趙 金 菊

(山西建筑工程(集團(tuán))總公司，山西 太原 030002)

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PPP項(xiàng)目的運(yùn)作探索

趙 金 菊

(山西建筑工程(集團(tuán))總公司，山西 太原 030002)

簡(jiǎn)要介紹了PPP模式的特征、PPP項(xiàng)目的參與方及基本合同體系，針對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作難點(diǎn)，從重視項(xiàng)目前期調(diào)查、必須經(jīng)過物有所值和財(cái)政承受能力論證、精心設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程三個(gè)方面，給出了相應(yīng)的難點(diǎn)突破建議。

PPP模式，社會(huì)資本，合同體系，項(xiàng)目融資

政府與社會(huì)資本合作(PPP)作為國家熱推的一種項(xiàng)目融資模式，近幾年進(jìn)行的如火如荼。筆者所在的公司也在PPP浪潮的席卷下，積極學(xué)習(xí)PPP政策法規(guī)、解讀、風(fēng)險(xiǎn)、案例特征及成敗分析，以保證公司PPP項(xiàng)目資金投入的安全性和效益性。筆者結(jié)合自己參與的PPP項(xiàng)目實(shí)際操作，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中涉及的相關(guān)問題進(jìn)行了總結(jié)、分析，并做如下探索。

1 政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式簡(jiǎn)介

PPP模式是政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership)模式的簡(jiǎn)稱，全生命周期整合環(huán)節(jié)包括投資—建設(shè)—運(yùn)營，準(zhǔn)入條件之一是項(xiàng)目必須屬基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，國家鼓勵(lì)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式。

PPP模式的特征是社會(huì)資本無固定收益，且與政府合作期限長(zhǎng)(合作總期限原則上不低于10年)，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任比較大，但運(yùn)作成功后社會(huì)資本方能夠得到長(zhǎng)期的合理回報(bào)，合作期內(nèi)有政府付費(fèi)、用戶付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)等方式，付費(fèi)機(jī)制可選擇、靈活、保障性強(qiáng)。對(duì)政府而言，PPP模式能夠減輕或者緩解政府當(dāng)期的財(cái)政壓力，對(duì)價(jià)方式強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)付費(fèi)，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。所以PPP模式作為一種新生事物，雖然誕生的時(shí)間不長(zhǎng)，且政府和社會(huì)資本普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際操作過程中也遇到了諸多問題，但仍然受到了政府和社會(huì)資本雙方的熱捧。

2 PPP項(xiàng)目各參與方

PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)是各種具體模式如BOT，ROT，TOT等的統(tǒng)稱，整個(gè)運(yùn)作過程涉及投資、建設(shè)、運(yùn)營、重組、移交等環(huán)節(jié)，所以項(xiàng)目的參與方就包含了多種層面：

1)政府層面；2)社會(huì)資本層面；3)融資方層面；4)承包商、專業(yè)分包商、供應(yīng)商層面；5)專業(yè)運(yùn)營商層面；6)保險(xiǎn)公司、專業(yè)機(jī)構(gòu)層面。

3 PPP項(xiàng)目的基本合同體系

通過梳理PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀及特征，形成其基本合同體系，圍繞合同體系進(jìn)行PPP項(xiàng)目的探索，更有助于厘清項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作思路：

1)PPP項(xiàng)目合同；2)融資類合同、股東協(xié)議；3)各類承包合同；4)供應(yīng)合同；5)運(yùn)營服務(wù)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同；6)保險(xiǎn)合同、各專業(yè)機(jī)構(gòu)履約合同。

因PPP項(xiàng)目所處的地域、行業(yè)、市場(chǎng)環(huán)境等情況的不同，所以每個(gè)項(xiàng)目都有其個(gè)性特點(diǎn)和需求，且受項(xiàng)目各參與方的合作意愿、風(fēng)險(xiǎn)偏好、談判能力等方面的差異，最終表現(xiàn)為合同內(nèi)容上的千差萬別，需要在實(shí)踐中具體項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待，在基本合同體系的架構(gòu)基礎(chǔ)上制訂最適合本項(xiàng)目的合同體系。

4 PPP項(xiàng)目的運(yùn)作難點(diǎn)

PPP項(xiàng)目的運(yùn)作難點(diǎn)貫穿項(xiàng)目整個(gè)過程，站在社會(huì)資本的角度，PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目用地階段開始，到項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、采購程序、定價(jià)機(jī)制、政府履約擔(dān)保、績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目融資、資源補(bǔ)助、優(yōu)惠政策等環(huán)節(jié)，都面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。其中，最大的風(fēng)險(xiǎn)來自政府信用，所以政府的契約精神成為PPP項(xiàng)目成敗最為關(guān)鍵的因素之一。

PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的時(shí)間不長(zhǎng)，執(zhí)行依據(jù)、立法保障等尚在完善細(xì)化過程中，所以，PPP模式起步階段的項(xiàng)目運(yùn)作面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)，如法律依據(jù)變更風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目手續(xù)審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、政府決策失誤風(fēng)險(xiǎn)、前期決策過程冗長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。而且多數(shù)政府經(jīng)濟(jì)狀況積病已久，地方政府以往財(cái)政缺口較大，債務(wù)處理、財(cái)政承受能力等問題的解決尚需時(shí)日，諸多“開篇”難題導(dǎo)致合作雙方雖有心但在項(xiàng)目推行過程中最終畏難中止或失敗。

社會(huì)資本不是慈善機(jī)構(gòu)，積極參與PPP項(xiàng)目的最終目的還是要有所收益。PPP項(xiàng)目具有投資額大、投資時(shí)間長(zhǎng)等共性，社會(huì)資本必須借助融資機(jī)構(gòu)或財(cái)團(tuán)的資金力量才能保證項(xiàng)目的成功。所以社會(huì)資本方在篩選、洽談、開拓PPP項(xiàng)目時(shí)就更為慎重，融資往往采用企業(yè)融資和項(xiàng)目融資的組合方式。一般有能力承接PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，企業(yè)融資的難度不大，但額度有限，不足以支撐整個(gè)項(xiàng)目的完成。而采用項(xiàng)目融資時(shí)，又會(huì)遭遇項(xiàng)目融資難以實(shí)現(xiàn)有限追索權(quán)；融資成本高、擔(dān)保要求高、收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保認(rèn)可度低；收益權(quán)質(zhì)押登記障礙；貸款融資期限較短等難點(diǎn)。任何一個(gè)PPP項(xiàng)目的成功，都離不開融資機(jī)構(gòu)或財(cái)團(tuán)的資金支持，而其中項(xiàng)目融資時(shí)社會(huì)資本能否爭(zhēng)取到足夠的增信支持，又成為影響融資成敗的主要因素。

資金緊張是政府采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營的主要原因，而確定了PPP模式運(yùn)作項(xiàng)目后，又面臨大多數(shù)PPP項(xiàng)目沒有收益來源，或者項(xiàng)目收益經(jīng)測(cè)算后無法有效覆蓋項(xiàng)目的投資成本，同時(shí)沒有保障性付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目啟動(dòng)后因?yàn)橘J款融資方面也沒有保證，最終導(dǎo)致社會(huì)資本打退堂鼓。如果有的項(xiàng)目社會(huì)資本堅(jiān)持合作，金融機(jī)構(gòu)或財(cái)團(tuán)還要考察地方政府是否有能力足額及時(shí)償還款項(xiàng)。如果地方政府一年財(cái)政預(yù)算收入低于10億元，多半會(huì)被金融機(jī)構(gòu)“嫌棄”，通常不被列入可融資名單。除了年度財(cái)政預(yù)算收入的考核外，金融機(jī)構(gòu)或財(cái)團(tuán)還要評(píng)審包括融資方信用、項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)、交易結(jié)構(gòu)、融資渠道在內(nèi)的許多條件，沒有完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，需要具體項(xiàng)目具體分析。

綜合以上PPP項(xiàng)目的運(yùn)作難點(diǎn)，政府與社會(huì)資本要想促進(jìn)項(xiàng)目落地，就必須深入分析項(xiàng)目特點(diǎn)、地域特色，從PPP的模式選擇、合作對(duì)象篩選、程序規(guī)劃、融資渠道拓寬等方面，結(jié)合項(xiàng)目自身現(xiàn)狀，借鑒學(xué)習(xí)成功案例，精心設(shè)計(jì)出適合本項(xiàng)目的PPP模式和運(yùn)作方式。

5 PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)突破

要想突破PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)，必須綜合考量整個(gè)運(yùn)作過程可能出現(xiàn)的阻力、障礙和問題，了解當(dāng)?shù)氐腜PP項(xiàng)目基建審批及模式審批流程，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判，協(xié)商項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)范圍，逐一制定風(fēng)險(xiǎn)控制措施，在合同中約定風(fēng)險(xiǎn)范圍之外的調(diào)價(jià)機(jī)制，盡可能形成完整嚴(yán)密的合同體系。

5.1 重視項(xiàng)目前期調(diào)查

對(duì)社會(huì)資本而言，PPP項(xiàng)目的參與具有很大的風(fēng)險(xiǎn)，所以項(xiàng)目識(shí)別階段必須重視項(xiàng)目前期盡職調(diào)查，包括相關(guān)法律、財(cái)務(wù)制度、市場(chǎng)狀況、技術(shù)條件等，在充分進(jìn)行前期調(diào)查的基礎(chǔ)上，謹(jǐn)慎介入可研未批復(fù)的項(xiàng)目，因?yàn)檎浇槿牒?，?xiàng)目數(shù)據(jù)不斷變化可能導(dǎo)致運(yùn)行計(jì)劃趕不上變化而擱淺；可研未批復(fù)的項(xiàng)目，因投資額未確定，加大了社會(huì)資本的融資風(fēng)險(xiǎn)與不可獲得性；可研批復(fù)前，政府還沒有投資的概念，運(yùn)行過程中可能會(huì)造成項(xiàng)目資金閑置浪費(fèi)或不到位的風(fēng)險(xiǎn)等問題。

筆者實(shí)際參與的一個(gè)PPP項(xiàng)目就屬于可研未批復(fù)項(xiàng)目，因政府與社會(huì)資本還未真正捆綁在一起，政府對(duì)社會(huì)資本的信任只能通過各種保證金來制約，而可研未批復(fù)造成的變數(shù)又成為社會(huì)資本支付大額度保證金的審批障礙，所以，在可研批復(fù)前即開始運(yùn)作的PPP項(xiàng)目，對(duì)政府和社會(huì)資本均存在一定的困難與風(fēng)險(xiǎn)，這就要求所有參與方必須做好相應(yīng)的合同風(fēng)險(xiǎn)防范，用法律文件來填補(bǔ)政策滯后產(chǎn)生的空檔。

5.2 必須經(jīng)過物有所值和財(cái)政承受能力論證

物有所值和財(cái)政承受能力論證關(guān)系到PPP模式的合規(guī)性，更是社會(huì)資本投資安全的前提保障，如果PPP項(xiàng)目所涉及的財(cái)政性支出未納入年度政府預(yù)算體系，則項(xiàng)目無法列入當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目目錄，并進(jìn)行中期財(cái)政規(guī)劃預(yù)算統(tǒng)籌。項(xiàng)目財(cái)政支出不能依法納入預(yù)算，將為政府付費(fèi)埋下直接隱患。當(dāng)PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中，實(shí)際操作環(huán)節(jié)項(xiàng)目出現(xiàn)相關(guān)政策缺口或者政府不承認(rèn)某些政策時(shí)，社會(huì)資本可以通過第三方(如：金融機(jī)構(gòu)、法律機(jī)構(gòu)等)與政府交涉，以達(dá)到項(xiàng)目正常推進(jìn)并與相關(guān)政策缺口平衡與融合的效果。這就要求，政府、社會(huì)資本與第三方(如：金融機(jī)構(gòu)、法律機(jī)構(gòu)等)之間，要簽訂相關(guān)的合同或協(xié)議，必要時(shí)按照約定執(zhí)行或補(bǔ)充完善相關(guān)條款以保證項(xiàng)目正常運(yùn)行。

5.3 精心設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程

PPP項(xiàng)目的操作流程依次為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行及項(xiàng)目移交，項(xiàng)目識(shí)別完成后項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的關(guān)鍵是PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制與審核。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案建議包含項(xiàng)目的核心理念，應(yīng)用到本項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，在當(dāng)?shù)氐膶?shí)施背景，相關(guān)的法律依據(jù)及政策文件，還有項(xiàng)目實(shí)施路徑、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)管理、項(xiàng)目公司運(yùn)營模式、采購方式及程序、融資方案、監(jiān)管方案、項(xiàng)目移交等決策性文件。在當(dāng)前大環(huán)境下，要保證PPP項(xiàng)目落地，必須根據(jù)項(xiàng)目自身經(jīng)營項(xiàng)目和非經(jīng)營項(xiàng)目的合理搭配，破解PPP項(xiàng)目失敗案例的操作問題，因地制宜創(chuàng)新變通。尤其是從失敗案例中更能汲取項(xiàng)目模式設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，綜合國內(nèi)外比較典型的PPP項(xiàng)目失敗案例，應(yīng)注意的問題總結(jié)如下：

1)政府與社會(huì)資本的分工與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)必須公平合理，由對(duì)某風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。政府在項(xiàng)目中不能干涉過多，否則社會(huì)資本無論從設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、采購、施工還是運(yùn)營，都會(huì)非常被動(dòng)，如果最后經(jīng)營預(yù)期無法實(shí)現(xiàn)，只能被迫由政府接手，形成雙輸局面。

2)項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)一定要取得相應(yīng)的授權(quán)，有了合法的身份，在PPP項(xiàng)目的操作過程中，即使遇到強(qiáng)勢(shì)政府，也能規(guī)避一定的風(fēng)險(xiǎn)。在條件允許的情況下，社會(huì)資本應(yīng)設(shè)法主導(dǎo)實(shí)施方案的編制，在財(cái)務(wù)測(cè)算、稅收籌劃和可研報(bào)告編制等方面爭(zhēng)取更多的主動(dòng)權(quán)，以免后續(xù)陷入被動(dòng)或項(xiàng)目無法實(shí)施導(dǎo)致流產(chǎn)。

3)審批后的實(shí)施方案要作為PPP項(xiàng)目的合同附件，在項(xiàng)目操作過程中，隨時(shí)查閱，調(diào)整、完善PPP合同。

4)在PPP項(xiàng)目的采購階段，具有施工總承包資質(zhì)的社會(huì)資本方，要爭(zhēng)取PPP項(xiàng)目投資與項(xiàng)目施工合并招選，不再進(jìn)行二次招標(biāo)，否則社會(huì)資本方將面臨投資風(fēng)險(xiǎn)、二次招標(biāo)第三方中標(biāo)損失施工利潤(rùn)、施工進(jìn)度不易操控等困難而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的可能。

5)在PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中，重視績(jī)效考核，否則影響后續(xù)定價(jià)調(diào)價(jià)、付費(fèi)機(jī)制的科學(xué)性?？?jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定要依法合規(guī)合理；考核方法應(yīng)當(dāng)由通曉本項(xiàng)目的考核方合理設(shè)置；付費(fèi)方式應(yīng)當(dāng)合理安排。

6)盡量選擇使用者付費(fèi)的形式。因?yàn)镻PP項(xiàng)目回報(bào)方式中，傳統(tǒng)的道路、機(jī)場(chǎng)、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目已經(jīng)形成了一套比較成熟、科學(xué)的使用者付費(fèi)形式，社會(huì)資本對(duì)使用者付費(fèi)的投資顧慮較少。而環(huán)保、養(yǎng)老、海綿城市等一些新型項(xiàng)目，因?yàn)楣こ叹薮箅y以準(zhǔn)確測(cè)算回報(bào)，且政府付費(fèi)、政府缺口補(bǔ)貼付費(fèi)體系尚不成熟，故此類項(xiàng)目往往不被社會(huì)資本看好，導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地。

7)預(yù)防融資風(fēng)險(xiǎn)。融資風(fēng)險(xiǎn)是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資條件不滿足、融資渠道不足等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式就是項(xiàng)目資金籌措困難。PPP項(xiàng)目的一個(gè)特點(diǎn)就是政府招標(biāo)選定PPP社會(huì)資本中標(biāo)方之后，政府與中標(biāo)方先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)方要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，完成融資后特許權(quán)協(xié)議才可以正式生效。如果在約定的融資期限內(nèi)中標(biāo)方未能完成融資，中標(biāo)方將會(huì)被取消中標(biāo)資格并沒收投標(biāo)保證金，或者政府提取履約保函直至終止項(xiàng)目合同。

8)充分考慮市場(chǎng)需求變化的風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)是指排除唯一性風(fēng)險(xiǎn)以外，由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場(chǎng)需求變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。此類風(fēng)險(xiǎn)多采用使用者付費(fèi)或者使用者付費(fèi)+政府缺口補(bǔ)貼的付費(fèi)方式。市場(chǎng)需求變化引起的收益不足風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)，無論合作雙方任何一方承受不了，都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目中止或失敗。

6 結(jié)語

由于PPP模式是一種新生事物，我國政府和社會(huì)資本普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際應(yīng)用過程中都是摸著石頭過河，因?yàn)橐陨铣霈F(xiàn)過的實(shí)際問題而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的案例很多，在今后的項(xiàng)目實(shí)踐中，還需不斷分析總結(jié)，找出導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的其他風(fēng)險(xiǎn)因素加以重點(diǎn)關(guān)注，以提高今后在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的指導(dǎo)價(jià)值。

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The operation exploration on PPP project

Zhao Jinju

(ShanxiConstructionEngineering(Group)Corporation,Taiyuan030002,China)

This paper briefly introduced the characteristics of PPP mode, PPP project participants and basic contract system, according to the operation difficulties of PPP project, from paying attention to project early investigation, must through demonstration of value for money and financial capacity, carefully designed PPP project operation process three aspects, put forward corresponding difficult break suggestions.

PPP model, social capital, contract system, project financing

1009-6825(2016)27-0207-03

2016-07-18

趙金菊(1974- )，女，工程師

TU712.1

A