艾 巖 上海鐵路局建設(shè)管理處

加快完成鐵路建設(shè)項目國家驗收工作的思考

艾 巖 上海鐵路局建設(shè)管理處

鐵路建設(shè)項目國家驗收是初步驗收后國家對鐵路建設(shè)項目進行的整體驗收和綜合評價。根據(jù)上海鐵路局建設(shè)項目國家驗收的基本情況，指出其在思想認識、土地政策、環(huán)保設(shè)施、檔案整理等方面需要改進的地方，從而為統(tǒng)籌推進國家驗收工作提出可行建議。

鐵路；國家驗收；建設(shè)項目

1 上海鐵路局建設(shè)項目國家驗收的基本情況

以2004年國務(wù)院批準《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》為標志，我國掀起了新一輪大規(guī)模高標準鐵路建設(shè)高潮，高速鐵路建設(shè)規(guī)模之大，不但在我國前所未有，而且在世界上亦無先例。上海局鐵路建設(shè)呈現(xiàn)投資規(guī)模大、建設(shè)標準高、項目類型多、管理要求新等顯著特點。2004年以來完成建設(shè)投資約5 300億元，已開通運營滬寧、滬杭等10條高鐵，電氣化改造項目7個，普速鐵路項目10個，站房項目8個。但這些已開通運營的鐵路項目，上海局管內(nèi)僅合寧鐵路于2012年12月通過了國家驗收，其余建設(shè)項目在推進國家驗收工作中存在著各類問題，推進緩慢。

2 加快完成鐵路建設(shè)項目國家驗收的必要性

加快建設(shè)項目國家驗收是履行建設(shè)程序、推進依法建設(shè)的迫切需要。鐵路建設(shè)項目只有通過國家驗收，才能真正將工程投資轉(zhuǎn)化為固定資產(chǎn)交付正式運營，整個建設(shè)程序才算履行完。如果因為建設(shè)項目環(huán)保水保驗收、土地確權(quán)等單項驗收問題，致使項目在初步驗收后達不到國家驗收條件，就意味著建設(shè)項目還沒有履行完所有建設(shè)程序，建設(shè)工作還沒有結(jié)束，初步驗收的項目只能處于初期運營，不能投入正式運營，這些項目不能參加國家級獎項的評選。大量建成開通的鐵路項目不能完成國家驗收，必將直接影響我們的鐵路建設(shè)成果，必將影響鐵路形象和建設(shè)者的積極性。建設(shè)項目沒有及時完成國家驗收，不僅延誤了解決問題的時機，造成問題越積越多，大大增加了工作難度，而且給運營、安全和維護管理帶來諸多不便。精品工程不但要體現(xiàn)在質(zhì)量、安全方面，也要體現(xiàn)在驗收工作上。如期完成鐵路建設(shè)任務(wù)并順利通過國家驗收，是鐵路建設(shè)依法履行基建程序和實現(xiàn)建設(shè)總體目標的客觀需要，是早日發(fā)揮項目投資效益和加快形成發(fā)達完善鐵路網(wǎng)的迫切要求，是推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展和提升我國鐵路國際聲譽和“走出去”戰(zhàn)略的現(xiàn)實需求。

3 建設(shè)項目國家驗收包含的各單項驗收

根據(jù)國家發(fā)改委、國家鐵路局《鐵路建設(shè)項目國家驗收實施辦法》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕2830號）規(guī)定，鐵路建設(shè)項目國家驗收應(yīng)具備下條件：批準的可行性研究報告（含補充報告）確定的工程全部建成且質(zhì)量合格；初步驗收合格且初期運營一年以上，狀態(tài)良好，發(fā)現(xiàn)的問題整改完畢；環(huán)境保護、水土保持、消防、檔案等專項驗收經(jīng)相應(yīng)行政主管部門驗收合格；建設(shè)用地手續(xù)齊全并領(lǐng)取《國有土地使用證》，鐵路線路安全保護區(qū)標樁設(shè)立完畢；鐵路與道路立體交叉設(shè)施及附屬安全設(shè)施已移交完畢；竣工決算已經(jīng)社會中介機構(gòu)審計或經(jīng)項目管理部門內(nèi)審，無遺留問題；檔案移交工作已經(jīng)完成。

4 建設(shè)項目國家驗收工作需要解決的問題

4.1 思想認識上需進一步提高

以往的鐵路建設(shè)認為完成建設(shè)項目建成通車，通過了初步驗收即完成了建設(shè)程序，完成了總公司、路局下達的建設(shè)任務(wù)，往往在新建鐵路項目通車以后就放松了對建設(shè)項目國家驗收的重視，對于建設(shè)過程中遺留下來的一些問題沒有及時的處理，造成國家驗收推進緩慢。區(qū)域性的項目管理機構(gòu)，特別是樞紐建設(shè)指揮部目前擔(dān)負著新建鐵路、營業(yè)線改造、更新改造、建成項目國家驗收等職責(zé)，各項目交叉推進，又分別處于前期、建設(shè)高潮期、開通調(diào)試期和建成銷號期，工作量較大，一定程度上削弱了對國家驗收的推進力度。

4.2 土地政策變化造成土地確權(quán)難度加大

2004年至2009年間新建或改擴建的鐵路建設(shè)項目，政策的制定是依據(jù)原鐵道部與相關(guān)省市的會議紀要執(zhí)行的，明確了出資比例和各自的職責(zé)，新開工項目征地費用和拆遷費用由地方包干，補足部分經(jīng)雙方認可另計入股份，但在項目實施過程中，由于超出概算部分的資金不到位，沒有及時繳納相關(guān)費用，造成建設(shè)項目土地證無法辦理。

2009年以后新開工的項目在實施過程中，站前工程等主線建設(shè)用地已批復(fù)，所有補償費用、規(guī)稅費按規(guī)定到位；但站后工程和設(shè)計變更需要的補征用地，由于相關(guān)省市新出臺的補償耕地指標調(diào)劑價格與項目清理概算批復(fù)費用相差太大，造成補征用地未能組卷報批，并且國土部門認為補征用地不批復(fù)，以前已批復(fù)的建設(shè)用地不能辦理土地證。

4.3 環(huán)保設(shè)施實施難度大

個別項目在環(huán)保設(shè)計時存在缺陷，設(shè)計圖紙沒有按照環(huán)保批復(fù)設(shè)計，不能按照環(huán)保批準部門的要求驗收；部分項目環(huán)評紅線與征地紅線不統(tǒng)一，全部拆遷費用巨大，實施難度大；聲屏障、隔聲窗等環(huán)保設(shè)施安裝實施難度大；列車開行量未達到設(shè)計運量，不具備環(huán)保檢測條件，這些問題都制約著環(huán)保驗收的實施。

4.4 建設(shè)項目檔案整理滯后

部分項目前期文件缺失，個別項目因為管理機構(gòu)及人員調(diào)整等原因資料缺失，建設(shè)過程中沒有留存文件的原件，檔案室建設(shè)不達標，檔案資料管理制度不嚴格，沒有專職的管理人員等原因造成建設(shè)項目的檔案沒有隨著工程進展同步整理。

4.5 建設(shè)過程中錯過最佳處置時機

一些地方要求建設(shè)的站場或者站房改造項目，根據(jù)鐵路方與地方的會談紀要，相關(guān)的新增土地、征拆費用由地方支付并辦理相關(guān)手續(xù)，但在實施的過程中，建設(shè)項目建成了，而相關(guān)的土地證、環(huán)保水保設(shè)施卻沒有隨工程建設(shè)同步實施到位，錯過了最佳的辦理時機，在后期的補辦難度巨大。

4.6 建設(shè)項目實施時間長政策變化大

鐵路建設(shè)項目的建設(shè)過程較長，多為3至4年，建設(shè)過程中國家、行業(yè)、省市的政策變化較多，環(huán)保標準提高、土地價格上漲、征拆政策變化，一些新增費用沒有在概算中包含。建設(shè)項目中包含的規(guī)劃預(yù)留工程，因為后期工程建設(shè)暫未實施，造成可行性研究及初步設(shè)計中的部分工程沒有實施，環(huán)保水保設(shè)施、剩余工程不能完成，影響項目的國家驗收。4.7建成項目人員變化機構(gòu)撤銷影響驗收推進

一些較早建成的鐵路項目，建設(shè)項目管理機構(gòu)已經(jīng)撤銷，人員調(diào)離，部分人員退休，資料保存不完整，地方原經(jīng)辦人員調(diào)整，對原辦理過程不了解，也增加了再次辦理的難度。

5 統(tǒng)籌推進國家驗收工作的建議

5.1 超前做好規(guī)劃

項目建設(shè)之初，項目管理機構(gòu)要切實提高對建設(shè)項目國家驗收工作極端重要性的認識，堅決克服“重建設(shè)、輕善后，重初驗、輕國驗”的傾向，確保項目建設(shè)程序及時履行，及早達到國家驗收條件。國家驗收工作要提前統(tǒng)籌規(guī)劃，按照項目立項實施前，鐵路方與地方協(xié)商的內(nèi)容，按照責(zé)任分工及時完成土地、環(huán)保、水保、消防、立交移交、安保區(qū)設(shè)立、竣工決算、資金到位，督促地方完成責(zé)任內(nèi)容。

5.2 落實專門組織機構(gòu)

國家驗收是一項系統(tǒng)工程，前置條件多，協(xié)調(diào)工作量大，很多工作必須經(jīng)國家有關(guān)部委和地方有關(guān)部門審核、驗收，哪一個方面、哪一個環(huán)節(jié)做得不細致、不到位，都會影響整個項目的竣工驗收和正式交付運營，涉及到土地、環(huán)保、水保、檔案、消防、財務(wù)決算等多項工作，覆蓋面廣、專業(yè)性強，建設(shè)項目初步驗收后，應(yīng)及時成立專門機構(gòu)，落實各級人員責(zé)任，確保國家驗收有專人抓、有專人管，全面抓好各項工作的落實。原建設(shè)管理人員不能全部撤離，確需調(diào)離要及時做好交接。

5.3 各單項驗收問題要及時處置

5.3.1 土地證辦理問題

這方面的問題主要涉及土地數(shù)量的確認和費用的清理，在土地數(shù)量確認方面，要與地方職能部門一起，對建設(shè)項目土地使用情況進行逐項確認、逐級上報，其中涉及變更增加用地的，要重新組卷、加快報批，對上報的資料進行全程跟蹤、催辦，逐個環(huán)節(jié)地落實。在費用清理方面，要分清哪些是鐵路方應(yīng)該支付而未支付的，哪些是額外增加的，哪些是與地方市政工程捆綁掛鉤的，該由鐵路方解決的，應(yīng)該及時協(xié)調(diào)、足額支付；確屬不合理的費用，要據(jù)理力爭，加強與地方的協(xié)調(diào)溝通，努力贏得地方的理解和支持，力爭盡快解決。

5.3.2 環(huán)保水保驗收問題

近年來國家對環(huán)保、水保方面的驗收越來越嚴格，必須嚴格履行國家有關(guān)規(guī)定和程序。環(huán)保水保工程必須落實環(huán)評報告和水保方案批復(fù)意見，及時將國家有關(guān)環(huán)保、水保的強制性措施，統(tǒng)一納入初步設(shè)計和施工圖，并督促施工單位嚴格按標實施；建設(shè)過程中涉及建設(shè)項目重大方案變化、對環(huán)保水保造成影響的，要及時與環(huán)保水保部門取得聯(lián)系，認真履行相關(guān)變更和報批手續(xù)，避免影響整個項目的國家驗收；對于棄砟場、擋護工程的防護治理，以及梁廠、拌和站等大臨設(shè)施的復(fù)墾還耕要及時處置，確保達到環(huán)保水保驗收要求。

5.3.3 財務(wù)竣工決算問題

加快完成剩余工程，特別是環(huán)保、水保工程，尚未實施的預(yù)留工程，要強化相關(guān)措施，確保達到國家有關(guān)要求；加強與地方政府的協(xié)調(diào)，盡快落實地方資金，督促落實應(yīng)由其承擔(dān)的配套建設(shè)資金，為開展竣工決算提供保障；加快概算清理工作，全面清理項目建設(shè)全過程涉及的各項費用，為有效控制項目總投資奠定堅實基礎(chǔ)；加快合同履約清理，主要是對照合同，逐項清理與設(shè)計、施工、監(jiān)理等參建單位的往來費用，按照合同撥付；嚴格按照財務(wù)竣工決算編制辦法的有關(guān)要求，加快編制完成建設(shè)項目財務(wù)竣工決算報告。

5.3.4 建設(shè)項目檔案整理問題

依據(jù)國家發(fā)改委、國家鐵路局《鐵路建設(shè)項目國家驗收實施辦法》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕2830號）規(guī)定，檔案專項驗收由國家檔案局組織驗收。“辦法”第八條，鐵路建設(shè)項目申請國家驗收應(yīng)具備7個條件，其中第三條、第七條涉及檔案，一是完成檔案專項驗收，二是完成檔案移交工作（含各級檔案部門）。新的規(guī)定對檔案驗收提出了更高的要求，建設(shè)項目管理機構(gòu)在開工之初應(yīng)組織建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理等參建單位按照驗收的標準進行培訓(xùn)，保證建設(shè)資料，特別是要求進入檔案的資料隨工程進展同步整理完成，建立標準化的資料檔案室；對于已經(jīng)建成的項目，及時完成竣工資料的整理歸集。

5.4 充分發(fā)揮鐵路綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢

當前，各級地方政府有加快鐵路建設(shè)和促進地方經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要，應(yīng)抓住這種有利時機，在與地方商談地方新規(guī)劃鐵路項目時，把國家驗收與地方新上項目掛鉤，可以把同步解決制約項目國家驗收的環(huán)保、水保、土地等問題，作為雙方合作的條件；把國家驗收與地方日常需求掛鉤。鐵路方發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢，在日常商談接觸中及時把環(huán)保水保、土地取證、地方資金等問題一并提出來，積極爭取地方的理解、支持，加快推進問題的解決。

6 結(jié)束語

鐵路建設(shè)項目國家驗收是一項系統(tǒng)的、嚴肅的工作，每一項條件、每一個環(huán)節(jié)都必須依法合規(guī)。做好國家驗收，離不開地方政府部門的支持與配合，只有構(gòu)建“建設(shè)單位主導(dǎo)、地方部門配合、各參建單位參與”的工作推進機制，才能確保國家驗收工作組織有力、統(tǒng)籌有序、系統(tǒng)推進，按照“重點突破，平行推進”的工作原則，解決好制約項目國家驗收的突出問題，從而加快完成鐵路建設(shè)項目的國家驗收工作。

責(zé)任編輯：許耀元 張建強

來稿日期：2016-11-25