彭尚德

（廣東省森林防火指揮部，廣東　廣州　510145）

淺談落實(shí)《辦法》的相關(guān)路徑

彭尚德

（廣東省森林防火指揮部，廣東廣州510145）

1　《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（本文簡稱《辦法》）出臺(tái)對森林防火工作的重要意義

《辦法》是我國最新出臺(tái)的一項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)專項(xiàng)配套政策文件，體現(xiàn)了黨和政府建設(shè)生態(tài)文明的勇氣和決心，標(biāo)志著我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)問責(zé)階段。林業(yè)是生態(tài)建設(shè)的主體，森林防火是林業(yè)工作的重要底線，是生態(tài)建設(shè)的安全問題，事關(guān)森林資源和生態(tài)安全，事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，是地方各級政府和部門必須完成好的一項(xiàng)重要任務(wù)。此次《辦法》的出臺(tái)，既是林業(yè)生態(tài)建設(shè)、資源保護(hù)和監(jiān)管工作的制度保障，也是搞好森林防火的尚方寶劍，具有里程碑意義。

1）提供政策依據(jù)?！掇k法》為進(jìn)一步制定森林防火相關(guān)政策規(guī)定提供了依據(jù)和法律保障?！掇k法》第17條明確要求，監(jiān)管部門要制定落實(shí)《辦法》的具體政策和措施。

2）傳導(dǎo)責(zé)任壓力?！掇k法》對資源和生態(tài)損害責(zé)任情形進(jìn)行了明確，特別是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這能促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部從思想上和行動(dòng)上更加重視森林防火，將其擺上重要議事日程。

3）推動(dòng)問題解決。《辦法》將對解決當(dāng)前森林防火工作中存在的防火責(zé)任落實(shí)不到位、火源管控措施不得力、火災(zāi)撲救不及時(shí)、防撲火經(jīng)費(fèi)投入不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、防撲火隊(duì)伍建設(shè)滯后等問題起到強(qiáng)力的推動(dòng)作用。

4）加大執(zhí)法力度?！掇k法》賦予了資源與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門相應(yīng)的啟動(dòng)問責(zé)的權(quán)力，發(fā)現(xiàn)責(zé)任情形可進(jìn)行調(diào)查等權(quán)力，這將對依法治火，加大森林防火執(zhí)法力度產(chǎn)生重大影響。

2　森林防火工作中如何落實(shí)《辦法》

依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》《中華人民共和國森林法》《森林防火條例》等法律法規(guī)和規(guī)章制度，由縣級以上人民政府出臺(tái)實(shí)施相應(yīng)的森林防火問責(zé)辦法。具體要明確以下問題。

2.1構(gòu)建工作責(zé)任體系

從當(dāng)前情況來看，地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部容易因違反有關(guān)森林防火法律法規(guī)、規(guī)章和森林防火工作的決策部署，不履行或不正確履行職責(zé)，思想麻痹等造成森林防火工作不到位。但是，在何種情形下需要對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究，則需對責(zé)任情形進(jìn)行梳理細(xì)化，逐條詳細(xì)列出各級政府和相關(guān)部門的森林防火工作責(zé)任，明確工作的具體標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建森林防火工作責(zé)任體系，以便明確森林防火責(zé)任追究情形。目前，全國已有很多地方出臺(tái)了森林防火責(zé)任追究辦法及相關(guān)規(guī)定，可學(xué)習(xí)借鑒有益做法，進(jìn)而整理出較為完整的森林防火責(zé)任追究情形。

2.2明確責(zé)任追究對象

一是實(shí)行黨政同責(zé)。完善森林防火政績考核機(jī)制，將森林防火工作列為地方黨委和政府的重要考核內(nèi)容，明確黨政一把手為第一責(zé)任人，增強(qiáng)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的森林防火意識(shí)。同時(shí)，實(shí)行森林防火黨政同責(zé)，堅(jiān)持“誰主管、誰負(fù)責(zé)”，將責(zé)任追究對象增加到所有黨政相關(guān)人員，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，形成森林防火工作黨政齊抓共管的工作格局。二是細(xì)化職責(zé)內(nèi)容。制定各級政府和相關(guān)部門的具體職責(zé)內(nèi)容，明確各級政府特別是黨政一把手的權(quán)利責(zé)任，建立權(quán)利與責(zé)任相匹配的獎(jiǎng)懲措施，形成職責(zé)清晰、分工明確、獎(jiǎng)懲分明、銜接有效的制度體系。

2.3明確責(zé)任追究主體

參照安全生產(chǎn)事故責(zé)任調(diào)查及追究機(jī)制，建立和完善森林防火責(zé)任追究機(jī)制，明確責(zé)任追究主體。一是成立森林防火責(zé)任追究委員會(huì)。在縣級以上人民政府設(shè)立森林防火責(zé)任追究委員會(huì)，成員單位包括紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、公安、法院、檢察院、林業(yè)主管部門等。二是實(shí)行分級管理。根據(jù)森林火災(zāi)影響的范圍和問題的重要性確定由哪一級政府進(jìn)行調(diào)查及責(zé)任追究。對造成重大損失或性質(zhì)嚴(yán)重、影響惡劣的森林火災(zāi)需追究上級黨委政府的責(zé)任時(shí)，由上級政府負(fù)責(zé)開展責(zé)任追責(zé)或督促下級政府開展責(zé)任追責(zé)，其他則由同級政府組織開展責(zé)任追責(zé)。

2.4明確責(zé)任追究方式

一是劃分責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。針對各地森林防火工作的具體情況，根據(jù)國家和地方標(biāo)準(zhǔn)，確定森林防火工作具體責(zé)任，做到問責(zé)有據(jù)可依。二是劃分問責(zé)檔次。根據(jù)森林火災(zāi)造成的損失大小、造成的社會(huì)影響程度、職責(zé)部門的履職情況，合理劃分問責(zé)檔次。問責(zé)檔次可分為責(zé)令做出書面檢查、通報(bào)批評、取消當(dāng)年評先評優(yōu)資格、調(diào)離工作崗位或引咎辭職、給予黨紀(jì)政紀(jì)處分等，涉嫌構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。

2.5明確責(zé)任追究程序

一是成立森林防火責(zé)任調(diào)查追責(zé)小組。按照分級管理的原則，由負(fù)責(zé)調(diào)查追究的主體成立由相關(guān)業(yè)務(wù)部門組成的調(diào)查小組和由紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門組成的責(zé)任追究小組。二是啟動(dòng)責(zé)任調(diào)查。由調(diào)查小組對森林防火工作存在的問題進(jìn)行調(diào)查，得出結(jié)論，認(rèn)定責(zé)任。三是進(jìn)行責(zé)任追究。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，由責(zé)任追究小組依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)或黨規(guī)黨紀(jì)提出責(zé)任追究建議，并按照程序?qū)ο嚓P(guān)責(zé)任人員或單位進(jìn)行責(zé)任追究。四是進(jìn)行公開通報(bào)。選擇已查處并進(jìn)行責(zé)任追究的森林火災(zāi)典型案例，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)曝光，增強(qiáng)警示教育效果。

3　如何確定各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)部門的森林火災(zāi)防控責(zé)任

各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)部門的森林火災(zāi)防控責(zé)任主要依據(jù)《中華人民共和國森林法》《森林防火條例》等法律法規(guī)來確定。森林火災(zāi)防控責(zé)任必須堅(jiān)持“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，按照“一崗雙責(zé)”的要求，構(gòu)建政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、林場和基層組織全面負(fù)責(zé)、社會(huì)參與監(jiān)督的層級管理責(zé)任體系，形成“一級抓一級，一級向一級負(fù)責(zé)，層層抓落實(shí)”的森林防火管理長效機(jī)制。在全國建立起以縣（市、區(qū)）為主體，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為基礎(chǔ)，以村為根本，以戶為關(guān)鍵的森林防火管護(hù)體系。并依照《森林防火條例》的規(guī)定，把“森林防火工作實(shí)行地方各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制”的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，明確各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)，分管領(lǐng)導(dǎo)，各級林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)人，各國有、集體林場場長和民營營林單位法人代表，森林或林木所有權(quán)、使用權(quán)權(quán)利人，各村（居）委會(huì)主要負(fù)責(zé)人，林區(qū)農(nóng)戶在森林防火中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，實(shí)行縣（市、區(qū)）包鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）包村、村包組、組包戶、戶包林的包保責(zé)任制，真正把森林防火各項(xiàng)措施、管護(hù)責(zé)任層層分解，落實(shí)到各級政府，落實(shí)到鄉(xiāng)村農(nóng)戶，落實(shí)到山頭地塊。

4　森林防火責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)

各地要制定切合實(shí)際的《森林防火工作責(zé)任制實(shí)施辦法》，明確規(guī)定各級人民政府、各有關(guān)部門、單位和個(gè)人森林防火工作的主要職責(zé)，并根據(jù)林情、社情制定一套適合當(dāng)?shù)厣址阑鸸ぷ髫?zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)。在標(biāo)準(zhǔn)制定上，可以參照《森林火災(zāi)隱患評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《森林防火工作考核指標(biāo)體系》。

4.1責(zé)任制落實(shí)追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

1）未按要求建立森林防火指揮部，未按規(guī)定落實(shí)相關(guān)責(zé)任和配備工作人員。

2）森林火災(zāi)預(yù)防和撲救經(jīng)費(fèi)未納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，未組建專業(yè)、半專業(yè)森林消防隊(duì)伍，未儲(chǔ)備防火物資。

3）未逐級簽訂森林防火責(zé)任狀，責(zé)任落實(shí)不到位。

4）森林火災(zāi)案件查處不力，未及時(shí)查明火因和肇事者，未對有關(guān)人員實(shí)施責(zé)任追究。

5）未及時(shí)召開專門會(huì)議對本轄區(qū)森林防火工作進(jìn)行研究、部署和檢查，防火工作措施落實(shí)不到位。

6）未制定本轄區(qū)森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，未對預(yù)案進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)演練。

7）未建立預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制，發(fā)生火災(zāi)后沒有及時(shí)上報(bào)情況，在撲救過程中指揮處置不當(dāng)、組織撲救不力，出現(xiàn)重大失誤并導(dǎo)致發(fā)生人員傷亡等安全事故。

8）對于發(fā)生在行政區(qū)劃邊界的森林火災(zāi)，相互推諉扯皮、推卸責(zé)任，不及時(shí)組織撲救。

9）其他依法應(yīng)當(dāng)追究的行為。

4.2火源管理追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

1）未按規(guī)定對重點(diǎn)進(jìn)山路口和重點(diǎn)防火區(qū)域進(jìn)行火源管控，未對重點(diǎn)監(jiān)控對象進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

2）護(hù)林員未按規(guī)定上崗，發(fā)生脫崗、漏崗的，護(hù)林員對森林防火區(qū)內(nèi)違法用火未發(fā)現(xiàn)、未及時(shí)制止、未及時(shí)報(bào)告。

3）森林防火期內(nèi)，在森林防火區(qū)內(nèi)出現(xiàn)吸煙、上墳燒紙、燒荒、野炊、燃放煙花爆竹等野外用火情形。

4）森林防火期內(nèi)，森林防火區(qū)特殊需要的野外用火或者實(shí)彈演習(xí)、爆破等活動(dòng)未按規(guī)定進(jìn)行審批，或批準(zhǔn)的用火未按照安全用火規(guī)程實(shí)施。

5）森林高火險(xiǎn)期內(nèi)，在森林高火險(xiǎn)區(qū)內(nèi)未按禁火令杜絕一切野外用火，對可能引起森林火災(zāi)的居民生活用火未嚴(yán)格管理。

6）森林高火險(xiǎn)期內(nèi)，未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入森林高火險(xiǎn)區(qū)或者未按批準(zhǔn)的時(shí)間、地點(diǎn)、范圍開展活動(dòng)。

4.3防范措施追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

1）縣級以上地方人民政府及其森林防火指揮機(jī)構(gòu)未組織有關(guān)部門對森林防火區(qū)內(nèi)有關(guān)單位的森林防火組織建設(shè)、責(zé)任制落實(shí)、設(shè)施建設(shè)等情況進(jìn)行檢查，或者檢查中發(fā)現(xiàn)森林火災(zāi)隱患，林業(yè)主管部門未及時(shí)下達(dá)整改通知書并督促整改。

2）未按規(guī)定清除可燃物或者清除可燃物不徹底。

3）未按規(guī)定開設(shè)森林防火隔離帶或者已經(jīng)營造、開設(shè)森林防火隔離帶但達(dá)不到要求。

4）應(yīng)進(jìn)行計(jì)劃燒除但未按規(guī)定執(zhí)行。

5）電力、電信線路和石油天然氣管道的森林防火責(zé)任單位，未在森林火災(zāi)危險(xiǎn)地段開設(shè)防火隔離帶，或者未組織人員進(jìn)行巡護(hù)。

6）通過林區(qū)的鐵路經(jīng)營單位未按照當(dāng)?shù)厝嗣裾囊?guī)定對鐵路沿線森林火災(zāi)危險(xiǎn)地段采取防控措施。

7）通過林區(qū)的公路管護(hù)單位未及時(shí)清理轄區(qū)內(nèi)公路沿線可燃物，未建立護(hù)林防火巡護(hù)制度，未落實(shí)巡護(hù)工作。

8）森林防火期內(nèi)，進(jìn)入森林防火區(qū)的各種機(jī)動(dòng)車輛未按規(guī)定安裝防火裝置，配備滅火器材。

4.4隊(duì)伍建設(shè)追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

1）未按規(guī)定組建森林消防專業(yè)（半專業(yè)、應(yīng)急和群眾）隊(duì)伍。

2）未按規(guī)定解決森林消防專業(yè)（半專業(yè)）隊(duì)伍營房、訓(xùn)練場地及訓(xùn)練器材。

3）森林消防隊(duì)伍未按規(guī)定定期開展培訓(xùn)和演練。

4）森林防火指揮機(jī)構(gòu)及森林消防隊(duì)伍對森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案不熟練，森林消防專業(yè)隊(duì)伍達(dá)不到規(guī)定人數(shù)，不能熟練使用滅火機(jī)具，缺乏火場緊急避險(xiǎn)和自救常識(shí)。

5）森林、林木、林地的經(jīng)營單位未按規(guī)定配備護(hù)林員。

4.5應(yīng)急處置追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

1）未在行政區(qū)域內(nèi)公布森林火警電話。

2）未按規(guī)定建立森林防火值班制度，森林防火值班人員不在崗備勤，值班電話不通。

3）未按規(guī)定在森林高火險(xiǎn)期的森林高火險(xiǎn)區(qū)實(shí)施森林消防專業(yè)隊(duì)伍靠前駐防。

4）未按照規(guī)定執(zhí)行森林火災(zāi)報(bào)告制度，瞞報(bào)、謊報(bào)或者故意拖延報(bào)告森林火災(zāi)。

5）發(fā)生森林火災(zāi)，未及時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)的森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，未制定切實(shí)可行的撲火方案，未及時(shí)采取撲救措施。

6）未建立撲救森林火災(zāi)前線指揮部，前線指揮員沒有及時(shí)到達(dá)火場一線指揮，或者遠(yuǎn)離火場，不了解火情。

7）未按規(guī)定落實(shí)安全撲火措施。

8）明火撲滅后，未全面檢查火場，清理余火，看守火場，未經(jīng)驗(yàn)收合格提前撤出看守人員。

4.6設(shè)施設(shè)備追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

1）未按規(guī)定配備種類齊全、數(shù)量充足、性能良好的機(jī)械、器具、車輛等物資。

2）未按規(guī)定建設(shè)森林防火物資儲(chǔ)備庫；撲火器材裝備損毀、報(bào)廢未及時(shí)處置更新。

3）對配備的車輛、機(jī)具、通信等裝備未及時(shí)檢修，致使不能正常工作。

4）在林區(qū)依法開辦工礦企業(yè)、設(shè)立旅游區(qū)、新建開發(fā)區(qū)或者進(jìn)行工程造林，其森林防火設(shè)施未與該建設(shè)項(xiàng)目同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收。

4.7宣傳教育追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

1）未按規(guī)定開展森林防火宣傳活動(dòng)。

2）森林防火期內(nèi)，未按規(guī)定設(shè)置森林防火警示宣傳標(biāo)志。

3）森林防火期內(nèi)，森林、林木、林地的經(jīng)營單位未按規(guī)定對進(jìn)入其經(jīng)營范圍的人員進(jìn)行森林防火安全宣傳。

4.8火災(zāi)指標(biāo)追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

森林火災(zāi)追責(zé)的指標(biāo)主要有森林火災(zāi)發(fā)生率、過火面積、森林受害率、重大特別重大森林火災(zāi)發(fā)生率、群死群傷事故發(fā)生情況、森林火災(zāi)破案率等。各地在確定具體指標(biāo)數(shù)值時(shí)，應(yīng)考慮不同區(qū)域的森林面積、火險(xiǎn)等級、森林經(jīng)營強(qiáng)度、防火設(shè)施等差異。一個(gè)區(qū)域的森林面積大、火險(xiǎn)等級高、林地經(jīng)營強(qiáng)度弱、森林防火設(shè)施差，這個(gè)區(qū)域的森林防火工作難度就大，反之就小。有的區(qū)域差異是自然形成的，如森林火險(xiǎn)等級；有的區(qū)域差異是人為因素造成的，如林地經(jīng)營強(qiáng)度、森林防火設(shè)施等，所以要因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)亓智樯缜榇_定森林火災(zāi)相關(guān)指標(biāo)的責(zé)任追究數(shù)值。

5　森林防火責(zé)任認(rèn)定評估

1）通過當(dāng)面、書面、電話及其他方式進(jìn)行詢問并到事發(fā)地對調(diào)查的事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查現(xiàn)場勘查，獲取相關(guān)影像、文字資料。

2）對森林火災(zāi)損失方面的評估，需要具備相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。

3）由縣級以上森林防火指揮機(jī)構(gòu)組織成立調(diào)查小組進(jìn)行技術(shù)論證。調(diào)查小組應(yīng)由當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)行業(yè)管理人員和森林防火相關(guān)技術(shù)人員組成，人數(shù)不應(yīng)少于5人。

4）集體討論或?qū)＜壹夹g(shù)論證時(shí)，利害關(guān)系人員應(yīng)當(dāng)回避。

5）集體討論或?qū)＜壹夹g(shù)論證應(yīng)形成結(jié)論性意見，作為判定火災(zāi)隱患的依據(jù)。判定為火災(zāi)隱患的結(jié)論性意見應(yīng)有2/3以上成員同意。

6）集體討論和專家技術(shù)論證應(yīng)當(dāng)提出合理可行的整改措施和期限。

（責(zé)任編輯：陳小華）

2016-01-08