲村民對此工作關(guān)心、了解程度較低，30～50歲年齡段的村民對此事的關(guān)注程度高于其他年齡民眾。

據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)，在湘西州正在推進的農(nóng)村社區(qū)化工作中，政府的主導(dǎo)作用明顯，村社基層政權(quán)組織的作用正在逐步弱化，民眾的民主意識、權(quán)利意識、參與意識正在強化，村社成員對組織所能提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求的數(shù)量、質(zhì)量都有了進一步的要求。總之，村民自主意識的提升、聯(lián)村建社工作所帶來的村民社會關(guān)系的變化、村社治理的現(xiàn)實困境催生出的一系列新問題，是挑戰(zhàn)也是機遇，這要求對少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村社會的治理創(chuàng)新亟待展開。

4 不同村社治理結(jié)構(gòu)模式下的村級精準(zhǔn)扶貧實踐

4.1 LX村的精準(zhǔn)扶貧實踐

精準(zhǔn)扶貧工作隊針對該村發(fā)展生產(chǎn)缺少資金的現(xiàn)實，通過各種渠道多方籌集資金為村民解決燃眉之急，為精準(zhǔn)使用該資金，由村民民主投票，選定幫扶資金的負(fù)責(zé)人。因村民對幫扶組織的功用、與個人責(zé)權(quán)利關(guān)系的不了解，大家習(xí)慣性選舉了村兩委成員作為幫扶資金的管理者。該幫扶資金在運作初期，村民反映良好，但之后出現(xiàn)了部分異化。該村的社區(qū)組織與村兩委組織完全重合，社區(qū)組織在資金使用和管理上與社區(qū)村兩委的關(guān)聯(lián)度甚為緊密。由此，該社區(qū)幫扶組織對幫扶資金的使用也出現(xiàn)了有違設(shè)計初衷的情況，有村民養(yǎng)羊想從幫扶組織借資，但困難重重。此時，幫扶資金的管理者會附加種種條件拖延資金到位，并設(shè)法讓村民自己出資購羊、養(yǎng)羊，他們會向有此想法的村民給出各種承諾，如利息分紅等，但到具體兌現(xiàn)時，又以各種理由搪塞。因上述情況的出現(xiàn)，盡管幫扶資金的管理者經(jīng)常在公開場合宣傳幫扶資金的益處，但已成為村社管理者政策性資源的幫扶資金吸引不了村民的關(guān)注。該村的精準(zhǔn)扶貧工作，因村社的治理異化也遇到了很大的困難，農(nóng)村社區(qū)的治理在此地演變成為村社精英表演的名利場，村民對精準(zhǔn)扶貧事務(wù)的參與度明顯下降，各種扶貧項目會議活動已很難召集到足夠的人數(shù)。

4.2 ZZ村的精準(zhǔn)扶貧實踐

精準(zhǔn)扶貧項目在該村的項目進行模式和組織架構(gòu)與其他村類似，大體上也是精準(zhǔn)扶貧工作隊與村社基層政權(quán)組織。該村對幫扶資金的使用也成立了專門的管理組織、選舉了專門的管理人員，村民們所選出的社區(qū)幫扶資金組織的管理者和財務(wù)人員與村社兩委成員基本上互不兼職、互相獨立，只有村主任象征性的掛名監(jiān)事一職。該村幫扶資金管理主任雖是通過民主選舉擔(dān)任，但他在村民中的認(rèn)知度較低，他的選任很大程度上得益于扶貧工作組的推薦，因此，他的工作開展也很不易。該社區(qū)組織成立初期，運行良好，效果顯著，逐漸得到部分村民的認(rèn)同。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村社里的家族宗派勢力常常干擾精準(zhǔn)扶貧項目的推進工作，使得貧困戶的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶較為困難，具體到幫扶資金的精準(zhǔn)使用上往往需要反復(fù)甄選確認(rèn)。

4.3 FQ村的精準(zhǔn)扶貧實踐

精準(zhǔn)扶貧工作組與村兩委在認(rèn)真考量了該村的自然經(jīng)濟條件、充分聽取村民的意見后，認(rèn)為該村較為適合波爾山羊養(yǎng)殖。在新成立的社區(qū)組織成員安排上，通過征求大部分農(nóng)戶意見，實行村兩委成員兼任社區(qū)組織各職，村支部書記擔(dān)任社區(qū)主任、村主任兼職社區(qū)副主任。因該村之前很少有農(nóng)戶從事山羊養(yǎng)殖，且村級經(jīng)濟孱弱，為謹(jǐn)慎起見，初期動員發(fā)展了少量農(nóng)戶試驗性的參與山羊養(yǎng)殖項目，每戶農(nóng)戶免費分給一定數(shù)量的山羊，3年1個養(yǎng)殖周期，期滿，原參與農(nóng)戶需提供相應(yīng)數(shù)量的山羊給下一撥農(nóng)戶養(yǎng)殖。該扶貧項目的實施沒有采用幫扶資金的形式，而是采用逐步試點、傳幫帶的方式一批批幫助村社成員脫貧致富，使村民的自主能動性得以發(fā)揮，避免了扶貧資金的濫用，但同時，因為沒有幫扶資金的介入，對農(nóng)戶養(yǎng)殖技術(shù)的教育培訓(xùn)有所滯后。該村通過以上過程，農(nóng)戶們養(yǎng)殖山羊的技能有了提高，村民間的聯(lián)系更趨緊密，村社成員關(guān)系日趨和諧。為了進一步改善山羊養(yǎng)殖環(huán)境，扶貧工作組聘請畜牧專家指導(dǎo)，將農(nóng)戶之前的簡陋羊圈改造成了干凈衛(wèi)生的雙層結(jié)構(gòu)，鼓勵農(nóng)戶充分利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢草地資源開展放養(yǎng)與圈養(yǎng)相結(jié)合的山羊飼養(yǎng)方式，并舉辦3月1期的山羊養(yǎng)殖培訓(xùn)班，此舉措有效提升了該村山羊養(yǎng)殖的成功率，激發(fā)了村民們的養(yǎng)殖熱情，原本懷疑觀望、猶豫不決者紛紛表示愿意加入山羊飼養(yǎng)行列。

5 村社治理結(jié)構(gòu)的完善建議

民族村的村社治理轉(zhuǎn)型涉及面廣、情況復(fù)雜，對正在推進的精準(zhǔn)扶貧事業(yè)影響深遠。民族村的治理結(jié)構(gòu)完善需要謹(jǐn)慎處理好以下多種問題。

5.1 基層政權(quán)組織與村民關(guān)系的和諧處理

少數(shù)民族村莊（社區(qū)）治理機構(gòu)作為基層政權(quán)組織的具體實現(xiàn)形式，對其的治理改革與村民的利益緊密相關(guān)，治理改革的初衷是為了農(nóng)民，最終結(jié)果也是有益于村民的[4]。因此，在民族村社內(nèi)部治理突變力量的要求與外部改革推動力的雙重作用下，在改革基層村社治理結(jié)構(gòu)、方式時務(wù)必將村民的利益放在重要的地位予以考慮，循序漸進地改進村社治理結(jié)構(gòu)安排的方式、方法，同時，將村民的近期利益與長遠利益綜合考量，以確保村民與基層政權(quán)組織關(guān)系的和諧、民族地區(qū)村社的最終善治、精準(zhǔn)脫貧事業(yè)的成功。

5.2 多方位、多角度整合各種有益資源

少數(shù)民族地區(qū)由于自然、歷史原因往往經(jīng)濟資源稟賦貧乏，人們的生產(chǎn)生活方式落后，村社所擁有的資源較少，難以吸引村民參與到農(nóng)村社區(qū)的治理活動中，但有效的治理要求需盡可能地整合各種有益資源，強調(diào)多方、多元參與村社治理的重要[5]。因此，通過宣傳引導(dǎo)、制定新政吸引、鼓勵村社成員參與農(nóng)村社區(qū)的治理頗有必要，同時整合各種有益資源要素增強村社實力以更好地為民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)的善治提供人力、物力、財力保證。

5.3 建立健全確保民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)正常運行的各項規(guī)章制度

少數(shù)民族農(nóng)村社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)安排基于村級自治組織權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，但又與傳統(tǒng)的村組治理有著較多的不同。現(xiàn)在正在推進的聯(lián)村建社工作因體制、機制不完善而遇到了不少新的挑戰(zhàn)，諸如村社治理與村組治理機構(gòu)重疊導(dǎo)致的責(zé)權(quán)利不清、村社管理者官本位思想嚴(yán)重與監(jiān)督制衡機制缺失等，無一不在損害著村社基層政權(quán)組織的威信、降低組織的效能[6]。因此，對農(nóng)村社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)安排需建章立制，通過建立規(guī)章、制度、法律、法規(guī)來有效規(guī)范村社管理機構(gòu)的運作，約束基層村社管理者的行為，讓權(quán)力在制度的籠子里運行，以保證村社朝著有利于民眾的方向發(fā)展前行。

6 結(jié)論

綜上所述，該研究探討了精準(zhǔn)扶貧背景下湘西少數(shù)民族農(nóng)村社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)問題，實地考證了3個典型民族貧困村的村社治理結(jié)構(gòu)、村民參與村社治理程度、不同村社治理結(jié)構(gòu)下的精準(zhǔn)扶貧實踐情況，在此基礎(chǔ)上，提出了民族村村社改革治理模式轉(zhuǎn)型的路徑選擇、完善農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的建議。

[1] 李萍，劉金石．十六屆三中全會后我國所有制問題最新研究綜述．河南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005，（5）：78～82

[2] 汪洋．緊緊圍繞精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧 深入推進脫貧攻堅．行政管理改革，2016，（4）：4～13，2

[3] 劉牧．當(dāng)代中國農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略研究．吉林大學(xué)，2016：34～36

[4] 侯曉光．村民自治研究．中國政法大學(xué)，2014：59～62

[5] 李曉靜．村民委員會與基層政權(quán)權(quán)力關(guān)系法制化研究．內(nèi)蒙古大學(xué)，2013：23～25

[6] 姬海苗．我國村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系問題研究．山東大學(xué)，2006：67～69

湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目（15YBX060）；湖南省高等學(xué)校研究項目（15C1370）；湘西州社會科學(xué)界聯(lián)合會階段性研究成果（SKF201613）