趙和松，劉圓圓

（1. 水利部水利信息中心，北京 100053；2. 水利部國家水資源監(jiān)控能力建設項目辦公室，北京 100053）

財政性水利信息化項目建管工作探析

趙和松1，劉圓圓2

（1. 水利部水利信息中心，北京 100053；2. 水利部國家水資源監(jiān)控能力建設項目辦公室，北京 100053）

結合國家水資源監(jiān)控能力建設項目建設管理工作經(jīng)驗，對比財政性和基建性水利信息化項目在法規(guī)依據(jù)、立項程序、法人構成、驗收組織和后評價等方面的不同特點，分析財政性水利信息化項目建設管理工作難點及原因，主要受項目總體控制力度弱，各地特殊情況影響大，項目變更難以掌握，項目質量控制難度大等因素影響。有針對性地提出加強項目建設管理的工作要點，提出完善項目建設管理法規(guī)制度的意見建議，主要包括強化項目組織領導體系建設，完善項目建管工作法規(guī)制度，加大項目技術統(tǒng)籌力度，重視項目進度管理和嚴格把好項目質量關口等。可為今后做好財政性水利信息化項目建設管理工作提供借鑒。

財政性項目；水利信息化項目；立項程序；預算管理；建設管理

0 引言

《水利信息化建設與管理辦法》第 9 條規(guī)定：水利信息化建設按照水利部基本建設及預算管理有關規(guī)定，履行相應的立項程序[1]。因此，根據(jù)前期立項程序不同，水利信息化項目可分為按照基本建設程序立項的水利信息化項目（以下簡稱基建性水利信息化項目）和按照預算管理程序立項的水利信息化項目（以下簡稱財政性水利信息化項目）。由于2 類項目法規(guī)依據(jù)、立項程序、建管要求等不盡相同，導致 2 類項目的建設管理工作程序、方法存在較大差異。按基本建設程序立項是水利信息化項目建設的主途徑，在長期的項目建設管理過程中，已經(jīng)形成了比較系列完整的項目建管制度和方法。近年來，也陸續(xù)出現(xiàn)一些按照預算管理程序立項的水利信息化項目，其中國家水資源監(jiān)控能力建設項目為典型代表，是水利信息化項目建設管理模式的創(chuàng)新和拓展。為今后更好地做好財政性水利信息化項目建設管理工作，結合水資源監(jiān)控項目建管工作實踐，對財政性水利信息化項目建管工作規(guī)律進行初步探析。

1 財政性水利信息化項目主要特點

財政性水利信息化項目與基建性水利信息化項目相比，有以下幾項不同：

1）2 類項目法規(guī)依據(jù)不同?；ㄐ运畔⒒椖拷ü芄ぷ髦饕罁?jù)《中央預算內直接投資項目管理辦法》、《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》、《基本建設財務管理規(guī)定》、《水利基本建設投資計劃管理暫行辦法》、《水利基本建設項目竣工決算審計暫行辦法》、《水利工程建設項目驗收管理規(guī)定》、《水利工程建設項目檔案管理規(guī)定》等法規(guī)制度。財政性水利信息化項目建設管工作主要依據(jù)《中央本級項目支出預算管理辦法》、《水資源費征收使用管理辦法》、《中央分成水資源費使用管理暫行辦法》、《水利部中央級項目支出預算管理細則（試行）》、《水利部中央級預算項目驗收管理暫行辦法》等法規(guī)制度。

2）2 類項目立項程序不同。水利信息化項目前期立項均在國家有關和全國水利等信息化規(guī)劃的指導下進行?；ㄐ运畔⒒椖堪椿窘ㄔO項目申報程序，由國家發(fā)展和改革委員會審批，一般經(jīng)過項目建議書、可行性研究報告、初步設計、開工報告或施工許可等前期工作文件的審批程序[2]。財政性水利信息化項目按中央部門項目支出預算管理程序，由財政部審批，一般經(jīng)過編制項目申報書、項目可行性報告，水利部組織項目審核，納入水利部、財政部項目庫，財政部批復年度項目預算等程序[3]。

3）2 類項目法人構成不同。基建性水利信息化項目一般只設 1 個項目法人；財政性水利信息化項目每個獨立的預算單位即為 1 個法人，如國家水資源監(jiān)控能力建設項目在全國范圍涉及的項目法人共120 多個。

4）2 類項目驗收組織不同?；ㄐ运畔⒒椖恳话阌山ü懿块T牽頭組織對總體項目進行竣工驗收[4]；財政性水利信息化項目則由財務部門牽頭組織，只對本部門預算范圍內項目內容進行終驗[5]，如：國家水資源監(jiān)控能力建設項目終驗分為水利部和地方 2 個項目終驗。

5）2 類項目驗收后評價不同。為加強和改進項目管理，提高決策水平和投資效益，基建性水利信息化項目建成運行后，由項目審批部門組織具備相應資質的工程咨詢機構，對照項目可行性研究報告批復文件、批準的可行性研究報告和初步設計文件的主要內容開展項目后評價。財政性水利信息化項目一般由財政和預算部門（單位）根據(jù)設定的績效目標，運用科學和合理的績效評價指標、標準、方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行績效評價[6]。

2 財政性水利信息化項目建管難點分析

財政性水利信息化項目具有法人眾多、實施分散的特點，使得項目在目標實現(xiàn)、質量管控、進度控制、組織協(xié)調等方面呈現(xiàn)出一定的執(zhí)行難度，成因主要有以下 4 個方面：

1）項目總體控制力度弱。在財政性項目中，項目實施單位是項目法人，而水利部層面成立的項目辦公室不具備法人資格，只是協(xié)調性質組織，對各地項目預算安排、實施方案制定、招投標組織、工作進度管理、承包商選擇等都缺乏有效的管理手段，難以控制各地項目質量進度。

2）受各地特殊情況影響大。財政性水利信息化項目中的省級項目建設資金來源于轉移支付的中央和地方配套的財政資金，需按省級財政項目管理程序立項，受各省財政政策、投資規(guī)模、項目統(tǒng)籌、人員變動及其他因素影響，易造成項目資金到位晚，配套資金保障難，立項審批過程長，招投標程序繁等問題，進而影響項目進度和建設目標的實現(xiàn)。

3）項目變更難以掌握。由于財政項目的特殊性，由水利部下達的財政性水利信息化項目總體實施方案只相當于項目建設規(guī)劃，各地實施的項目內容主要依據(jù)年度預算實施方案，該方案的審查重點是預算額，對建設目標、內容和技術要求相對寬松，容易出現(xiàn)與實施方案不一致的現(xiàn)象。

4）項目質量控制難度大。由于各地單獨組織招標，對投標企業(yè)資質要求、評標辦法不同，有的地方完全按最低價中標，工程施工企業(yè)龐雜、能力參差不齊，加上各地分散組織項目監(jiān)理和驗收，對驗收質量標準把控尺度不同，導致各地項目成果質量差別較大。

3 財政性水利信息化項目建管工作要點

針對財政性水利信息化項目特點和難點，參考國家水資源監(jiān)控能力建設項目的經(jīng)驗做法，在項目建管實踐中，要重點抓好以下 5 個要點：

1）要強化項目組織領導體系建設。建立自上而下、組成完整、責任明確的項目組織領導體系，是保證財政性水利信息化項目建管工作有序展開和項目建設穩(wěn)步實施的關鍵。國家水資源監(jiān)控能力建設項目實施前，分別在水利部、流域管理機構和省水利部門成立了項目管理辦公室，在項目具體實施單位建立了項目工作組，成員來自與建設內容相關的各業(yè)務部門，負責項目建設領導協(xié)調和組織實施工作，為項目的有效實施提供有力的組織保證[7]。

2）要完善項目建管工作法規(guī)制度。盡管在對財政性項目的管理上，財政部和水利部已出臺很多建管法規(guī)，但有些法規(guī)條款只規(guī)定了原則性程序和要求，難以用來具體指導財政性水利信息化項目建管工作，需要有針對性地出臺專項法規(guī)。針對國家水資源監(jiān)控能力建設項目，財政部、水利部出臺了項目管理辦法，水利部辦公廳出臺了項目檔案管理辦法和驗收實施細則，為項目實施提供了明確具體的規(guī)范[7]。

3）要加大項目技術統(tǒng)籌力度。由于分散實施的特點，財政性水利信息化項目要完成總體目標任務，形成業(yè)務貫通、數(shù)據(jù)共享的全國性業(yè)務管理系統(tǒng)，需要加大技術統(tǒng)籌力度。加大對各地技術設計、年度預算實施等方案的指導和審查力度，有針對性地出臺關鍵技術指南和重要環(huán)節(jié)技術規(guī)范；統(tǒng)一開發(fā)通用性軟件模塊和數(shù)據(jù)庫，集中整理和分發(fā)全局性基礎數(shù)據(jù)；加強技術培訓工作等[7]。

4）要重視項目進度管理。保持各地項目相對同步的工程進度，是財政性水利信息化項目建管工作的難點。組織關鍵技術統(tǒng)一研究和關鍵設備集中選型，以減少各地項目工作環(huán)節(jié)和實施時間；開發(fā)項目管理系統(tǒng)，對各地項目建設內容、完成情況、工作和資金支付進度等實施環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一管理，用信息化手段提升建管效率；建立各地項目對口責任人制度，加強項目進度檢查督導，按照“一地一策”思路重點幫扶進度落后單位；建立進度考核制度，按照目標任務完成量、資金支付進度等，構建多層次指標體系，按月考核打分，并通報單位主管領導，多措并舉，有效推動各地項目建設進度。

5）要嚴格把好項目質量關口。加強財政性水利信息化項目質量管理，需從嚴把質量關口入手。成立項目專家委員會，為各地方案設計、技術路線選擇、設備選型等工作提供指導咨詢；組織專家現(xiàn)場檢查幫扶，解決技術難題；參與各級項目驗收、評估，嚴格審查建設質量；嚴格落實項目監(jiān)理制度，水利部項目盡量安排統(tǒng)一監(jiān)理，發(fā)布統(tǒng)一的項目監(jiān)理工作指南，明確項目監(jiān)理程序要求，提高各地項目監(jiān)理質量監(jiān)督水平；高度重視信息網(wǎng)絡安全工作，以信息網(wǎng)絡安全為抓手，積極推進信息資源整合共享，防止出現(xiàn)新的信息“孤島”，堅決杜絕脫離總體安全防范體系的業(yè)務管理系統(tǒng)。

4 結語

財政性水利信息化項目在建設和運維經(jīng)費保障方面的優(yōu)勢，使其越來越受重視，必將成為水利信息化項目建設模式的重要補充。通過對財政性水利信息化項目主要特點、難點的分析，提出了加強建管工作要點，對今后同類項目建設具有借鑒意義。今后應當進一步加強財政性水信息化項目建管制度化建設，具體包括：1）加強省級項目年度建設內容和預算實施方案的審查審批工作，完善項目建設內容變更審批規(guī)定，確保項目總目標任務在省級項目建設中得到堅決落實；2）完善項目驗收、評估辦法，重點是流域項目年度任務完成情況驗收和省級項目年度建設成果評估，以加強項目建設期間的管理，確保項目進度和質量符合總體實施方案的要求；3）充分發(fā)揮項目總集成商、監(jiān)理代表的作用，形成地方項目有效管控和評價機制，用數(shù)據(jù)指標和量化評價結果，全過程客觀評價項目建設質量進度。

[1] 中華人民共和國水利部.水利信息化建設與管理辦法（水信息 [2016] 196 號）[A]. 北京：中華人民共和國水利部，2016: 4-5.

[2] 國家發(fā)展和改革委員會. 中央預算內直接投資項目管理辦法（發(fā)改委 2014 年第 7 號令）[A]. 北京：國家發(fā)展和改革委員會，2014: 2-5.

[3] 中華人民共和國財政部，水利部. 中央分成水資源費使用管理暫行辦法（財農 [2011] 24 號）[A]. 北京：中華人民共和國水利部，2011: 5.

[4] 中華人民共和國水利部. 水利工程建設項目驗收管理規(guī)定（水利部 2006 年第 30 號令）[A]. 北京：中華人民共和國水利部，2006: 4.

[5] 水利部財務司. 水利部中央級預算項目驗收管理暫行辦法（水財務 [2012] 166 號）[A]. 北京：中華人民共和國水利部，2012: 4.

[6] 中華人民共和國財政部. 財政支出績效評價管理暫行辦法（財預 [2011] 285 號）[A]. 北京：中華人民共和國財政部，2011: 3-4.

[7] 蔡陽. 國家水資源監(jiān)控能力建設項目（2012—2014 年）總結報告[R]. 北京：水利部水利信息中心，2016: 10-24.

Study on Construction and Management Work of Financial Water Resource Informatization Project

ZHAO Hesong1, LIU Yuanyuan2
(1. Water Information Center, the Ministry of Water Resources, Beijing 100053, China; 2. National Water Resources Monitoring and Controlling Ability Construction Project Office, the Ministry of Water Resources, Beijing 100053, China)

With management experiences of national water source monitoring capacity building project, the papercompares the difference between financial and infrastructure projects related to water resource informatization on the basis of legal basis, project procedures, constitution structure, the organization of project acceptance and post inspection evaluation of project, analyzes the key difficulties and main reasons of financial water resources informatization projects. The reasons are described in the following: the overall project control is weak, there are many special cases in different areas, project change is difficult to grasp, and it is also difficult to control the quality of projects. Finally, the paper puts forward the main points of the project to strengthen the management of views and suggestions to improve the project management rules and regulations: strengthening project organization and leadership system, improving the work of the project construction and management laws and regulations, technical co-ordinate efforts to increase the project, paying more attention to project schedule management and project quality should be strictly controlled. The paper provides a good reference for the future water resources informatization projects.

financial project; water resources informatization project; project program; budget management; construction management

TV39

A

1674-9405(2016)05-0058-03

10.19364/j.1674-9405.2016.05.010

2016-08-03

趙和松（1975-），男，安徽懷寧人，博士，主要從事水利信息化管理工作。