單保君，蘇文靜，劉世遠，李世友，王秋華，胡敏銳

（1西南林業(yè)大學土木工程學院，云南省森林災害預警與控制重點實驗室，云南　昆明，650224；2昭通市鹽津縣消防大隊，云南　昭通，657000，3國家林業(yè)局南方航空護林總站，云南　昆明 650021）

淺談我國森林防火實施行政管理的利弊

單保君1，蘇文靜1，劉世遠2，李世友1，王秋華1，胡敏銳3

（1西南林業(yè)大學土木工程學院，云南省森林災害預警與控制重點實驗室，云南昆明，650224；2昭通市鹽津縣消防大隊，云南昭通，657000，3國家林業(yè)局南方航空護林總站，云南昆明 650021）

我國森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制。這種方式存在很多有利之處，同樣也存在許多弊端。林火管理及火災撲救實施行政管理能發(fā)揮集中優(yōu)勢、協(xié)調(diào)能力強在短時間內(nèi)能調(diào)動多種力量和足夠資金，但在專業(yè)性、個人主觀性、經(jīng)濟合理性存在一些不足，可通過不斷改進，以提高林火管理水平。

森林防火；行政管理；林火管理

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是人類綠色的寶庫［1］，我國地域遼闊，自然氣候條件復雜，植物種類繁多，森林類型多樣，具有明顯的地帶性分布特征，由北向南，依次為針葉林、針闊混交林、落葉闊葉林、常綠闊葉林、季雨林和雨林［2］，第八次全國森林資源清查結(jié)果，我國森林面積2.08億hm2，森林覆蓋率21.63%，活立木總蓄積164.33億m3，森林蓄積151.37億m3，年生態(tài)服務功能價值12.68萬億元。由于近些年來受極端天氣事件和人為用火行為變化影響，全球森林火災頻發(fā)［3-6］，作為世界上主要自然災害之一，森林火災嚴重危害森林資源，威脅群眾生命財產(chǎn)安全，破壞生態(tài)環(huán)境［7］，我國森林火災較為嚴重，居世界首位。1950-1997年，我國共發(fā)生森林火災67.6萬次，累計受災面積達3645.6萬hm2，占全國現(xiàn)有森林面積的29.4%，平均每年發(fā)生森林火災1.41萬次，年均受害面積75.95萬hm2，年均森林受害率為0.63%［8］。針對我國森林特點及火災情況設立專門的林火研究及管理機構(gòu)是十分必要的。早在《淮南子》抑或《管子》都表現(xiàn)出對山林資源的高度重視，將其視為保證人類社會存在發(fā)展不可或缺的必要條件，《管子》要求“虞師”嚴格管理林業(yè)發(fā)展事務，不僅要堅持“時”禁，而且要制定防火法令，確保林業(yè)發(fā)展的安全管理［9］。我國對林火管理實行行政管理的辦法，使林火發(fā)生率及火災控制能力都有了很大的改善。我國對林火理論研究起步較晚，防火力量、技術(shù)及基礎建設相對滯后，行政管理方式存在一定的不足等這些特點是我國林火管理的現(xiàn)狀。林火客觀存在性受地域、植被類型、可能性火源概率不同導致林火成災的概率不同，同時又受林火管理和火災指揮水平不同而有較大差異，林火管理和火災指揮水平的高低會直接影響林火發(fā)生的周期、林火損失程度和人員傷亡。目前現(xiàn)有管理體制下林火控制能力得到了很大提高，林火實施行政管理受到領導更替、專業(yè)水平、重視程度等原因的影響較大。

1　林火行政管理概述

林火行政管理是林火行政管理機構(gòu)根據(jù)有關(guān)法律賦予的職責，通過宣傳，提高公民的森林防火意識，同時依法進行火源管理，減少森林火災的發(fā)生所展開的行政行為［10］。根據(jù)《森林防火條例》和《國家森林火災應急預案》等規(guī)定，在撲救森林火災時由相應各級地方政府設立撲救森林火災前線指揮部，并負責火災撲救的決策指揮機構(gòu)，主要成員由當?shù)卣I導、參戰(zhàn)部隊和相關(guān)部門的負責同志組成，視火場態(tài)勢、火情發(fā)展蔓延趨勢根據(jù)國務院領導指示組建國家級撲火前線總指揮部［11］。在火災發(fā)生時林火行政管理的主要負責人視火情嚴重程度啟動不同的森林火災撲救應急預案。各個國家對林火管理方法及機構(gòu)設置因各國自己的具體火災頻度，危害程度、經(jīng)濟實力不同而采取不同的方式，不同時間段由于認識和研究程度存在差異設置上也有所變化。我國森林防火機構(gòu)分為國家、省、市、縣等層次。國家設立全國森林防火指揮部，辦公地點是在國家林業(yè)局，負責全國森林防火工作的檢查、監(jiān)督、指導與協(xié)調(diào)［12］。地方人民政府同樣設立森林防火指揮部，由政府主要領導或主管領導任指揮部指揮長，有關(guān)部門和當?shù)伛v軍領導為指揮部副指揮長、成員，森林防火指揮部是同級人民政府的森林防火指揮機構(gòu)，負責本行政區(qū)的森林防火工作，縣級以上森林防火指揮部在林業(yè)行政主管部門設辦公室，辦公室是森林防火指揮部門的辦事部門，配備專職干部，負責森林防火日常工作［10］。行政的組織結(jié)構(gòu)決定了功能的發(fā)揮，功能的發(fā)揮過程當中又受到結(jié)構(gòu)的影響，對結(jié)構(gòu)起反作用［13］。

我國森林防火建立起了以專業(yè)隊伍為主力，以武警森林部隊為骨干，以航空護林隊伍為尖兵，以解放軍、預備役部隊、武警部隊、半專業(yè)和義務撲火隊為補充的森林防撲火隊伍體系［14］，林火行政管理不但是外在得到了發(fā)展，內(nèi)在也得到了很好的充實。

2　森林火災行政管理有利方面

我國為社會主義國家，社會主義國家的性質(zhì)決定了有其自身的優(yōu)越性，自新中國成立我國森林防火發(fā)展經(jīng)歷了多個階段，從無到有，發(fā)展過程充滿了曲折。我國林火行政管理在不同歷史時期變化較大［10］。1957年1月，當時的林業(yè)部成立了護林防火辦公室，主管全國護林防火業(yè)務工作［12］。在“文革”期間護林防火事業(yè)陷于停頓，各防火組織機構(gòu)癱瘓。1987年“5·6”大火以后森林防火引起了國家的重視，由于極其慘痛的教訓成為防火事業(yè)的階段性標志。我國林火采用行政管理模式存在著強烈的利弊關(guān)系，由于主要負責人是國家及省市縣各級的政府主要負責人，在日常森林防火工作管理及發(fā)生火災時能很好地起到協(xié)調(diào)作用，在很短時間內(nèi)能調(diào)動多種組織進行救援，在資金、設備及物資方面能得到很好的保證，很多火災撲救中都表現(xiàn)著這種優(yōu)越性。安寧“5·21”森林火災撲救中由于各級領導高度重視和靠前指揮，短時間內(nèi)調(diào)用了3架ka-32直升機和1架Mi-171直升機形成規(guī)模龐大的機群滅火，調(diào)集9525名軍警民聯(lián)合戰(zhàn)斗，歷時6天將火撲滅［15］。長白山國家級自然保護區(qū)“5·29”森林火災發(fā)生后，省委、省政府高度重視，孫政才書記、王儒林省長，程偉根、王守臣、馬明副省長等領導分別做出批示、指示，省長王儒林、副省長王守臣第一時間到省森林防火指揮中心坐鎮(zhèn)指揮［16］，使得在相對短時間內(nèi)把火災撲滅，減少了損失。

森林火災的撲救往往需要多個部門的協(xié)調(diào)配合，尤其是重大森林火災、嚴重威脅人民及國家重要財產(chǎn)安全時急需采用大型滅火設備更體現(xiàn)出這種需要。行政中重要領導出任協(xié)調(diào)能很好地發(fā)揮作用。其次，林火實施行政管理能有效地制定管理條例和相關(guān)法律來約束人為火源的管理。對于一些違規(guī)使用和攜帶火源導致火災發(fā)生的嚴重者會受到刑法的制裁，這在很大程度上起到了很好的威懾和管理作用。

3　森林火災行政管理存在的弊端

事物的存在都具有兩面性，事物不斷在否定自己的同時發(fā)展自己，林火管理實施行政管理取得豐碩的成果的同時也表現(xiàn)出了許多弊端，這種弊端在近年來我國發(fā)生的一些森林火災都直接或間接地有所反映和體現(xiàn)。

1）我國基層的各級森林撲火指揮員普遍專業(yè)素質(zhì)較低，森林火災撲救系統(tǒng)的整體指揮能力、協(xié)調(diào)能力較差［17］。各級防火辦事機構(gòu)中的部門領導相當一部分不是專業(yè)人員出身，工作人員半路出家的多，受過專業(yè)培訓的少，面對森林防火出現(xiàn)的新問題和越來越繁重的防火任務，防火辦事機構(gòu)人員的業(yè)務素質(zhì)、防火新知識接受能力和指揮協(xié)調(diào)能力都亟須提高［12］。2010年昆明市石林縣“2·7”森林火災撲救中雖然受到省委、省政府，市委、市政府等各級領導的高度重視及云南省人民政府常務副省長等重要批示［18］，但同樣造成了很大的損失，火場態(tài)勢出現(xiàn)一再升級擴大，嚴重威脅了村民的生命和財產(chǎn)安全。

2）森林防火是一項專業(yè)性工作，被抽調(diào)的干部是否都能勝任？政府在森林火災中承擔責任的行為形式更多的是不作為［19］。而且在有些情況下表現(xiàn)出官場化，而不是站在火場、整體效益的角度來考慮。森林防火工作復雜多變在指揮和撲救過程中要有一定的專業(yè)知識。在2011年長泰縣枋洋鎮(zhèn)“3·28”滅火作戰(zhàn)和東南林區(qū)滅火表現(xiàn)出指揮秩序混亂，在力量調(diào)配和任務劃分上隨意性較大，火場誰官大誰指揮，誰先到誰先上［20］。由于我國社會性質(zhì)的特殊性使行政管理人員變動頻繁，森林火災的指揮撲救存在地域性，人員的變動會僵化指揮形成經(jīng)驗主義，讓一部分有實踐經(jīng)驗的主要負責人更換管理方向。不同領導人由于自身對森林防火意識認識不同，造成關(guān)注程度的差異及專業(yè)角度造成指揮強弱不一等現(xiàn)象。

3）安全工作是完成一切工作的底線，是保底工程［20］。在林火管理活動中，滅火人員和公眾的安全是第一位的。2009年2月2日云南省晉寧縣防火辦主任李昆朋在滅火時犧牲，2010年5月22日云南省寧蒗縣森林火災致12名撲火隊員遇難，2010年12月“5·13”四川省道孚縣草原火災致22人犧牲，2011年3月3日云南省劍川縣森林火災復燃導致包括2名縣防火辦工作人員、縣森林防火撲火隊5人在內(nèi)的9名撲火人員遇難［21］，這些都直接或間接表現(xiàn)出指揮等管理的不當。在森林火災撲救指揮中出現(xiàn)誰官大誰說了算的方式，在這樣的情況下由于部分政府官員并非林火專業(yè)，難免出現(xiàn)指揮中的錯誤，人員傷亡、重點區(qū)域不能強有力及時的保護?；馂某掷m(xù)性不滅經(jīng)常性突圍復燃及存在人員傷亡都是指揮管理不到位最大的現(xiàn)實體現(xiàn)。

4）林火管理實施行政管理中對經(jīng)濟投入考慮的往往不夠，適當?shù)娘L險管理是所有林火管理的基礎，在考慮因采取某個行動或不采取該行動而需付出的代價時要對其中的風險和非確定性充分的理解、分析、交流和處理［22］的前提下，采取犧牲局部、保存全局的戰(zhàn)略和以火滅火的戰(zhàn)術(shù)，如何處理棄與保、消與防的關(guān)系成為指揮員要考慮的一個重要問題［21］。早在1985年北美（加拿大、美國）就提出了不打成本超過保護價值的火［23］，林其釗等也對林火管理做了經(jīng)濟學層面的分析［24］，認為應在適度風險下實現(xiàn)森林火災減災效益最大，最大限度地發(fā)揮森林的整體效益。

4　討論

撲救森林火災是一項復雜的系統(tǒng)工程［25］。林業(yè)部門要當好地方黨委政府的參謀，逐一分析當?shù)厣只馂沫h(huán)境因子以及火災發(fā)生的節(jié)點、時段、地段，掌握火災發(fā)生的規(guī)律，有針對性地結(jié)合實際制定切實可行的防火辦法和應急預案［26］。森林防火采用行政管理方法存在的眾多的優(yōu)缺點，我國在這種管理模式下森林防火工作有了很大的提高和改善，但始終不能做到專業(yè)化、管理人員技術(shù)化。在未來發(fā)展中，政府部門及各領導可以考慮權(quán)力下放，對林火實施管理和監(jiān)督，設立專門的防火撲救部門，把城市消防與森林消防有機整合為專業(yè)的火災撲救機構(gòu)。許多國家也采取這樣的辦法，如葡萄牙整個防火工作由國家保護局負責，希臘由消防局負責［27］，美國的森林火災撲救指揮系統(tǒng)（Incident CommandSystem，以下簡稱ICS），是目前世界上最先進、應用最成功的指揮系統(tǒng)，是一個建立在現(xiàn)代管理學和經(jīng)濟學理論基礎之上的管理系統(tǒng)，兼?zhèn)渲笓]、行動、計劃、后勤及行政管控五項功能，經(jīng)濟高效，富有彈性，可操作性強，值得借鑒［28-29］。對專業(yè)人員實行持證上崗制度，盡快完善專業(yè)隊伍的知識結(jié)構(gòu)［30］，推行職業(yè)準入和晉級資格認證制度，重視撲火實踐經(jīng)驗和理論學習，需要完善的培訓體系作為配套，未接受過培訓的人員即使是志愿者也不可以上火場［31］，在我國發(fā)展中需要不斷增加新鮮血液，借鑒和學習。相比森林防火科研開展較早的加拿大、美國等國家還有很多學習的地方，在學習和借鑒中結(jié)合我國國情找到適合我國基本國情特征的森林火災管理撲救戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)。

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（責任編輯：韓煥金）

S762.6

A

2015-12-15

國家自然科學基金（31300553）