高 鳴 　 陳 怡 　 劉 璐 　 宛文博 　 李 冰

(江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術研究院股份公司，江蘇 南京　210036)

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國內外先進水環(huán)境管理模式及對江蘇省的借鑒意義

高 鳴 陳 怡 劉 璐 宛文博 李 冰

(江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術研究院股份公司，江蘇 南京210036)

綜合分析了國內外先進的水管理模式及經(jīng)驗，并結合江蘇省水管理模式的現(xiàn)狀，從協(xié)調機制、考核機制、總量控制、信息公開、流域綜合管理等方面，提出了江蘇省水環(huán)境管理的建議，有利于實現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。

水環(huán)境，管理模式，管理機構，可持續(xù)發(fā)展

江蘇省地處亞熱帶季風氣候區(qū)，降雨充沛，水域面積占其總面積的17%，水資源豐富[1]。然而，改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和人口的快速增加，城鎮(zhèn)生活污水與工業(yè)廢水大量排放，農(nóng)村農(nóng)藥、化肥過度施用，江蘇省水環(huán)境遭到嚴重污染[2]。如何在現(xiàn)有水環(huán)境管理模式的基礎上，加強全面有效管理，成為實現(xiàn)水環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的關鍵。本文根據(jù)國外先進水環(huán)境管理模式及經(jīng)驗，結合江蘇省水環(huán)境管理模式現(xiàn)狀，提出相關意見建議，為水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供支持。

1　國外水環(huán)境管理模式經(jīng)驗

1.1美國水環(huán)境管理模式

自1972年美國《清潔水法》實施以來，美國的水污染得到有效控制，水環(huán)境質量明顯改善。美國四十多年的水環(huán)境管理經(jīng)驗可為江蘇省提供一定的借鑒。

1.1.1美國水環(huán)境管理體制

根據(jù)美國憲法，水環(huán)境管理的總體政策與標準由聯(lián)邦政府負責制定，由各州負責實施。美國環(huán)境保護署(EPA)是負責水資源管理的主要聯(lián)邦政府機構，制定政策方向與基準，EPA與州協(xié)作進行水環(huán)境管理，各州根據(jù)EPA的規(guī)定制定具體實施方案、水質標準，經(jīng)EPA審批后生效。EPA在全國設有十幾個辦事處，每個辦事處負責管轄幾個州和橫跨若干個州的流域，EPA對各州的排污情況有監(jiān)督和檢查的權利，可越過州政府直接檢查，這種方式可以提高管理效率，避免地方政府的過多干擾。

1.1.2美國水環(huán)境管理方法與政策

美國水環(huán)境管理的最終目標是保護水體的法定功能?！肚鍧嵥ā穼λh(huán)境管理方法進行了規(guī)定，其中包括基于技術和水質兩種管理方法。前者只針對點源污染，不考慮特定污染源和受納水體的影響；后者基于前者補充了基于水質標準的管理方法，即當受納水體水質達標時，采取反退化措施，當不達標時，實施總量控制，采取措施分配或削減污染物產(chǎn)生量。如果在實施以上兩種方法后，受納水體水質仍不達標，聯(lián)邦政府會要求州政府根據(jù)水體受污染程度確定優(yōu)先權，并對其實施日最大負荷管理(Total Maximum Daily Load, TMDL)計劃。2000年，EPA制定并公布了《最大日負荷量法規(guī)》，為各州實施TDML計劃提出了最基本的要求。

在水環(huán)境管理的政策方面，《清潔水法》明確規(guī)定，禁止任何不遵守法律法規(guī)而排放污染物的行為。EPA已經(jīng)發(fā)布基于工業(yè)范疇、子范疇和工業(yè)點源使用的特定技術的《排放限值導則》，幾乎涵蓋了所有工業(yè)類別的污染物排放限值，以保證水質達標，同時形成了以排污許可證制度為基礎的落實排放限值的基本制度，即所有排放到美國天然水體的點源，都必須獲得政府頒發(fā)的排污許可證[3]。

1.2歐盟水環(huán)境管理模式

歐洲河流往往地跨多國邊界，使其在跨界流域管理方面取得了顯著的成果，這對江蘇省的水環(huán)境管理，特別是跨區(qū)域流域管理工作提供了重要的借鑒經(jīng)驗。

1.2.1歐盟水框架指令(WFD)

2000年12月22日，作為歐盟在水資源領域最重要的文件，歐盟水框架指令(Water Framework Directive,WFD)(2000/60/EC)正式頒布，WFD規(guī)定了各成員國所劃定的流域區(qū)域內水體達到良好狀態(tài)目標的具體期限[4]，提供了實現(xiàn)水資源長效管理的目標與方法，它的出臺為跨流域管理提供了法律保障，標志著歐盟水管理政策進入全方位、多國家合作管理新階段。

1.2.2WFD的跨界流域管理機制

WFD在跨界流域管理方面有著系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性的管理機制，把由一個或多個相鄰的流域和與之相關的地下水體和近岸海域構成的流域區(qū)域作為整體的系統(tǒng)，統(tǒng)籌考慮地表水、地下水、濕地與近岸海域等水體，針對各個方面制定了嚴格明確的流域管理步驟與程序[5]。WFD要求歐盟各成員國將其轄區(qū)劃分為不同的流域區(qū)域，并為各流域區(qū)域指定相應的管理機構，落實各項法律法規(guī)及規(guī)劃。其中跨國界流域由國際流域管理委員會統(tǒng)一指定管理方案，并統(tǒng)籌協(xié)調跨界流域區(qū)域內各成員國的水環(huán)境管理工作，包括保護地下水、污染物排放削減、防洪和修復泛洪平原、建立預警機制、推進公眾參與等，建立起高效的跨界流域管理協(xié)作機制。

2　國內水環(huán)境管理模式經(jīng)驗——以浙江省為例

浙江省全面落實深化改革、轉型發(fā)展的總體戰(zhàn)略，從經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實需要出發(fā)，提出以水污染治理為突破口推進轉型升級，帶動全局發(fā)展。尤其是2013年作出的“五水共治”戰(zhàn)略推進成效明顯，為江蘇省的水環(huán)境管理提供了經(jīng)驗借鑒。

2.1“五水共治”戰(zhàn)略目標

浙江省委、省政府于2013年作出“五水共治”的重大戰(zhàn)略決策部署，“五水共治”即“治污水、防洪水、保洪水、排澇水、抓節(jié)水”[6]，省委書記和省長親自擔任“五水共治”工作領導小組組長，提出“五水共治、治污先行”的路線圖和三年、五年、七年分別要實現(xiàn)的總體目標。

2.2統(tǒng)籌共治抓落實

浙江省省市縣三級都建立了“五水共治”工作機構，各市、縣(市、區(qū))政府依據(jù)上級政府的治水目標指標任務和本地實際情況，制定各地的治水總目標、階段性目標、年度目標和工程實施計劃，形成完整的治水目標指標體系，確保治水任務層層落實。同時把“五水共治”工作全面納入各級政府和各部門年度目標責任制考核，并簽訂目標責任書，將工作細化、量化，以進行考核。

2.3多元的水污染監(jiān)督體系

一是強化督察考核，浙江省專門制定了《浙江省“五水共治”工作考核辦法(試行)》和《全省“五水共治”工作督導方案》，建立了“月通報、季督查、年考核”的工作體系。省委、省政府組織了30個督查組赴各地開展“五水共治”工作，并借助新聞媒體曝光督查中存在的問題。二是發(fā)動全民參與，浙江衛(wèi)視推出“五水共治”專題節(jié)目和“今日聚焦”欄目，浙江日報推出“五水共治”專欄和“五水共治百城擂臺”系列報道，浙江在線推出“五水共治”直播訪談，以文字、視頻、圖片、訪談等多種形式報道“五水共治”工作，進行公益宣傳和動態(tài)宣傳。

3　江蘇省水環(huán)境管理模式現(xiàn)狀

3.1江蘇省水環(huán)境管理體制現(xiàn)狀

目前，江蘇省水環(huán)境管理在體制上呈現(xiàn)“多龍治水”的格局，即地方各級政府的環(huán)保部門、水利部門、城建部門、國土資源部門等多個部門，根據(jù)國家的相關法律要求，行使各自的水環(huán)境管理的職責。但是由于各部門在職權范圍和所負責任的大小上劃分不明確，導致各自出臺的政策缺乏對水資源和水環(huán)境的全面考慮，割斷了水資源利用和水環(huán)境保護過程的統(tǒng)一性，阻礙了水環(huán)境管理的協(xié)調發(fā)展[7]。在流域管理上，水利部太湖流域管理局主要負責太湖流域水資源保護、組織開展太湖流域水污染防治有關工作等，而江蘇省政府成立的太湖水污染防治委員會同時也在行使協(xié)調職能。國家流域管理機構與地方流域管理部門責權交叉，難以進行統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調管理。流域機構與行政機構之間缺乏統(tǒng)一指揮，缺乏監(jiān)督管理機制與手段，降低了流域監(jiān)管的效率。

3.2江蘇省水環(huán)境管理機制現(xiàn)狀

在水環(huán)境管理機制上，江蘇省形成了以不同目標為核心的水環(huán)境保護機制，如以地方政府領導環(huán)保目標責任制為核心的水環(huán)境保護責任機制，以工業(yè)污染源監(jiān)管檢測為核心的水環(huán)境保護監(jiān)管機制，以政府財政投入為主的水環(huán)境保護投入機制，并探索了以環(huán)境價格調節(jié)為核心，以流域生態(tài)補償和排污交易為輔助手段的流域水環(huán)境保護市場機制以及流域水環(huán)境保護的公眾參與機制。這些協(xié)調機制目前運行良好，但是大都是臨時性、應急性的，且缺乏立法對其進行制度化保障，并未上升到制度層面[8]。

4　國外先進水環(huán)境管理模式對江蘇省的借鑒意義

4.1建立水環(huán)境管理聯(lián)動協(xié)作機制

江蘇省應盡快建立水環(huán)境管理聯(lián)動協(xié)作機制，提高水環(huán)境管理體系的系統(tǒng)性。要明確協(xié)作機制成員部門職責分工，強化政府主體責任和具體實施責任、落實行業(yè)部門主管責任、強化環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能。對水環(huán)境管理中涉及的部門與利益相關體進行職能再分配，明確各自的權限與目標任務。如將環(huán)保、水利、國土資源、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)等涉及水環(huán)境管理的部門整合成一個以政府主要領導為主要負責人的政府綜合實體機構，按照政府主體責任、行業(yè)主管責任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實責任、企業(yè)直接責任和環(huán)保監(jiān)管責任總體要求，理清各相關方治水職責，形成全社會共同推動水環(huán)境管理工作的良好社會氛圍。

4.2建立嚴格的考核機制

江蘇省政府要建立嚴格的管理標準和考核辦法，各地政府應簽訂目標責任書，分解落實水環(huán)境管理任務。每年要對責任書的實施情況進行考核，并將考核結果向社會公開，將其作為對地方政府工作考核的重要依據(jù)，對于未通過考核的地方政府或部門，由江蘇省政府約談有關負責人，并提出相關整改意見，予以督促。

4.3強化環(huán)境信息公開和公眾監(jiān)督

江蘇省應進一步加強環(huán)境信息的公開，讓公眾參與進來，與政府部門形成良好的互動，擴大管理范圍和環(huán)境保護力量；明確政府、環(huán)保部門和企業(yè)在環(huán)境信息公開中的職責、分工，以及公開時限和公開平臺；將環(huán)境信息公開納入各部門的政績考核體系；推動企業(yè)公開環(huán)境信息，鼓勵企業(yè)自覺開展環(huán)境自測，加強企業(yè)環(huán)保社會責任意識。

4.4完善流域綜合管理規(guī)劃

對于跨省的流域，江蘇省應和流域內其他各省一道，統(tǒng)籌考慮流域內不同區(qū)域的生態(tài)狀況、水質狀況和環(huán)境容量，明確各跨省界斷面的水環(huán)境保護目標、污染物排放總量控制目標、生態(tài)環(huán)境保護目標等，制定綜合性流域管理規(guī)劃。各級政府及相關部門應分別編制轄區(qū)內流域綜合管理規(guī)劃，確保各省對于同一流域的管理規(guī)劃協(xié)調統(tǒng)一，并統(tǒng)籌協(xié)調制定流域內水污染防治規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等。

[1]毛曉文.江蘇省水環(huán)境狀況及水污染控制措施研究[D].南京：河海大學,2005.

[2]張利民，夏明芳，王春，等.江蘇省12大湖泊水環(huán)境現(xiàn)狀與污染控制建議[J].環(huán)境監(jiān)測管理與技術，2008,20(2):46-50.

[3]韓冬梅，任曉鴻.美國水環(huán)境管理經(jīng)驗及對中國的啟示[J].河北大學學報(哲學社會科學版)，2014(5):118-123.

[4]王強，張曉琦.歐洲水管理實踐對中國流域水環(huán)境管理的啟示[J].環(huán)境科學與管理，2014(5):9-12.

[5]王海燕，葛建團，邢核，等.歐盟跨界流域管理對我國水環(huán)境管理的借鑒意義[J].長江流域資源與環(huán)境，2008(6):944-947.

[6]劉鴻志，單保慶，張文強，等.一個水污染嚴重省的成功治水戰(zhàn)略探析——浙江省“五水共治”的成效與今后推進建議[J].環(huán)境保護科學，2015,41(3):47-52.

[7]席凌.當前我國水環(huán)境管理存在的問題與對策研究[D].濟南：山東大學,2008.

[8]劉亞男，田義文，張明波.流域水環(huán)境管理中省際政府間協(xié)調機制的研究[J].西北林學院學報，2013(6):264-268.

International and domestic advanced water environmental management models and their reference value for Jiangsu province

Gao MingChen YiLiu LuWan WenboLi Bing

(JiangsuAcademyofEnvironmentalIndustryandTechnologyCorp.,Nanjing210036,China)

The paper comprehensively analyzes advanced water environment management mode and experience at home and abroad. Combining with water management mode status of Jiangsu province, starting from aspects of coordination mechanism, assessment mechanism, total control, information publicity and integrated river basin management, it puts forward water environment management suggestions of Jiangsu province, which will be good for realizing sustainable development of water resource.

water environment, management mode, administration institute, sustainable development

1009-6825(2016)23-0195-02

2016-06-06

高鳴(1983- )，男，工程師

X321

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