閻夢嬌

教育部于2011年11月發(fā)布的《高等學校章程制定暫行辦法》明確規(guī)定了高校章程制定的依據(jù)、內(nèi)容、制定程序及相關(guān)的審核與監(jiān)督要求，并于2012年1月1日起施行。[1]自此，高校章程的制定成為我國完善中國特色現(xiàn)代大學制度的重要工作。

在一定的時間內(nèi)特定的問題能夠引起政府的關(guān)注，并上升到政府政策議程，進一步地得到推動和實施。為什么決策者在某一時間把注意力集中在某些問題上而不是其他？這是政策分析中的一個關(guān)鍵問題。約翰·W·金登的多源流分析框架可以解釋這一政策現(xiàn)象，因為在政策系統(tǒng)中存在著相互獨立的三種源流：問題源流、政策源流和政治源流。各個源流均有各自的特性和自身的運行動力與規(guī)則，它們在關(guān)鍵的匯合處（即政策之窗）結(jié)合起來時就會產(chǎn)生重大的議程變化。因為在關(guān)鍵時刻（政策之窗的開啟），三者的結(jié)合將大大提高政策制定者高度關(guān)注某一問題的可能性。[2]據(jù)此，本文以多源流分析框架為理論基礎(chǔ)來對我國高校章程制定政策的推出過程進行解釋。

一、高校章程制定政策的多源流分析

用多源流分析框架來解釋高校章程制定政策，需要先闡明大學章程和多源流框架這兩個概念。其一，大學章程是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，按照一定的程序，以文本形式對大學的重大、基本事項做出全面規(guī)定的規(guī)范性文件。[3]它是大學設(shè)立的法定要件，其法律效力涉及到學校內(nèi)外部，上承國家法律規(guī)范，下啟內(nèi)部規(guī)章制度，[4]彰顯大學的獨立法人地位和大學使命，承載大學文化和大學精神，是大學自治、學術(shù)自由的基礎(chǔ)。大學章程擔當調(diào)整與分配大學內(nèi)外部相關(guān)教育利益的重要角色。其二，多源流分析框架中，問題源流主要探討實際情況如何被界定成問題，問題如何引起政府官員的注意。政策源流則關(guān)注問題解決辦法的產(chǎn)生、討論和設(shè)計。政治源流主要研究促使政策問題上升為政策議程的政治事件和活動。[5]多源流理論的分析重點在于探討政策之窗的開啟，也就是三大源流匯聚在一起的時間點，政策之窗常常由緊急問題或政治流中的重大事件打開，[6]政策之窗開啟之時，政策就會受到重視，并被提上議事日程。

當然，本文之所以認為多源流分析框架適用于解釋高校章程制定政策的出臺過程，在于多源流理論致力于突破傳統(tǒng)的政策過程理論，注意到理性行為的有限性，以時間概念為基礎(chǔ)，關(guān)鍵考慮到什么時間，誰在關(guān)注什么樣的問題這種因果分析，[7]以此來告訴我們在政策制定中存在著一種選擇的可能。綜上，多源流分析框架可以有效解釋為什么在特定的時間（2011年以后）高校章程制定的問題被提上議程，而不是其他的時間，為什么會采取制定大學章程的方案來推進我國建設(shè)現(xiàn)代大學制度的高等教育改革工作，而不是其他的方案。

（一）“問題源流”之分析

根據(jù)金登的多源流理論，危機事件或焦點事件會導(dǎo)致對某一問題的關(guān)注，而推動高校章程制定政策的重要因素是長期以來阻礙我國高等教育健康發(fā)展的兩大高校治理問題，一是大學辦學自主權(quán)亟需落實與擴大，二是大學內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)不完善。

新中國成立之后，我國在一個較長的歷史時期主要實行的是高度集權(quán)的高等教育管理體制，大學幾乎沒有辦學自主權(quán)，政府充當大學舉辦者和管理者的雙重角色。改革開放之后國家相繼出臺一些教育方面的法律法規(guī)，大學逐步擁有一些辦學自主權(quán)，但由于政府管理的傳統(tǒng)束縛，大學辦學自主權(quán)的落實和擴大依然缺少制度上的相關(guān)保障。此外，不合理的大學治理結(jié)構(gòu)成為制約我國高等教育健全發(fā)展的重要因素。主要表現(xiàn)在高校權(quán)力運行中，行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的不平衡。我國公立高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負責制，進一步形成的公立高校行政等級治理模式，使得教授治校的大學治理傳統(tǒng)在我國難以實現(xiàn)，諸多學術(shù)事務(wù)往往受到行政管理的干擾。其次，大學管理關(guān)系到各個利益相關(guān)者的權(quán)益，洪堡所提出的學術(shù)自由與獨立難以實現(xiàn)，致使高校治理中的弱勢群體即教師和學生的利益難以保障。再之，當前我國高校與政府的關(guān)系不符合現(xiàn)代大學制度的標準，管辦評分離沒有切實實現(xiàn)。

綜上，當前中國大學發(fā)展以行政的商業(yè)的邏輯發(fā)展，學術(shù)邏輯不斷被邊緣化，[8]大學辦學自主權(quán)的缺少、大學治理結(jié)構(gòu)的不完善等問題的解決急需大學通過制定章程來獲得國家賦予的一定自主權(quán)，以明晰大學與政府在大學治理中的角色，滿足我國高校管理法治化和制度化的需求。

（二）“政策源流”之分析

在“原始的政策鮮湯”周圍“漂浮”著多種意見主張，[9]意見主張由政策共同體中的官僚、政治家、學者等提出，同時政策共同體的成員會對各種意見主張進行篩選，那些具有技術(shù)可行性、價值觀念可接受性[10]的部分則能引起政策決策者的高度關(guān)注。

1.國家教育文件的要求

從國家層面上看，教育部2010年工作要點第23條關(guān)于改革高等教育體制相關(guān)內(nèi)容指出，“依法進一步落實高校辦學自主權(quán)，推動建立中國特色現(xiàn)代大學制度?！薄凹涌焱七M高校制定章程、依法治校。探索教授治學、民主管理的有效途徑。探索建立高校理事會或董事會，擴大社會參與學校管理?！睋?jù)此，高校辦學自主權(quán)和高校治理結(jié)構(gòu)問題就已經(jīng)引起國家一定程度的重視，并主張通過推進高校制定章程來實現(xiàn)現(xiàn)代大學的依法治校。發(fā)揮大學章程的銜接作用，建立以章程為載體的現(xiàn)代大學制度，以“平衡大學與政府的關(guān)系、完善大學與社會間的關(guān)系、規(guī)范大學與大學的關(guān)系、提高大學自身管理水平”。[11]

2.學者關(guān)于國內(nèi)外大學章程的理論研究

國外和港臺地區(qū)的大學章程均是大學成立之前就已成文，大學依據(jù)章程管理大學事務(wù)和保障大學權(quán)益。章程作為高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則有著其獨特的大學治理作用。它突出辦學理念，反映一所大學的歷史傳統(tǒng)、精神底蘊和價值追求。也重點體現(xiàn)現(xiàn)代大學制度“政校分開、管辦分離”的基本原則，其最重要的功能即劃定政府權(quán)力邊界和大學自治的范圍，[12]以落實大學法人地位、保障大學自我管理、避免外部橫加干預(yù)。當然，章程的制定體現(xiàn)民主管理，大學事務(wù)的管理尤其是學術(shù)事務(wù)的管理，需要秉持“學者參與、民主決策”的原則。與此對比可知，世界一流大學均有體現(xiàn)大學特色的大學章程，而中國大陸的大學均沒有大學章程，這是中國大學建設(shè)的巨大缺失。

據(jù)此，從國家層面和學校層面以及理論研究的支持層面，大學章程所體現(xiàn)出的大學治理理念和治理原則，為正在致力于中國特色現(xiàn)代大學制度建設(shè)的中國大學提供了重要借鑒。章程作為大學管理的依據(jù)，促使了政策制定者把章程制定政策作為解決中國大學治理問題的備選方案。

（三）“政治源流”之分析

1.依法治校的政治主張

作為公共政策的制定者，“依法治國”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。政策制定者在貫徹十六大精神的基礎(chǔ)之上，主張實行依法治教，把教育管理和辦學活動納入法治軌道。依法治校成為深化教育改革，推動教育發(fā)展的重要內(nèi)容并得到政府的重視和關(guān)注。2003年7月17日教育部發(fā)布《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》（教政法[2003]3號），2013年1月16日發(fā)布《全面推進依法治校實施綱要》，對師生在參與學校管理、行使監(jiān)督權(quán)力、實現(xiàn)自我發(fā)展等方面的權(quán)益給予制度保障，強調(diào)將積極落實教師、學生的主體地位。然而，中國大學治理中卻缺少承接國家教育法律法規(guī)和協(xié)調(diào)高校內(nèi)部規(guī)章制度，且處于中間層面，起承上啟下作用的規(guī)范性法律文件。章程作為一所大學的“母法”，其建設(shè)追隨了政府依法治校的政治主張。

2.《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的要求

2010年7月《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）頒布實施，[13]其中第十三章建設(shè)現(xiàn)代學校制度第四十條完善中國特色現(xiàn)代大學制度提出“加強章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程”。此后，12月教育部公布國家教育體制改革試點和單位，北京大學等26所高校被列為“推動建立健全大學章程，完善高等學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的試點單位。

《綱要》對積極推動章程建設(shè)的要求，無疑成為各個高校貫徹落實《綱要》要求、推進章程建設(shè)的指揮棒，為高校章程制定政策提供了指導(dǎo)，也對之后的《高等學校章程制定暫行辦法》的出臺起到了鞭策作用。

3.國民情緒與關(guān)注

一流的大學意味著一流的制度，長期以來制約中國建設(shè)世界一流大學的主要因素之一是辦學體制問題，加快推進高等教育管理體制改革和現(xiàn)代大學制度建設(shè)，對于中國建設(shè)世界一流大學起著重要的決定性作用。大學各個利益相關(guān)者期待的現(xiàn)代大學管理強調(diào)的不是控制，而更注重協(xié)調(diào)與銜接。據(jù)此，作為大學治理的核心與基礎(chǔ)的大學章程在高校管理中的地位就日益凸顯。國民對中國大學提供優(yōu)質(zhì)高等教育服務(wù)的要求，以及各方對中國大學建設(shè)的關(guān)注影響到了章程制定政策出臺的進度。

（四）“政策之窗”之開啟

金登提出的三源流是相互獨立存在，只有當政策之窗開啟時，三條源流集合到一起，存在的問題就上升為政策問題，誕生官方的解決方案。這個時間點被稱為“政策之窗”，是“提案支持者們推廣其解決方法或者吸引別人重視此特殊問題的機會”，[14]這個機會只有在重大事件發(fā)生或者政治源流中的重大事件出現(xiàn)時才會產(chǎn)生。雖然1995年的《中華人民共和國教育法》規(guī)定章程是學校設(shè)立的基本條件之一，1998年的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定章程是申請設(shè)立高等學校的審批材料之一，但章程建設(shè)一直沒有引起老牌高校和政府的重視。直至2005年，吉林大學第十二次黨代會通過的《吉林大學章程》作為現(xiàn)代大學制度建設(shè)的科學探索,在高校發(fā)展進程中具有里程碑式意義,自其頒布之日即在國家教育主管部門和全國高校范圍內(nèi)引起了強烈反響。但此時制定的章程，內(nèi)容過于空泛，形式死板，在操作層面上也難以切實完善大學治理結(jié)構(gòu)。

高校章程制定引起大范圍的關(guān)注和重視，起于2010年《綱要》的頒布，《綱要》權(quán)威性地對我國現(xiàn)代大學制度建設(shè)做出規(guī)劃，要求“實現(xiàn)大學辦學自主權(quán)的落實和擴大，完善高校治理結(jié)構(gòu)，加強章程建設(shè)，各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校?！弊源耍凇毒V要》頒布的背景下，學者的理論研究和政府的辦學理念匯合，催生了《高等學校章程制定暫行辦法》的出臺，為高校章程制定工作提供了詳實的政策依據(jù)。

二、對高校章程制定政策的總體評價

2010年以來我國出臺的大學章程制定相關(guān)政策迅速地推動了我國大學章程文本的制定工作，大學章程文本的制定體現(xiàn)大學與政府關(guān)系和大學內(nèi)部學術(shù)與行政的關(guān)系，然而章程文本的撰寫僅是依章程治校的一個起步。大學的利益相關(guān)者們通過章程的制定完善大學的治理，實現(xiàn)我國現(xiàn)代大學制度建設(shè)的法制化。大學作為一種歷史的產(chǎn)物，縱觀世界大學發(fā)展史，中世紀大學的特許狀是大學章程的歷史雛形，特許狀是大學建立的先決條件。中國的大學章程產(chǎn)生于大學建立之后，不妨思考中國大學章程緣何在新世紀關(guān)鍵時間點被政府和學者提出，并被界定為大學治理的核心制度。大學章程制定政策由政府主導(dǎo)，大學推行，其特殊在于中國大學章程產(chǎn)生于大學建立之后。大學章程制定政策是對我國大學治理的時代需求的反應(yīng)，政府期望通過大學章程下放一定自治權(quán)，大學通過大學章程爭取各個利益相關(guān)者的話語權(quán)。因此，大學章程的制定政策基于大學治理關(guān)系的協(xié)調(diào)，章程具有法定意義的大學組織規(guī)程，約定和闡述獨立主體的使命、界定內(nèi)部各利益關(guān)系的責任和義務(wù)、處理主體與外部利益相關(guān)方的關(guān)系[15]的中樞地位，它既是大學自治的保證，也是政府參與大學治理的機制。

章程制定政策的出臺反映政府對大學治理的態(tài)度轉(zhuǎn)變，一定程度上以政治力量強制大學章程的切實落實，使得政府依法律賦予大學辦學自主權(quán)，保障學術(shù)主導(dǎo)的高校內(nèi)部管理，促進學生自治組織的健全，皆有利于我國現(xiàn)代大學制度的建設(shè)。但是實際操作層面上的章程制定和實施情況，將是影響高校章程制定政策能否取得成功的關(guān)鍵。世界一流大學均有自身配套的大學章程，我國章程內(nèi)容均根據(jù)法律條文規(guī)定而制定，造成其內(nèi)容很難突破框架。這就不免會造成章程制定，變成對固定框架的條文規(guī)定進行內(nèi)容填充，“一校一章程”的高校大學章程千篇一律，章程制定出現(xiàn)內(nèi)容空泛原則、形式統(tǒng)一刻板、缺乏個性與特色的通病。同時，關(guān)于章程制定主體即“誰有權(quán)來制定大學章程”的問題并不明確。事實上，章程實際制定者是大學教職工代表大會或?qū)W校黨委,缺少政府和社會公眾的參與, 這使章程難以成為大學行使辦學自主權(quán)、約束政府和社會干預(yù)高校行為的法律保障。

綜上所述，我國高校章程制定政策是我國建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學制度背景條件下的產(chǎn)物，對我國高校內(nèi)部產(chǎn)生深刻的影響。高校章程制定政策的效果，取決于章程能否在高校管理中切實發(fā)揮作用。

注釋：

[1]袁貴仁.高等學校章程制定暫行辦法[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/public fi les/business/html fi les/moe/moe_621/201406/170440.html,2012-1-09.

[2][6][7][9][10][14]保羅·A.薩巴蒂爾，著，彭宗超，鐘開斌，譯.政策過程理論[M].北京：三聯(lián)書店，2004:95-97,99,96,98,105,106.

[3]米俊魁.大學章程價值研究[D].青島：青島海洋大學出版社,2006,18.

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[5]周光禮.公共政策與高等教育——高等教育政治學引論[M].武漢：華中科技大學出版社,2010:147.

[8]張維迎.大學的邏輯[M].北京：北京大學出版社,2005:23.

[11]張俊宗.現(xiàn)代大學制度：高等教育改革與發(fā)展的時代回應(yīng)[M].北京：中國社會科學出本社,2004:79.

[12]馬陸亭.大學章程地位與要素的國際比較[J].教育研究, 2009,(6):69-76.

[13]中國教育部網(wǎng)站.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/public files/business/html fi les/moe/moe_177/201407/171904.html,2010-07-29.

[15]馬陸亭.高校章程制定工作全面啟動后的思考[J].中國高教研究, 2012,(3):1-7.