劉浩

（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211100）

農(nóng)村水污染問題解決的法律保障機(jī)制研究

劉浩

（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211100）

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和工業(yè)化的快速推進(jìn)，環(huán)境污染已經(jīng)成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展最為突出的問題。農(nóng)村曾經(jīng)一直是我國環(huán)境版圖中保存最完整的一塊，保持著山清水秀的面貌。然而，工業(yè)化向農(nóng)村地區(qū)的不斷滲透和蔓延，導(dǎo)致很多美麗的鄉(xiāng)村已經(jīng)成為回憶。農(nóng)村環(huán)境問題，尤其是農(nóng)村的水污染問題，已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)的阻礙，延緩了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，不利于農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，加強(qiáng)農(nóng)村水環(huán)境的保護(hù)，尤其是完善相關(guān)法律保障成為我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的重要課題。

農(nóng)村水污染；成因分析；法律對策

一直以來，對于污染治理的重點都是放在工業(yè)相對集中和人口密集的城市地區(qū)，而忽略了農(nóng)村。自改革開放以后，農(nóng)村居民生活不斷改善,農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生了大量的生活垃圾，農(nóng)村養(yǎng)殖的繁榮也帶來了大量的養(yǎng)殖排放廢物，特別是伴隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)，大量的城市工業(yè)開始向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，工業(yè)廢棄物與日俱增，給農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重破壞，尤其是對水體污染更為嚴(yán)重，水污染將直接威脅到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的身體健康，也將制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在全面實行依法治國的今天，任何問題的解決都應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道，對于農(nóng)村水污染問題的治理同樣如此，只有完善法律層面的設(shè)計和架構(gòu)[1]，才能為解決農(nóng)村水污染問題指明方向和著力點。

1 我國農(nóng)村水污染現(xiàn)狀及成因分析

2015年8月在第十二屆全國人大常委會第十六次會議第二次全體會議上，全國人大常委會副委員長陳昌智對于水污染防治法實施情況進(jìn)行了一次專門性的報告，報告顯示，我國水環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，尤其是農(nóng)村水污染問題較為突出。執(zhí)法檢查組發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村水污染防治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，缺乏污水收集和處理系統(tǒng)，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力和水平低，大多數(shù)生活污水和垃圾隨意排放傾倒。

整體上來說，可以將我國的農(nóng)村水污染類別分為3種：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的水污染、農(nóng)村居民生活造成的水污染和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)造成的水污染[2]。

1.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的水污染

目前，化肥使用安全最高上限的國際標(biāo)準(zhǔn)是225 kg/hm2，但目前我國農(nóng)業(yè)中化肥使用量達(dá)到434.3 kg/hm2，是國際標(biāo)準(zhǔn)的1.93倍[3]。由此可見，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對于化肥的依賴程度過高，化肥的單位施用量是安全施用國際標(biāo)準(zhǔn)的2倍，但實際有效使用率僅為40%左右，化肥的過度濫用不僅僅嚴(yán)重威脅到食品安全，而且導(dǎo)致土壤板結(jié)、酸化和土壤肥力下降，土壤養(yǎng)分和有機(jī)質(zhì)隨著泥沙一同被帶入水體，導(dǎo)致農(nóng)村地表水富營養(yǎng)化和地下水污染[4]。此外，農(nóng)藥的過分濫用也是導(dǎo)致農(nóng)村水污染加劇的因素之一。與此同時，全國農(nóng)藥使用量近年來穩(wěn)定在32萬t左右，占世界農(nóng)藥總量的1/7，但農(nóng)藥利用率僅為35%，一般情況下，僅有10%～20%附著在植物體上被農(nóng)作物吸收利用，而殘余的農(nóng)藥則經(jīng)過傳統(tǒng)的農(nóng)田水利排灌系統(tǒng)及地表徑流進(jìn)入地表水域，從而導(dǎo)致農(nóng)村地表水資源的富營養(yǎng)化，并且滲入到地下，嚴(yán)重污染地下水的水質(zhì)。

過去，在我國廣大農(nóng)村，畜禽養(yǎng)殖數(shù)量較多且分布較為分散，散養(yǎng)對于農(nóng)村水體的污染相對有限。但近年來，零散的畜禽養(yǎng)殖已經(jīng)逐漸變成了集中養(yǎng)殖，大批的專業(yè)養(yǎng)殖場如雨后春筍般興起。畜禽養(yǎng)殖業(yè)已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要補(bǔ)充和農(nóng)民收入的重要來源之一。畜禽養(yǎng)殖的規(guī)模和布局并沒有通過專門的環(huán)境評價檢測，大部分養(yǎng)殖場都是傳統(tǒng)粗放的圈養(yǎng)，缺乏針對性處理污染的專門裝置[5]。大量的畜禽糞便和養(yǎng)殖場產(chǎn)生的廢物、廢水既沒有足夠的農(nóng)田化解，也不能夠有效地貯存乃至循環(huán)使用，隨意排放到附近的水體中，對農(nóng)村地表水體和地下水造成了嚴(yán)重污染，對農(nóng)村健康用水產(chǎn)生威脅。

1.2 農(nóng)村居民生活造成的水污染

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村的生活水平不斷提高，廢物廢水亦不斷增多。農(nóng)村的生活垃圾中不僅有腐爛的蔬菜瓜果等傳統(tǒng)污染物，更有塑料袋、廢舊電池等新型污染物。在目前農(nóng)村地區(qū)，由于缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，農(nóng)村居民的生活污水任意排放，各種垃圾隨意堆放，加之農(nóng)村地區(qū)居民居住分散，很難對污水進(jìn)行統(tǒng)一處理，使得農(nóng)村的水環(huán)境污染呈現(xiàn)上升趨勢。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)造成的水污染

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)一般由當(dāng)?shù)卣猩桃Y吸引而來或者是憑借本地優(yōu)勢資源自主發(fā)展而來，其對于解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口就業(yè)和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著重要作用。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)所造成的水污染亦不可小覷。目前，大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)設(shè)備比較陳舊和落后，看重短期的經(jīng)濟(jì)效益，仍然采取粗放式的經(jīng)營模式，這些企業(yè)基本上沒有污染治理能力。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)其實就是已經(jīng)被淘汰的落后工藝設(shè)備和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村來的[6]。這些企業(yè)產(chǎn)生的大量廢水未經(jīng)處理便直接排向地表、水庫、農(nóng)田，對農(nóng)村水環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。即便出現(xiàn)因為污染問題被環(huán)保部門查處，當(dāng)?shù)卣幱诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)的顧慮而不嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)行政處罰，企業(yè)交了罰款依舊我行我素，致使農(nóng)村的水環(huán)境每況愈下。

2 我國農(nóng)村水污染防治中碰到的法律難題

2.1 法律規(guī)定過于單一、籠統(tǒng)，缺乏操作性和協(xié)調(diào)性

現(xiàn)階段，我國有關(guān)環(huán)境保護(hù)的立法思想主要著重于城市的環(huán)境保護(hù)，農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)具有先天上的不足。在法律適用上，現(xiàn)行的有關(guān)法律規(guī)定并沒有針對農(nóng)村的特殊性而專門規(guī)制，只是大而化之的予以借鑒，實質(zhì)上，我國農(nóng)村的水環(huán)境保護(hù)有很多法律空白[7]。如果不將農(nóng)村的水污染問題置于同城市水污染問題一樣甚至更為重要的位置上，我國的農(nóng)村水污染防治將積重難返。

《水污染防治法》是目前我國農(nóng)村水污染法律體系中最基本和最具指導(dǎo)性的一部法律規(guī)范。關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治的規(guī)定僅僅體現(xiàn)在第47～51條中，這5條主要涉及農(nóng)藥化肥的使用、畜禽以及水產(chǎn)養(yǎng)殖等污染水環(huán)境的行為，這些法律條文的內(nèi)容都過于籠統(tǒng)，更多的是倡導(dǎo)性的，缺乏強(qiáng)制性，在實際適用上，缺乏可操作性[8]。比如《水污染防治法》第49條規(guī)定：“國家支持畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施。畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施正常運轉(zhuǎn)，保證污水達(dá)標(biāo)排放，防止污染水環(huán)境?！痹摋l規(guī)定只是宣告了國家的倡導(dǎo)，并沒有涉及一旦違反該規(guī)定將會面臨何種懲罰，這無異于一紙空文，起不到相應(yīng)的法治效果。第51條規(guī)定：“向農(nóng)田灌溉渠道排放工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水，應(yīng)當(dāng)保證其下游最近的灌溉水點的水質(zhì)符合農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進(jìn)行灌溉，應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品?！蓖瑯?，這樣的規(guī)定絲毫實現(xiàn)不了具有約束力的法律監(jiān)管。

整體上來看，在目前我國的水污染防治法律體系中，多以城市為中心，關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治方面的法律規(guī)定所占比例很小，而且在有限的規(guī)定中多為原則性規(guī)定，不夠明確具體[9]。此外，基本法和其他配套立法的協(xié)調(diào)性不夠，很難達(dá)到有效的法治效果。

2.2 缺乏有效控制農(nóng)村水污染的監(jiān)督管理機(jī)制

《水污染防治法》第8條明確規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。交通主管部門的海事管理機(jī)關(guān)對船舶污染水域的防治實施監(jiān)督管理。縣級以上人民政府國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對有關(guān)水污染防治實施監(jiān)督管理?！庇纱丝梢?，在我國，區(qū)、縣一級環(huán)保機(jī)構(gòu)，比如環(huán)衛(wèi)所等是最為基層的環(huán)保專門部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級還沒有相關(guān)職能部門，而廣大農(nóng)村地區(qū)因為地域廣闊，分布零散，區(qū)、縣級環(huán)保部門受各種人員、資金等條件的限制，不可能對農(nóng)村的水環(huán)境污染予以實時有效的監(jiān)管。盡管有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將本區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生所負(fù)責(zé)，但環(huán)衛(wèi)部門的工作職責(zé)是負(fù)責(zé)轄區(qū)的衛(wèi)生管理，而且其本身并沒有針對環(huán)境污染防治的行政執(zhí)法權(quán)，可以說，農(nóng)村水污染實質(zhì)上是面臨著管理上的“真空地帶”[10]。

此外，目前防治水污染的目標(biāo)責(zé)任和考核評價制度不健全，法律責(zé)任規(guī)定不夠全面，違法處罰力度過小，經(jīng)濟(jì)手段和激勵政策不足。一些地方政府仍然沒有轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，對于區(qū)域內(nèi)的污染企業(yè)放任不管，甚至成為其保護(hù)傘。

2.3 公共財政投入在我國農(nóng)村地區(qū)失衡

充足的資金保障是促使農(nóng)村水污染防治工作得以有序高效開展的必備條件，然而與《水污染防治法》的立法理念一樣，我國環(huán)境污染治理的投資也是主要集中在城市，在農(nóng)村，地方上的財政預(yù)算對于水污染預(yù)防方面的資金投入沒有保障，只有在出現(xiàn)了大范圍的水污染事件后才去治理，這種“亡羊補(bǔ)牢”的做法并不能在源頭上預(yù)防農(nóng)村水污染的發(fā)生，反而是加大了治理成本和財政負(fù)擔(dān)，以至于陷入惡性循環(huán)[11]。農(nóng)村的水污染防治缺乏最起碼的管理經(jīng)費，在政府層面，農(nóng)村幾乎無法從政府的財政預(yù)算中得到加強(qiáng)污染治理和增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力的專項資金。農(nóng)村環(huán)保治理受困于資金的短缺，監(jiān)測亦缺乏必要的儀器和設(shè)備。

我國農(nóng)村房屋布局很零散，缺乏科學(xué)合理的布局規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施明顯滯后，如果想實現(xiàn)對于居民生活廢水的有效回收和循環(huán)處理，應(yīng)該設(shè)立統(tǒng)一的排水管道和排水系統(tǒng)，采用適合我國農(nóng)村實際的低耗、低成本的污水處理技術(shù)[12]。我國農(nóng)村地區(qū)的財力有限，往往使得相關(guān)工作無法開展，對于農(nóng)村水污染防治常常陷入“心有余而力不足”的尷尬境地。

2.4 農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)意識薄弱

農(nóng)村居民對于保護(hù)環(huán)境的概念比較陌生，加上農(nóng)民本身的文化素質(zhì)并不高，其自身亦很難去識別何為污染，尤其是傳統(tǒng)的生活習(xí)慣所帶來的生活污染在農(nóng)村社會看來是日常中正常的事情。由于歷史原因，我國農(nóng)村居民的法律素養(yǎng)一直不高，權(quán)利意識淡薄，很難意識到由于農(nóng)村水環(huán)境的破壞已經(jīng)侵犯了自己的環(huán)境權(quán)，而且在廣大農(nóng)村居民思維中還廣泛存在“搭便車”的邏輯，認(rèn)為即使存在污染也是大家的事情，是政府的責(zé)任，很難主動去選擇通過合法途徑維護(hù)自身權(quán)益。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也沒有充分意識到農(nóng)村水污染的嚴(yán)重性。地方政府片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧致富，狹隘的政績觀和薄弱的可持續(xù)發(fā)展理念不利于環(huán)保工作的開展；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)片面關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益，對環(huán)境污染的危害認(rèn)識不夠深刻，加劇了農(nóng)村環(huán)境的污染。

3 農(nóng)村水污染解決的法律路徑

3.1 轉(zhuǎn)變立法理念，完善相關(guān)配套立法

關(guān)于農(nóng)村水污染防治方面的立法設(shè)計應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變立法觀念，將農(nóng)村的水污染防治置于同城市的水污染防治相同的法律地位，既要治理工業(yè)點源污染，又要控制農(nóng)業(yè)面源污染。同時，應(yīng)當(dāng)細(xì)化農(nóng)村水污染防治的其他配套法律制度，構(gòu)建完善的農(nóng)村水污染防治法律體系。

以如何完善我國農(nóng)藥使用的法律制度為例，農(nóng)藥的使用既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不可或缺的一環(huán)，也是造成目前農(nóng)村水污染的主要原因之一。農(nóng)藥作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需的生產(chǎn)資料，無論是在保障我國農(nóng)業(yè)的安全生產(chǎn)，還是增加農(nóng)作物產(chǎn)量方面都發(fā)揮著非常重要的作用。同時，農(nóng)藥又是一把雙刃劍，使用不當(dāng)會造成環(huán)境污染等負(fù)面影響[13]。目前，在立法上規(guī)范農(nóng)藥使用的只有2001年國務(wù)院修訂的《農(nóng)藥管理條例》。首先，在法律層級上，該條例屬于行政法規(guī)，鑒于農(nóng)藥使用的重要性，可以通過人大立法的方式將其提升到法律層級。其次，該條例中對于如何使用農(nóng)藥只有第24～29條有所規(guī)定，這6條規(guī)定中超過1/2都屬于倡導(dǎo)性的，對于解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥使用不規(guī)范的問題缺乏實際指導(dǎo)作用。由此可以看出，完善類似農(nóng)藥使用這樣的法律制度對于農(nóng)村水污染防治意義重大。

通過轉(zhuǎn)變立法觀念和完善相關(guān)配套立法，可以加強(qiáng)安全使用農(nóng)藥的意識，能夠從根本上對農(nóng)藥殘留污染予以有效控制。此外，細(xì)化法律制度中的各項規(guī)定，尤其是增加更具實用性和指導(dǎo)性的法律條款，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)生的各類問題都能夠在法治框架內(nèi)得到有效解決[14]。

實際上，我國對農(nóng)藥進(jìn)行規(guī)范使用的類似于農(nóng)作物病蟲災(zāi)害的相關(guān)防控立法嚴(yán)重滯后，落后于世界上許多國家。目前，全世界已有100多個國家頒布了農(nóng)作物病蟲防控方面的法律法規(guī)，如亞洲國家日本和印度等早在1950，1985年就頒布了《農(nóng)作物病蟲害防治法》，美國1990年頒布了《植物保護(hù)條例》，印度尼西亞、孟加拉國、越南、哈薩克斯坦、韓國等國也頒布了相應(yīng)的法律法規(guī)[15]，而我國依舊處于法律空白。正因為我國長期在植物保護(hù)和災(zāi)害預(yù)防領(lǐng)域處于無法可依的狀態(tài)，致使不規(guī)范的防治行為層出不窮，不防治、亂防治等問題屢禁不止，過度使用農(nóng)藥不僅讓理想的防控效果化為徒勞，反而對農(nóng)村的水環(huán)境產(chǎn)生了難以消除的污染。

3.2 健全基層行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，增強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管能力

為加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管工作，應(yīng)探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和實際的環(huán)境管理需要，因地制宜，逐步探索?；鶎有姓C(jī)構(gòu)的設(shè)置與各地的體制、人力、物力、財力密切相關(guān)。大體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)建置主要模式分為2種：設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的環(huán)保機(jī)構(gòu)和環(huán)保派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)，其黨政關(guān)系歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理，業(yè)務(wù)工作歸為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，并在能力建設(shè)方面區(qū)、縣環(huán)保局給予適當(dāng)補(bǔ)貼；環(huán)保部門設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，就是在條件成熟的情況下，將數(shù)個街道或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃為片區(qū)，成立環(huán)保分局或中隊，負(fù)責(zé)這一區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作，其管理模式為黨政關(guān)系隸屬區(qū)、縣環(huán)保局，為區(qū)、縣環(huán)保局派出機(jī)構(gòu)，實行垂直管理。

實際上，無論是設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)抑或是設(shè)立環(huán)保鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與環(huán)保部門之間關(guān)鍵在于形成合力做好工作，隨時保持及時、順暢的溝通與合作。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作涉及面廣，僅靠環(huán)保部門單一執(zhí)法仍存在很大缺陷?；鶎迎h(huán)保部門不僅要與所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成合力，更應(yīng)該探索區(qū)域交叉執(zhí)法、部門聯(lián)動執(zhí)法，特別是同法院、工商、城管等部門的聯(lián)系和配合，要充分發(fā)揮各部門的聯(lián)動作用，進(jìn)而避免基層環(huán)保部門單打獨斗的工作局面，保障基層環(huán)境執(zhí)法工作順利開展[16]。在具體操作中，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都應(yīng)該因地制宜，根據(jù)自身的實際情況予以選擇，一言以蔽之，只有共同認(rèn)識到農(nóng)村水環(huán)境污染的嚴(yán)重性和緊迫性時，才能切實公正執(zhí)法，才能避免監(jiān)管缺位，才能有效地預(yù)防和治理環(huán)境污染。

3.3 加大財力投入，提升執(zhí)法隊伍的專業(yè)性

人、財、物等投入不足，也是限制基層環(huán)境執(zhí)法部門發(fā)揮職能的原因。長期以來，在很多基層，環(huán)保部門的監(jiān)管執(zhí)法人員數(shù)量不足，且因未列入行政執(zhí)法序列而影響執(zhí)法地位，與農(nóng)村地區(qū)日益增加的污染源和嚴(yán)峻的監(jiān)管執(zhí)法形勢不相符[17]。此外，一些地區(qū)基層環(huán)保部門缺乏必要的交通工具和技術(shù)器材，很難及時、可靠地取得現(xiàn)場證據(jù)，很多環(huán)境違法案件的取證還停留在落后的文字取證階段，難以適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境行政執(zhí)法的需要，嚴(yán)重影響環(huán)境執(zhí)法的效果。因而，加大財政投入，配置先進(jìn)高效的監(jiān)管執(zhí)法設(shè)備，建立專業(yè)化的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍是保證基層環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)高效運行的基礎(chǔ)。

3.4 鼓勵公眾參與監(jiān)督，彌補(bǔ)政府監(jiān)管缺陷

人民群眾是社會歷史的推動者，群眾的力量也在每一次社會變革中得到驗證。新修訂的《環(huán)保法》強(qiáng)調(diào)了公眾的參與，力圖突出社會作為法治平衡力量的作用，彌補(bǔ)政府監(jiān)管的缺陷，制約環(huán)境行政機(jī)關(guān)的不作為和權(quán)利濫用。所以，基層環(huán)保執(zhí)法部門要多開展環(huán)境普法活動，提高公眾的環(huán)境法律意識；開通多渠道的公眾參與監(jiān)督方式，充分發(fā)揮群眾的廣泛性優(yōu)勢，對環(huán)境違法行為進(jìn)行舉報監(jiān)督。充分調(diào)動并利用好公眾的力量，形成政府、企業(yè)、公眾的良性互動機(jī)制，將對基層環(huán)保執(zhí)法起到事半功倍的效果。

3.5 完善頂層設(shè)計，制定行動規(guī)劃

黨的十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)指出，實現(xiàn)“十三五”時期發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。鑒于此，國務(wù)院于2015年印發(fā)了《水污染防治行動計劃》，在該計劃中，對于如何繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治做了針對性的部署和安排。首先，治理因畜禽養(yǎng)殖造成的水體污染。通過科學(xué)手段圈定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)。規(guī)?；⒓谢男笄蒺B(yǎng)殖場要嚴(yán)格按照污染防治的要求，配套建設(shè)能夠循環(huán)利用和有效處理糞便污水的設(shè)施；散養(yǎng)密集區(qū)要對養(yǎng)殖中出現(xiàn)的糞便污水集中收集、集中處理。自2016年起，各種規(guī)模化的畜禽養(yǎng)殖場要實施雨污分流、糞便污水資源化循環(huán)有效利用。其次，進(jìn)一步減少農(nóng)業(yè)面源污染。制定實施面向全國的針對農(nóng)業(yè)面源污染綜合性防治方案，爭取財政支持，全面推廣低毒、高效農(nóng)藥使用補(bǔ)助試點試驗，建設(shè)綠色溝渠、生態(tài)污水凈化塘、地表徑流集中蓄水池等設(shè)施，保障農(nóng)田排水及地表徑流無污染[18]。最后，以區(qū)、縣級行政區(qū)域為基準(zhǔn)，對農(nóng)村污水處理工作統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一推進(jìn)，有條件的地區(qū)積極推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和服務(wù)向農(nóng)村延伸。深化“以獎促治”政策，實施農(nóng)村清潔工程，開展河道清淤疏浚，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境連片整治，保持各項、各領(lǐng)域農(nóng)村環(huán)保工作的有序推進(jìn)和持續(xù)化進(jìn)行。到2020年，完成新增環(huán)境綜合整治的建制村13萬個的最終目標(biāo)。

鑒于此，地方各級政府及其環(huán)保部門應(yīng)遵從國務(wù)院的統(tǒng)一規(guī)劃，并結(jié)合自身實際情況制定本區(qū)域的水污染防治計劃。各級政府，尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村干部應(yīng)當(dāng)在思想上重視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，改變以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的考核辦法，把環(huán)境因素納入綜合考核范圍。要遏制農(nóng)村水環(huán)境的進(jìn)一步惡化，須把改善環(huán)境質(zhì)量和提升環(huán)境水平作為政績考核的主要考量，增強(qiáng)各級環(huán)保工作者的責(zé)任感和使命感。

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《華北農(nóng)學(xué)報》征訂啟事

《華北農(nóng)學(xué)報》1986年創(chuàng)刊，由河北、北京、天津、河南、山西、內(nèi)蒙古六省市區(qū)農(nóng)科院、農(nóng)學(xué)會聯(lián)合主辦，為全國首家跨省、市、區(qū)多單位聯(lián)辦的農(nóng)業(yè)學(xué)術(shù)刊物。本刊立足華北，面向全國和全世界。主要刊載農(nóng)作物、果樹、水產(chǎn)、畜牧、資環(huán)、植保等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)學(xué)科的原創(chuàng)性研究論文、專論、綜述、研究簡報等，報道農(nóng)業(yè)學(xué)術(shù)動態(tài)。主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)高等院校師生和農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的研究人員。

《華北農(nóng)學(xué)報》為中國科學(xué)引文數(shù)據(jù)庫核心期刊（CSCD核心庫）、中文核心期刊、中國科技核心期刊、RCCSE中國核心學(xué)術(shù)期刊和中國農(nóng)業(yè)核心期刊。在2014年版《中文核心期刊要目總覽》綜合性農(nóng)業(yè)科學(xué)類核心期刊中排名第2位，為我國有影響力的農(nóng)業(yè)學(xué)術(shù)刊物?！度A北農(nóng)學(xué)報》多次榮獲國家級及省級獎勵：全國優(yōu)秀科技期刊評比三等獎、全國優(yōu)秀農(nóng)業(yè)期刊學(xué)術(shù)類一等獎、首屆華北優(yōu)秀期刊、首屆北方十佳期刊、中國北方優(yōu)秀期刊、河北省榮譽(yù)期刊、河北省十佳期刊及河北省優(yōu)秀期刊等獎項；2011年被評選為“中國精品科技期刊”。

《華北農(nóng)學(xué)報》國內(nèi)外公開發(fā)行，國內(nèi)統(tǒng)一刊號：CN13-1101/S，國際刊號ISSN1000-7091。雙月刊，雙月28日出版，國際標(biāo)準(zhǔn)大16開本，240頁，每期定價12元，全年72.00元。郵發(fā)代號：18-10，國外發(fā)行代號：5918。全國各地郵局均可訂閱?？呻S時匯款到編輯部訂閱，請注明刊名、份數(shù)、姓名、地址、郵編及電話。

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Study on the Legal Safeguard Mechanism of Solution for Rural Water Pollution Problem

LIU Hao
（College of Law，Hohai University，Nanjing211100，China）

With the rapid advance of urbanization and industrialization,environmental pollution became the current economic and social development of the most outstanding problem in our country.Rural once was the most complete one in China's environment landscape and keeps the face of the picturesque scenery.However,the constant penetration and spreading of industrialization into rural areas led to a lot of beautiful countryside became a memory.Rural environmental problems,especially the rural water pollution,became the new rural construction obstacles,delayed the integration of urban and rural areas,which was not conducive to the sustainable development of the rural environment.Therefore,strengthen the protection of rural water environment,especially improve the relevant legal protection became important topic of China's current economic development and new rural construction.

rural water pollution;cause analysis;the legal countermeasures

X52

A

1002-2481（2016）05-0657-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.20

2016-02-12

劉 浩（1990-），男，安徽淮北人，在讀碩士，研究方向：民商法、環(huán)境資源法。