摘 要：流動(dòng)人口是影響北京城市未來(lái)發(fā)展方向不可忽略的因素，北京既需要外來(lái)務(wù)工人員對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的人才支援，又必須要面對(duì)資源有限的社會(huì)、自然環(huán)境，如何協(xié)調(diào)流動(dòng)人口與北京城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人資矛盾的關(guān)系，盡量處理好流動(dòng)人口的“兩難困境”是流動(dòng)人口管理政策的目標(biāo)之一。本文認(rèn)為現(xiàn)有的流動(dòng)人口政策過(guò)高限制了高地位流動(dòng)人口留京指標(biāo)，而又沒(méi)有控制住低地位流動(dòng)人口的進(jìn)京門(mén)檻，今后如果將流動(dòng)人口分類管理并為之提供各類社會(huì)服務(wù)，將會(huì)更利于緩解北京市流動(dòng)人口的兩難困境。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口；社會(huì)政策；兩難困境

北京市作為中國(guó)首都和快速發(fā)展的特大城市，吸引了大量的流動(dòng)人口，是全國(guó)流動(dòng)人口的三大聚集區(qū)之一。一方面，流動(dòng)人口進(jìn)城，促進(jìn)了北京的城市發(fā)展，大量年輕勞動(dòng)力融入，緩解了北京市內(nèi)勞動(dòng)力偏老齡化的年齡結(jié)構(gòu)，活躍了各級(jí)市場(chǎng)，加速了北京社會(huì)經(jīng)濟(jì)向前邁進(jìn)的步伐。另一方面，流動(dòng)人口也加速著北京各類資源的消耗，帶來(lái)了環(huán)境污染、交通擁堵、管理成本增加等負(fù)面影響。越是發(fā)達(dá)的大都市，對(duì)流動(dòng)人口的管理越是脫不開(kāi)宋健提出的“兩難困境”。

流動(dòng)人口進(jìn)城一方面取決于城鄉(xiāng)差異、自身意愿以及機(jī)會(huì)成本，另一方面也會(huì)受到市場(chǎng)供需與社會(huì)政策的影響。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)和管理體制的深化改革，我國(guó)流動(dòng)人口的規(guī)模增長(zhǎng)迅猛，目前整體上已邁入人口流動(dòng)性社會(huì)。該如何看待流動(dòng)人口，向上追溯都離不開(kāi)毛澤東與馬寅初的人口觀點(diǎn)，流動(dòng)人口既是北京發(fā)展的生產(chǎn)者推動(dòng)者也是北京市場(chǎng)與資源消費(fèi)者，但這兩重身份，并不一定在同一類流動(dòng)人口群體身上有所體現(xiàn)。尤其在外來(lái)流動(dòng)人口已經(jīng)形成自循環(huán)體系的城中村內(nèi)，流動(dòng)人口并沒(méi)有作為北京的生產(chǎn)者而只作為北京的消耗者而出現(xiàn)。面對(duì)已經(jīng)層次鮮明的流動(dòng)人口群體，政府應(yīng)如何區(qū)別管理，如何讓流動(dòng)人口更好地為北京服務(wù)成為了北京市流動(dòng)人口政策的焦點(diǎn)。另一方面，自2005年北京人大常委會(huì)正式廢止《北京市外地來(lái)京務(wù)工人員管理?xiàng)l例》之后，北京已經(jīng)不允許依靠行政法律手段來(lái)驅(qū)逐流動(dòng)人口了，所以北京市對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)京數(shù)量與質(zhì)量的調(diào)控與管理只能通過(guò)政策對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)京、留京意愿的影響來(lái)實(shí)現(xiàn)。

故本文將北京外來(lái)流動(dòng)人口分為兩大類型，即高地位流動(dòng)人口與低地位流動(dòng)人口。高地位流動(dòng)人口即北京的生產(chǎn)者，他們大多有職業(yè)、有學(xué)歷、或?yàn)橛幸欢ń?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的技術(shù)人員（包括有專業(yè)技術(shù)資格的農(nóng)民工）、管理人員與投資者。他們從事的行業(yè)和職業(yè)有益于北京促進(jìn)的北京的城市發(fā)展，同時(shí)由于其大多屬于社會(huì)管理體制內(nèi)部，易于受到政府政策的影響，是北京市社會(huì)人口政策中較常涉及的人群。高地位流動(dòng)人口既是北京的生產(chǎn)者，也是北京的消費(fèi)者，既有助于緩解城市老齡化結(jié)構(gòu)，也能在工作中獲得自身增值與價(jià)值體現(xiàn)。第二類是低地位流動(dòng)人口，即北京的資源消耗者，他們不是北京的生產(chǎn)者，甚至也算不上北京的消費(fèi)者，他們多為無(wú)固定工作的流散人員，大多存在于北京各大城中村內(nèi)。北京的許多城中村，由于房?jī)r(jià)低廉、行政管理薄弱吸引了大批流動(dòng)人口依靠業(yè)緣集聚，并逐步脫離了北京的經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系，形成了村內(nèi)自循環(huán)體系。村中的外來(lái)人口，已不再服務(wù)于北京經(jīng)濟(jì)或北京人，而是服務(wù)起了村內(nèi)流動(dòng)人口。這一類城中村中的流動(dòng)人口，對(duì)于北京的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已不再是生產(chǎn)者，而單純的只是北京資源的消耗者，且不論是現(xiàn)有政策中的“以業(yè)控人”、“以房管人”，還是“暫住證”、“營(yíng)業(yè)許可證”等都無(wú)法管理到他們的經(jīng)濟(jì)自循環(huán)體系，導(dǎo)致外來(lái)流動(dòng)人口以此越聚越多，形成氣候，成為了北京市很難切除的城市毒瘤。

流動(dòng)人口管理一直是北京市政府以及相關(guān)部門(mén)的一項(xiàng)重要工作，管理的主要對(duì)象是不具備北京市戶口但又在北京長(zhǎng)期居住和工作的外地來(lái)京人員。北京市的流動(dòng)人口政策從證件、住房以及就業(yè)三個(gè)方面入手，初衷是使外來(lái)進(jìn)京人員一方面可以享受到北京市政府提供的社會(huì)福利與社會(huì)待遇，一方面也便于政府進(jìn)行有效的管理與數(shù)量把控。而目前北京市現(xiàn)有社會(huì)政策中，不論是“以房管人”、“以業(yè)控人”還是“以學(xué)抑人”等政策，管控住的都是流動(dòng)人口中對(duì)北京發(fā)展有益的高地位流動(dòng)人口，而無(wú)法限制只作為北京資源消耗者的低地位流動(dòng)人口。現(xiàn)階段北京流動(dòng)人口政策的導(dǎo)向，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，會(huì)使得高、低地位流動(dòng)人口來(lái)京、留京意愿發(fā)生改變，從而極有可能造成北京市流動(dòng)人口逆淘汰的社會(huì)影響。

首先，在中國(guó)人口的全局觀上，我們一直都知道不僅要控制人口數(shù)量，更要提高人口質(zhì)量的重要性，但當(dāng)?shù)搅吮本┮{(diào)控流動(dòng)人口的時(shí)候，卻一直很少區(qū)分控制人口數(shù)量與人口質(zhì)量?；仡櫸覈?guó)自建國(guó)以來(lái)的流動(dòng)人口政策，除去1949-1977是政策性流動(dòng)及控制階段，自改革開(kāi)放以來(lái)，從1978至今，對(duì)流動(dòng)人口的管理理念一直在變，從限制到控制到允許再到全面開(kāi)放，從驅(qū)趕到排斥到公平對(duì)待再到努力融合，雖然政府在開(kāi)放程度與管理理念上都有了很大程度的進(jìn)步，但是這些政策大都把焦點(diǎn)集中在控制流動(dòng)人口流入的數(shù)量上，而未在調(diào)控流動(dòng)人口流入的質(zhì)量上。

其次，越來(lái)越多的流動(dòng)人口研究在聚焦如何管理流動(dòng)人口的方式之時(shí)，都傾向于把流動(dòng)人口這一個(gè)整體當(dāng)做一個(gè)群體或者一個(gè)研究對(duì)象來(lái)對(duì)待，甚至有些對(duì)于流動(dòng)人口的研究只聚焦于農(nóng)民工這一群體。誠(chéng)然，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工是外地來(lái)京流動(dòng)人口中數(shù)量龐大，占比最多，是流動(dòng)人口的主要組成部分，但對(duì)北京造成社會(huì)資源擁擠、城市發(fā)展壓力、環(huán)境污染破壞的絕不單是農(nóng)民工群體的過(guò)度臃腫?，F(xiàn)行的北京流動(dòng)人口政策，重點(diǎn)在管理和服務(wù)并重，但依舊也還是基本把外地來(lái)京流動(dòng)人口當(dāng)成同一類群體在管在治。而本文認(rèn)為，對(duì)于外來(lái)務(wù)工流動(dòng)人口的管理，不應(yīng)把重心過(guò)多放于怎么做如何做，而是也應(yīng)該同時(shí)把思考與考量的重點(diǎn)放于對(duì)誰(shuí)做。哪一類流動(dòng)人口群體是要管的，哪一類是要治的，哪一類是要為其提供服務(wù)的，都不能以一蓋之，對(duì)不同的流動(dòng)人口群體，要有不同的社會(huì)管理政策。

最后，在很大程度上，北京現(xiàn)有流動(dòng)人口的政策只會(huì)對(duì)高地位流動(dòng)人口產(chǎn)生影響，過(guò)多的限制可能會(huì)降低高地位流動(dòng)人口（包括潛在高地位流動(dòng)人口，例如外地在京大學(xué)畢業(yè)生）在京留京的意愿，而對(duì)低地位流動(dòng)人口則起不到任何限制作用，也無(wú)法影響到其來(lái)京留京意愿，長(zhǎng)此以往，將會(huì)造成流動(dòng)人口的逆淘汰。所以，只有逐步放寬對(duì)高地位流動(dòng)人口在京各方面的限制，刺激高地位流動(dòng)人口的留京意愿，并找到限制低地位流動(dòng)人口的突破口，才能逐步避免流動(dòng)人口的逆淘汰，提高在京流動(dòng)人口的人口質(zhì)量，更進(jìn)一步的解決好北京市流動(dòng)人口面臨的“兩難困境”。

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作者簡(jiǎn)介

任韌（1989—），女，北京市人，北京工業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，研究生，研究方向：社會(huì)政策。