寇 耀 文

(西南科技大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院，四川 綿陽 621010)

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國外PPP模式發(fā)展對(duì)四川的應(yīng)用啟示

寇 耀 文

(西南科技大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院，四川 綿陽 621010)

介紹了PPP模式的概念，論述了PPP模式在國外的發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合四川當(dāng)?shù)氐牡乩?、交通、政策、?jīng)濟(jì)等條件，分析了PPP模式在四川應(yīng)用的可行性，并從法律法規(guī)、人才培養(yǎng)、管理機(jī)制等方面，提出了一系列推廣應(yīng)用PPP模式的策略。

PPP融資模式，基礎(chǔ)設(shè)施，管理機(jī)制，可行性

1 PPP模式簡介

Public-Private-Partnership 即公共合伙關(guān)系，簡稱PPP。PPP模式就是公共合作項(xiàng)目模式。PPP模式指為了完成某一公共服務(wù)或者物品，政府與私人組織間基于特許權(quán)協(xié)議，相互間建成的伙伴式合作關(guān)系，同時(shí)運(yùn)用簽約來將兩個(gè)主體間的義務(wù)和權(quán)利加以明確，以達(dá)到恰當(dāng)分配風(fēng)險(xiǎn)以及多元化融資途徑的目的，進(jìn)而為合同中預(yù)設(shè)的目標(biāo)完成打下基礎(chǔ)，最后實(shí)現(xiàn)共贏。

2 國外PPP模式發(fā)展?fàn)顩r

2.1 英國

英政府在1992年開始投入到私人主動(dòng)投資計(jì)劃(PFI)制度的探索之中。并首先運(yùn)用了若干進(jìn)行私營資本吸納的手段減少公共開支，達(dá)到轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的目的。其一，英國成立了獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)各方利益，財(cái)政部是目前英國主管PPP的代表機(jī)構(gòu)，并與專設(shè)任務(wù)小組協(xié)調(diào)管理PPP項(xiàng)目的實(shí)施。其二，英國采用頒布各類法律制度的形式對(duì)PPP模式項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行管束?！豆埠贤ā贰豆彩聵I(yè)單位合同法》等文件從宏觀角度對(duì)PPP項(xiàng)目在英國的實(shí)施提出指導(dǎo)性意見，同時(shí)還有《PPP采購和合同管理指引》《關(guān)于公私協(xié)作的新指引：公共部門參股PFI項(xiàng)目的條款協(xié)商》等精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)文件，并對(duì)參加項(xiàng)目的各個(gè)主體行為進(jìn)行規(guī)范。

2.2 日本

日本在20世紀(jì)90年代開始為促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)的財(cái)政順利進(jìn)行改革，著手進(jìn)行PPP模式的推廣工作。使基礎(chǔ)設(shè)備效率低、投入高等缺陷在不同程度得到避免。對(duì)于日本政府而言，采用PPP模式可以通過利用社會(huì)先進(jìn)的技術(shù)，服務(wù)及豐富的資金有效提供公共服務(wù)。對(duì)于私人部門而言，通過公私合作，可以提高公共服務(wù)事業(yè)的參與性，擴(kuò)大商機(jī)。為加強(qiáng)對(duì)PPP模式的探索與應(yīng)用，日本于1997年12月成立了PFI/PPP推進(jìn)協(xié)議會(huì)，2006年創(chuàng)辦了東洋大學(xué)PPP研究中心。這些機(jī)構(gòu)和協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)國家的PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況和民間事業(yè)者的意見進(jìn)行必要的調(diào)查研究，對(duì)有必要的PPP項(xiàng)目提出意見，同時(shí)還和政府一起搜集國內(nèi)外的PPP項(xiàng)目的實(shí)施狀況、PPP有關(guān)法律制度以及促進(jìn)PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行的有關(guān)信息，并加以整理形成檔案庫，對(duì)本國PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供指導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)。

2.3 澳大利亞

澳大利亞是PPP模式應(yīng)用較多也是較為成熟的國家。不僅將PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還利用這種模式建設(shè)學(xué)校，醫(yī)院，監(jiān)獄等公益事業(yè)。澳大利亞于2008年出臺(tái)《聯(lián)邦PPP政策與操作指南》，而各州在此基礎(chǔ)上再制定本地法規(guī)，使PPP更加符合各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r。但澳大利亞在發(fā)展PPP模式的過程中，政府的角色定位存在偏差，政府對(duì)合營項(xiàng)目過度轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致私人企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)過大，資金常常周轉(zhuǎn)不靈，使項(xiàng)目難以為繼。

3 四川發(fā)展PPP模式可行性分析

3.1 地理經(jīng)濟(jì)環(huán)境優(yōu)越，能夠吸引大量社會(huì)資本的投資

1)就自然地理環(huán)境而言，四川位于我國西南地區(qū)，全省土地面積56.76 km2，水資源，土地資源豐富，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性事業(yè)的需求量大。

2)就交通環(huán)境而言，經(jīng)過新中國成立以來六十多年的交通建設(shè)，四川已形成一個(gè)由多種運(yùn)輸方式和通信手段構(gòu)成的聯(lián)絡(luò)省內(nèi)外的綜合交通網(wǎng)絡(luò)。就航空方面而言，到2010年年末為止，四川省已經(jīng)擁有10個(gè)支線機(jī)場、1個(gè)大規(guī)模中樞型機(jī)場、155條全國通航線。就鐵路方面而言，現(xiàn)今四川省已經(jīng)產(chǎn)生成昆、襄渝、寶成、成渝等鐵路干線、支線、地方鐵路分別為5條、8條和4條，進(jìn)而使四川境內(nèi)的鐵路網(wǎng)成型。四川良好的交通環(huán)境能為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提供更為完善的物流配送體系，為PPP項(xiàng)目吸引社會(huì)投資提供便利。從而大大促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展。

3)就經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言，成都平原、川南、川西北、川東北、攀西這五個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)在四川已落成。五大經(jīng)濟(jì)區(qū)利用自身的資源優(yōu)勢相互協(xié)同發(fā)展，為我省創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件。使PPP模式在我省的推廣奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3.2 國家及地方政府的政策支持

國家財(cái)政部于2014年9月25號(hào)頒發(fā)了財(cái)政部的第76號(hào)令——《關(guān)于推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》。 財(cái)政部又在同年12月將試行的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》出臺(tái)，該指南中涵蓋了項(xiàng)目辨識(shí)、準(zhǔn)備、采購、實(shí)行和移交五個(gè)實(shí)際性操作項(xiàng)目內(nèi)容。就在同一天，國家發(fā)展改革委員會(huì)不但頒發(fā)了基于政府和私人組織合作的合作指南——《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合作指南》，而且還出臺(tái)了兩個(gè)主體間的指導(dǎo)建議《關(guān)于開展政府與社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，同時(shí)對(duì)各地區(qū)發(fā)改委有了“從2015年元月份開始每月進(jìn)行PPP項(xiàng)目報(bào)送”的要求，建立發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫。

四川省為加快PPP項(xiàng)目在省內(nèi)的推廣，于2014年12月22日出臺(tái)了《四川省財(cái)政廳關(guān)于支持推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作有關(guān)政策的通知》，該文件特別強(qiáng)調(diào)了財(cái)政支持，建立引導(dǎo)投資基金，鼓勵(lì)金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)參與，采取地方政府債券支持，做好預(yù)算保障，落實(shí)優(yōu)惠政策。

3.3 有大量的PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)和可借鑒經(jīng)驗(yàn)

目前，四川已在多個(gè)行業(yè)實(shí)施了PPP項(xiàng)目。如在能源行業(yè)，德陽市風(fēng)光配電站改擴(kuò)建工程項(xiàng)目總投資9 000萬元，主變擴(kuò)為2臺(tái)63 000 kV，從而改建成了TIFS形式的全戶內(nèi)式變電站。在水利方面，大寨水庫項(xiàng)目，總投資5 500萬元，是在昭化區(qū)大朝鄉(xiāng)境內(nèi)新建總?cè)輲? 200萬m3的中型水庫一座及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。省發(fā)改委和財(cái)政廳發(fā)布了2016年年中之前的PPP示范項(xiàng)目創(chuàng)建工作，即第一批PPP示范項(xiàng)目有20個(gè)，有176.95億元的總投資規(guī)模。這些PPP項(xiàng)目的實(shí)施案例雖然有一定的不足，但諸如融資渠道的選擇、項(xiàng)目監(jiān)督管理的方法、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制的確定等問題的解決方案，都為四川推廣PPP模式積累大量可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

4 PPP模式在四川應(yīng)用的對(duì)策建議

PPP項(xiàng)目在國外發(fā)展較早，通過幾十年的探索與實(shí)踐已形成一套完整成熟的PPP模式管理制度。四川雖然近幾年也在大力推廣PPP模式，但在運(yùn)行過程中仍然存在法律法規(guī)不詳細(xì)、人才培養(yǎng)機(jī)制不完善、監(jiān)管機(jī)構(gòu)不獨(dú)立等問題。通過分析對(duì)比國外PPP模式的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)PPP在四川的發(fā)展提出以下建議。

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，推動(dòng)出臺(tái)PPP的法律細(xì)則

我國沒有專門針對(duì)PPP的法律，相關(guān)行政規(guī)章只有3個(gè)。而就四川的規(guī)范PPP模式來說，2014年已頒布試運(yùn)行的《推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理方法》和財(cái)政廳下發(fā)的《關(guān)于支持推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作有關(guān)政策的通知》。由于PPP項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)間長，投入資金大，不可測因素多，因此相關(guān)法律和規(guī)章能明確政府部門和私營企業(yè)在項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，規(guī)范雙方行為，保證雙方利益?？梢越梃b澳大利亞政府，在總體法律框架下，制定適用于各州的行政規(guī)章，讓PPP模式更加適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r。

4.2 加強(qiáng)人才培養(yǎng)機(jī)制，為社會(huì)輸入PPP專業(yè)技術(shù)人才

四川總共有124所高校，有十分豐富的教育資源。在109所普通高校中，51所本科高校，而四川省總共有38個(gè)培養(yǎng)研究生單位，但各大高等院校專門針對(duì)PPP模式的培養(yǎng)機(jī)制卻很少，可以借鑒日本的東洋大學(xué)，整合教育資源，創(chuàng)辦PPP人才培養(yǎng)機(jī)制和研究中心，為社會(huì)做好相關(guān)專業(yè)的人才儲(chǔ)備。

4.3 確保相關(guān)管理機(jī)制獨(dú)立性

PPP模式的參與者眾多，各方利益的分配與風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)也較為復(fù)雜，政府的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。建立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)不僅能協(xié)調(diào)雙方利益，還能保證監(jiān)督工作不受項(xiàng)目任何一方的約束，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行的公平，公正和公開性。正像英國設(shè)定的任務(wù)小組、財(cái)政部等獨(dú)立性監(jiān)管部門一樣，均是要確保正常運(yùn)轉(zhuǎn)PPP項(xiàng)目。

5 結(jié)語

在我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的大環(huán)境下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求量呈現(xiàn)出持續(xù)攀升的態(tài)勢，作為新式籌資模式的PPP模式成為普遍沿用的模式之一。本文結(jié)合PPP在國外發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)PPP項(xiàng)目在四川的應(yīng)用進(jìn)行了分析，從法律制度、人才培養(yǎng)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)三方面提出建議以促進(jìn)PPP項(xiàng)目更好發(fā)展，全面提升四川省公共設(shè)施基礎(chǔ)的建設(shè)工作。

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The application enlightenment of foreign PPP model development to Sichuan

Kou Yaowen

(Civil Engineering and Architecture School, Southwest University of Science and Technology, Mianyang 621010, China)

This paper introduced the concept of PPP model, discussed the development of PPP mode in foreign countries, combining with Sichuan local geography, transportation, policy, economic and other conditions, analyzed the feasibility of PPP model applied in Sichuan, and from the laws and regulations, personnel training, management mechanism and other aspects, put forward a series of strategies promotion and application of PPP model.

PPP financing model, infrastructure, management mechanism, feasibility

1009-6825(2016)34-0251-02

2016-09-25

寇耀文(1996- )，男，在讀本科生

TU712

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