楊小菊

(貴州師范學院經(jīng)濟與政治學院，貴州貴陽 550018)

社會支持理論視角下我國失獨家庭的扶助政策設計

楊小菊

(貴州師范學院經(jīng)濟與政治學院，貴州貴陽 550018)

我國計劃生育政策有效地控制了人口增長、提高了人口素質(zhì)，但隨之失獨家庭數(shù)量也逐年增加，他們面臨著嚴峻的生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、心理治療等問題。然而當前我國相應的失獨家庭扶助政策存在著政策實施主體單一、政策標準不合理、政策扶助內(nèi)容單一等問題，無法全面有效地解決失獨家庭的現(xiàn)實困境。以社會支持理論為理論基礎，并對該理論應用在扶助政策中的必要性進行了分析，構建了以政策客體的需求為核心、強調(diào)政策有效性和適應性的社會多元參與扶助模式，最終有效解決失獨家庭扶助不全面的問題。

失獨家庭;扶助政策;政策設計;社會支持理論

一、政策背景與理論基礎

作為人口最多的發(fā)展中國家，我國在人口數(shù)量、質(zhì)量及結構上都面臨著非常嚴峻的挑戰(zhàn)，要實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展和和諧穩(wěn)定，人口問題不容忽視。從二十世紀八十年代開始，我國開始實行嚴格的獨生子女生育政策，以此控制人口快速增長，但是隨著時間的推移，這一政策帶來的負面效應也逐漸凸顯，失獨家庭數(shù)量急劇增加，家庭風險與社會風險與日俱增。

根據(jù)2013年中國社科院發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)報告》顯示，2012年我國至少有100萬個失獨家庭，且每年以7.6萬個數(shù)量不斷增加［1］。然而這個數(shù)據(jù)只是一個保守的估計，有學者預測中國在2012年之后的很短一段時間內(nèi)將有1000萬以上的家庭成為失獨家庭，且50%的家庭還未誕下第三代［2］。在研究失獨家庭這一特殊群體時，依據(jù)家庭生育結構情況通常會將其劃分為三類:第一類是失去獨生子女的父母雙方都還具有生育能力，在失去獨生子女后又再生育了一個;第二類是獨生子女過世時已有婚姻并育有小孩，失獨家庭還可憑借孫子(女)或外孫(女)予以安慰;第三類是失去獨生子女的父母已經(jīng)喪失生育能力，且子女過世時沒有留下后代［3］，這一類失獨家庭所遭受的痛苦最為嚴峻。本文主要的研究對象是第三類的失獨家庭，與之相適應的政策設計則是指對第三類失獨家庭的經(jīng)濟供養(yǎng)和生活扶助。

失獨者面臨著一系列的殘酷困境，在身心方面造成巨大壓力。與此同時嚴格的獨生子女生育政策在制度設計和安排之初缺乏對失獨群體的合理救濟考慮，在社會保障方面存在較大缺失，致使失獨夫妻雙方面臨著養(yǎng)老的難題。在嚴格的獨生子女政策作用下，失獨家庭從“風險家庭”就跨入為“殘破家庭”和“困難家庭”，如果沒有外界的支持和幫助就很難擺脫困境［6］，失獨家庭扶助問題需要社會多方力量共同完成，社會支持理論能夠從物質(zhì)保障和精神疏導兩方面幫助失獨家庭擺脫所面臨的困境，使其有效地重新再融入社會。故本文結合社會支持理論，就我國失獨家庭扶助政策設計模式，期望能夠為失獨家庭問題的解決提供一定參考。

社會支持理論起源于20世紀70年代，被最早用于醫(yī)療疾病和精神康復領域，后被應用于社會學、公共管理學領域。學術界對社會支持理論有不同的解讀，本文認同社會支持的社會資源利用論，并以該角度的理解作為本文的理論基礎。

社會支持是指個人處理緊張事件的一種潛在資源，是一種通過社會關系(個人與他人或個人與群體)進行交換的社會資源，是給予者和受予者兩個有意識的主體間進行的資源交換［4］。從社會支持施與者的角度來看，可將社會支持劃分為正式的社會支持與非正式的社會支持，正式的社會支持主要是指來自政府和一些具有政府性質(zhì)的社會團體(如婦聯(lián)、共青團等)所提供的支持和服務，主要是人與正式組織的交流;非正式的社會支持主要是指來自家庭、配偶、親友、非政府性質(zhì)的志愿者組織或社會團體等的支持，更多體現(xiàn)的是人與人之間的溝通［5］。社會支持的產(chǎn)生和強弱受到許多因素的影響，如性別、性格、家庭人口數(shù)量、個人經(jīng)濟狀況等都會對社會支持產(chǎn)生重要的影響，而一個人的社會支持越強，就越能比較容易度過危機和困境。如上所述，一個失獨家庭完整的社會支持網(wǎng)絡體系應來自正式支持和非正式支持兩方面，一方面由正式社會支持系統(tǒng)提供制度、法律、物質(zhì)等方面上的保障，另一方面需要非正式社會支持系統(tǒng)提供來自情感寄托、需求表達等精神層面的幫助，進而真正解決失獨家庭的實際困難。

二、社會支持理論應用的必要性分析

(一)扶助政策價值取向的要求

作為正式社會支持體系的代表，政府的角色和責任無疑是最重要的，必須參與到扶助政策體系中來。公共政策的基本價值取向要求政府承擔主要的扶助責任。羅爾斯提出的公平正義理論認為，在進行利益分配的時候，如果不得不產(chǎn)生某種不平等，這種不平等應該有利于境遇最差的人的最大利益［7］，以此減少因自然偶然因素對人生前景的影響。同時，正義論認為因偶然因素而處于社會不利條件的人們有要求實現(xiàn)收入和財富的平等分配的權利，而且對由于制度運行帶來的后果，國家應當予以救助。失獨家庭出現(xiàn)的主要原因是我國計劃生育政策的實施，同時也由于計劃生育制度在設計和安排上缺乏對失獨群體的救濟考慮，失獨家庭出現(xiàn)后無法得到相應合理的安置。基于公平正義理論的價值取向，失獨家庭作為政策利益的犧牲者，在面臨極為艱難的社會生活處境時，有權要求改變不平等的生活狀況，而政府應該承擔主要的扶助責任，在整個扶助體系中挑起大梁，成為正式支持體系中的主要力量。

(二)社會管理方式發(fā)展趨勢的要求

政府與多元的非正式社會支持體系主體共同參與扶助，是當前的政府管理實現(xiàn)管理創(chuàng)新的重要嘗試，有利于完善社會保障結構和功能、提升社會福利水平、減輕財政壓力等［8］。通過共建扶助體系，使非正式支持體系中的多元力量真正成為政府管理過程中的積極伙伴和有力助手。

社會組織以其民間性、志愿性和公益性等特點，能夠更直接地去維護失獨家庭的利益，找準失獨家庭的內(nèi)在需求為其提供服務與救助，同時社會組織對失獨家庭的扶助也擴大了社會保障的覆蓋面、擴大了社會參與，在一定程度上有助于完善失獨家庭的社會支持網(wǎng)絡，有助于我國社會管理多元化參與的建設，減輕政府和企業(yè)的負擔，增強社會穩(wěn)定性和公平性，也為社會組織自身的發(fā)展奠定了堅實的實踐基礎。

三、我國現(xiàn)有的失獨家庭扶助政策存在的問題

由失獨群體引發(fā)的社會問題越來越引起社會各界的普遍關注，我國政府從2002年開始先后制定了多部相關扶助政策，但是這些政策在設計和執(zhí)行中產(chǎn)生了一些問題，使得政策不能有效地解決第三類失獨家庭的切實生活困境。

(一)政策實施主體單一:多以政府為唯一扶助主體

當前我國多地出臺的失獨家庭扶助政策多以政府為主導，體現(xiàn)的是國家和政府行為。在以政府為主體的救助對策中，多是宏觀的行政政策而缺少務實的具體方法，也缺少對不同多元主體參與的框架設計和責任設定。

例如，2001年12月頒布的《中華人民共和國人口與計劃生育條例》第27條之規(guī)定“獨生子女發(fā)生意外傷殘或死亡，其父母不再生育收養(yǎng)子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助”，從制度上將失獨家庭扶助的責任劃定給了地方人民政府。在這一條例的指導下，各省市出臺的扶助政策也多以政府責任為主要內(nèi)容，如表1所示，政府是扶助政策的唯一主體而不見其他主體的參與，且從內(nèi)容上看，多數(shù)政策都把關注點放在了扶助金的標準設定、對象確定和發(fā)放流程上，少有關注失獨家庭的其他層面的需求。

表1 部分省(市)出臺的失獨家庭扶助政策在執(zhí)行主體和內(nèi)容一覽表

(二)政策標準不合理:補助較少難以解決現(xiàn)實需求

當前全國的失獨家庭扶助金普遍都較低，主要為經(jīng)濟補助類的補償性行為，而對于精神慰藉和社會再適應問題所需的扶助資金則甚少提及，例如2007年出臺的《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度》規(guī)定，對失獨家庭夫妻女方年滿49周歲后發(fā)放扶助金，執(zhí)行標準每人每年1200元［9］;另有某些省市的扶助金額稍多一些，失獨者的特別扶助金城鎮(zhèn)每人每月340元，農(nóng)村每人每月170元［10］;甘肅省不斷加大對失獨家庭的扶助力度，規(guī)定從2016年開始失獨家庭每人每天100元住院護理補助，但補助力量仍然有限，全年累計補助天數(shù)不超過30天［11］。雖然各省市都在不斷地修訂完善扶助政策、提高補助金額，但是這些扶助標準和內(nèi)容在當今通貨膨脹的中國是杯水車薪，根本不能滿足失獨家庭的日常開支，這樣的家庭將會陷入雪上加霜的境地。在基礎物質(zhì)都無法解決的現(xiàn)實下，失獨家庭的老人更難有多余財力進行心理層面的輔導治療或者個人的更高層次發(fā)展。

(三)政策扶助內(nèi)容單一:扶助形式簡單難以滿足更高層次需求

相對于養(yǎng)老和經(jīng)濟問題，更難以應對的是失獨者的心理創(chuàng)傷和精神慰藉的匱乏，失去獨生子女的父母內(nèi)心的傷痛難以言表。但就目前我國中央層面和地方層面的失獨家庭扶助政策來看，政策內(nèi)容多停留于補助金發(fā)放、醫(yī)療救助階段，還未過多涉及心理需求的內(nèi)在扶助。而且當前已經(jīng)出現(xiàn)了一種“排斥領取扶助金”的現(xiàn)象，根據(jù)陜西省數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2015年全身登記并領取失獨家庭補助金的家庭僅有8643戶［12］，遠遠低于當年年齡段人口疾病死亡率所計算的數(shù)量，其中的重要一個原因就是失獨的父母認為扶助金是“孩子用命換來的錢”，心理上不愿意接受，甚至對扶助金的發(fā)放行為帶有排斥心理，可見僅以資金扶助根本無法解決他們真正的問題和困境。

四、社會支持理論視角下失獨家庭扶助政策設計框架

從當前我國失獨家庭扶助政策存在的問題出發(fā)，本文運用社會支持理論對失獨家庭扶助政策進行設計，既要發(fā)揮正式社會支持的優(yōu)勢，建立相互信任的交流合作機制，形成通暢的信息資源交換渠道，又要善于利用非正式社會支持的感情作用，滿足失獨家庭的心理需求?；谝陨戏治?，本文構建了一個社會支持型的失獨家庭扶助政策模式，如圖1所示。

圖1 社會支持理論指導下的失獨家庭扶助政策框架圖

(一)以多元主體參與為支撐，打破實施主體單一局面

制度在解決物質(zhì)支持方面是比較有效的，但在給予精神撫慰方面則較為乏力，面對失獨家庭普遍存在的多樣化需求，僅靠政府部門的單一力量是難以解決的，必須依靠社會多元主體的力量，發(fā)揮各主體優(yōu)勢，形成多形式、多渠道、合力聯(lián)動的綜合社會救助體系。因此我們應該在現(xiàn)有主體的基礎上，從正式社會支持和非正式社會支持兩方面出發(fā)，實現(xiàn)社會多元化主體共同參與，使非正式社會支持體系中的志愿者、親友、非政府性質(zhì)的社會團體、社會中介組織等廣泛參與到綜合社會支持網(wǎng)絡中來，解決扶助政策實施主體單一的困境。

在實踐中各種非正式社會支持的力量都積極地投入到了扶助活動中，并探索出了各種行之有效的實踐方式，其中失獨者通過自主參與的公益活動進行自我釋放和治療就是比較常見的幫扶方式，而這種形式和成效正在逐漸擴散，例如北京的“愛從這里出發(fā)”和“螢火蟲公社”、四川的“媽媽之家”等公益組織。

(二)以多制度互聯(lián)為保障，解決政策標準不合理缺陷

失獨家庭扶助問題涉及到社會生活的多個領域，并且會因政策客體的不同需求而在形式和內(nèi)容上有所不同。因此我們需要在社會支持理論的基礎上，依據(jù)失獨家庭的共性需求，進行相關制度的建設，包括養(yǎng)老制度、領養(yǎng)制度、醫(yī)療保障制度、補助金制度、法律咨詢制度等等。

扶助政策的最終目標在于滿足失獨者的物質(zhì)需求和精神需求，使其恢復正常的社會生活軌道，而這些需求的滿足涉及到社會管理的多個層面制度設計與改革:首先，針對目前我國失獨家庭存在的困境，應健全和完善我國的社會養(yǎng)老保障體系，尤其是針對失獨群體的養(yǎng)老保障制度，在養(yǎng)老制度調(diào)整中就要注意對失獨家庭特殊情況的考慮，如養(yǎng)老金額的調(diào)整、養(yǎng)老方式的改革、養(yǎng)老法定監(jiān)護人的確定等;其次，針對失獨家庭無子(女)的現(xiàn)狀，需要對生育制度和領養(yǎng)制度進行相應的調(diào)整，依據(jù)現(xiàn)實具體條件對可生育和不可生育的失獨者在生育權限和領養(yǎng)權限上給予一定的放寬;第三，針對失獨者較迫切的醫(yī)療服務需求問題，我國醫(yī)療服務保障制度也應隨之做出調(diào)整，并在政策、資金、人員、場所方面都給予幫助。相應的制度建設和改革還有許多，需要我們在制度設計過程中借助正式的、非正式的社會支持系統(tǒng)深刻了解失獨者的需求，進而實現(xiàn)多制度的共同保障。

(三)以需求為出發(fā)點，克服政策扶助內(nèi)容單一困境

政策的結果要實現(xiàn)政策目標并真正解決政策客體的困境，則需要政策內(nèi)容符合政策受益者的真實需求。構建互動性關系網(wǎng)絡，應該明確每個失獨家庭的真實需求，畢竟外界的觀察只是表面的，只有失獨家庭自身才了解自己內(nèi)心真正所想。因此，在這個政策框架中需要失獨家庭發(fā)揮主觀能動性，聽取失獨者自身的利益訴求，并由他們做出最適合自己的需求選擇。

具體來說可操作為:第一，以需求為出發(fā)點實現(xiàn)多元政策扶持，逐步建立完善綜合關愛失獨家庭的政策體系;第二，以需求為出發(fā)點建立多重民生保障，可借鑒比較成熟的智慧城市建設內(nèi)容建設與之相應的“家政服務、購物上門、陪醫(yī)助浴、健康體檢、搭建聯(lián)誼平臺”等環(huán)形的民生項目［13］;第三，從需求出發(fā)建立專業(yè)的服務隊伍，通過非正式社會支持系統(tǒng)中的資源，選取一批具有豐富經(jīng)驗、專業(yè)知識背景的志愿者為失獨老人提供專業(yè)的服務，滿足失獨老人的物質(zhì)和精神需求。

總體而言，該設計方案的初衷在于建構一個自下而上的救助政策，從失獨者的自身需求與意愿出發(fā)，發(fā)揮他們的自救能力，拓展社會支持資源，同時在政策上重視他們自身的需求，將外在的具體措施鎖定在每個具有能動性的個體上，個體在自下而上政策的配合下走出困境。

失獨家庭問題日漸成為社會各界關注的焦點，許多社會主體都志愿參與扶助活動之中，在當前社會管理方式從單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變、從控制型向引導型轉(zhuǎn)變的背景下，失獨家庭扶助政策也應建立起多元化主體參與體系，在識別失獨者的真實需求基礎上，通過正式和非正式社會支持的網(wǎng)絡尋求幫助解決現(xiàn)實困境，實現(xiàn)社會管理的創(chuàng)新。

［1］中國社會科學院.中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)［R］.北京:中國社會科學院，2013:8-9.

［2］王廣州.獨生子女死亡總量及變化趨勢研究［J］.中國人口科學，2013(1):57-65.

［3］周偉，米紅.中國失獨家庭規(guī)模估計及扶助標準探討［J］.中國人口科學，2013(5):2-9.

［4］李強.社會支持與個體心理健康［J］.天津社會科學，1998(1):66-69.

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［6］中國網(wǎng).失獨家庭本質(zhì)上是痛苦家庭［EB/OL］.［2014-5-15］.http://opinion.china.com.cn/opinion_1_98801.html

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［9］中華人民共和國人口計生委，財政部.全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度［Z］.2007-8-31.

［10］國家衛(wèi)生和計劃生育委員會.國家衛(wèi)生計生委等5部門關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知［EB/OL］.［2014-4-20］.http://www.nhfpc.gov.cn/jtfzs/s3581/201312/206b8b4e214e4a5ea2016417843d7500.shtml.

［11］人民網(wǎng).甘肅進一步加強計生特困家庭救助關懷力度［EB/OL］.［2016-4-1］.http://gs.people.com.cn/n2/2016/0401/c183283-28059560.html.

［12］貴陽市人民政府網(wǎng).陜西省五項政策幫扶失獨家庭.［EB/OL］.［2015-7-28］.http://www.gygov.gov.cn/art/2015/7/28/art_10688_802744.html.

［13］劉亞娜.中國失獨者貧困狀況及救助體系建構［J］.社會科學輯刊，2013(5).

［責任編輯:劉大泯］

The Public Policy Design for Bereaved Families Affected by One-Child Policy From the Perspective of Social Support Theory

YANG Xiao-ju
(School of Economy and Politics，Guizhou Education University，Guiyang，Guizhou，550018)

With the increase of the number of bereaved families affected by one-child policy which effectively controlled population growth and improved the quality of the population in China，there are a series of problems such as life，pension，medical treatment and psychological treatment.However，there are some problems such as the single main body of policy implementation，unreasonable policy standards，single content of policy support and so on，which can not solve the real dilemma of the bereaved families effectively.Based on the theory of social support，this paper analyzes the necessity of applying this theory in supporting policies and constructs a policy support system that emphasizes policy effectiveness and adaptation social pluralistic participation in the support model，and ultimately effectively solve the problem of incomplete assistance to families with disabilities.

Bereaved Families Affected by One-Child Policy;Support Policy;Policy Design;Theory of Social Supports

C913.7

:A

:1674-7798(2016)10-0036-05

2016-08-18

楊小菊(1988-)，女，貴州黃平人，貴州師范學院經(jīng)濟與政治學院助教，研究方向:公共政策、公共管理。