王　龍　飛

(中國政法大學(xué)　政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

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政治資本：作為縣級人大代表的私營企業(yè)家

王龍飛

(中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

在中國當(dāng)前的政治和經(jīng)濟(jì)體制下，私營企業(yè)發(fā)展所需的關(guān)鍵性資源掌握在地方政府手中；同時，私營企業(yè)與地方執(zhí)政者之間具有利益一致性。私營企業(yè)家利用當(dāng)前我國代表制的體制縫隙，進(jìn)行不同形式的關(guān)系運作，當(dāng)選縣級人大代表，以獲得有利于企業(yè)發(fā)展的政治資本。這些私營企業(yè)家代表與選民之間呈現(xiàn)一種代表性斷裂的狀態(tài)，他們的提案和意見與真實利益表達(dá)隔離，會議和閉會期間的履職流于走過場。他們通過與地方領(lǐng)導(dǎo)人建立非正式的關(guān)系謀取利益，而非通過縣級人大進(jìn)行制度化利益表達(dá)。這一方面限制了私營企業(yè)家尤其是中小企業(yè)家階層政治參與的深度和穩(wěn)定性，他們只能通過影響政治權(quán)力的掌有者為自己獲取一時的具體利益；另一方面，由于缺乏公開的利益競爭場所，私營企業(yè)家階層的利益表達(dá)缺乏與社會各階層之間的規(guī)范互動，不利于社會和政治穩(wěn)定。

縣級人大代表； 私營企業(yè)家； 政治資本； 利益整合

一、引　言

改革開放以來，中國政治最為引人注目的變化之一就是私營企業(yè)家這一曾經(jīng)被排斥的群體逐漸獲得了正式的政治參與渠道。對于私營企業(yè)家進(jìn)入人大代表隊伍這一政治現(xiàn)象的解讀，學(xué)界的分歧比較大。一種觀點認(rèn)為，當(dāng)選人大代表主要是政治榮譽性質(zhì)的利益，是對私營經(jīng)濟(jì)政治承認(rèn)的另外一種形式，并無實質(zhì)性的政治影響力；另一種觀點則認(rèn)為，私營企業(yè)家作為具有強(qiáng)烈利益表達(dá)需求的新興社會階層進(jìn)入地方人大，會使地方人大切實起到利益表達(dá)和整合的作用，從而最終改變“黨委揮手、人大舉手、政府動手”的基本政治體制格局。但是，2012年衡陽賄選案的曝光，使這兩種理論解釋面臨實際的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如果人大代表的身份對私營企業(yè)家來說只是政治榮譽，為什么會有那么多私營企業(yè)家不惜重金賄選？而當(dāng)很多私營企業(yè)家是靠行賄當(dāng)選時，這樣的代表如何能夠履行好代表職責(zé)？更遑論賦予人民代表大會真正的運作活力了。理論與現(xiàn)實之間的巨大反差促使我們重新檢視既有的對于私營企業(yè)家人民代表大會代表的研究。

總體上看，學(xué)界對中國人民代表大會系統(tǒng)中私營企業(yè)家代表的研究大多包含在對私營企業(yè)家參政的研究當(dāng)中，對私營企業(yè)家作為人民代表大會代表的獨立研究比較少。本研究從私營企業(yè)家當(dāng)選人民代表大會代表的影響因素、政治心理和動機(jī)、政治效果三個基本問題出發(fā)，對1990年以來私營企業(yè)家人民代表大會代表的研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理。

(一) 對私營企業(yè)家當(dāng)選人大代表的影響因素的研究

海外學(xué)者對這一問題的研究主要是從政治體制的角度展開的，他們對私營企業(yè)家進(jìn)入人大系統(tǒng)的影響因素的考察集中在宏觀的制度層面，提出了中國政治體制的靈活性和包容性，以及“體制不變，政治在變”等解釋模型。[1]這些研究主要從國家的視角出發(fā)，提出這一變化是執(zhí)政黨吸納新的社會精英從而擴(kuò)大執(zhí)政基礎(chǔ)的統(tǒng)治策略。國內(nèi)學(xué)界對私營企業(yè)家進(jìn)入人大代表隊伍的具體影響因素開展了實證研究。陳釗、陸銘、何俊志通過對廣西人大代表中私營企業(yè)家的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)影響私營企業(yè)家當(dāng)選人大代表的決定性因素分別是經(jīng)濟(jì)實力、家庭背景和個人的政治身份，并進(jìn)一步指出這樣的企業(yè)家參政模式使得作為人大代表的企業(yè)家更多地代表在政治經(jīng)濟(jì)上擁有權(quán)勢的階層的利益。[2]48還有實證研究進(jìn)一步分析了除了政治、經(jīng)濟(jì)地位之外，私營企業(yè)家積極履行社會責(zé)任對于其能否進(jìn)入人大和政協(xié)系統(tǒng)起著重要的作用。[3]

(二) 私營企業(yè)家進(jìn)入人大代表隊伍政治心理的研究

按照經(jīng)典代議制民主理論，一個社會階層謀求進(jìn)入代議制機(jī)關(guān)，基本的動機(jī)就是影響政府決策。海外學(xué)者的研究主要從民主理論出發(fā)，認(rèn)為中國私營企業(yè)家進(jìn)入人大系統(tǒng)的動機(jī)，主要是這個新階層要求進(jìn)入政治決策系統(tǒng)進(jìn)行利益表達(dá)。國內(nèi)的研究則立足于中國特殊的社會和政治現(xiàn)實，指出當(dāng)前中國私營企業(yè)家的參政動機(jī)具有務(wù)實性的特征，集中在尋求保護(hù)合法權(quán)益的政治后盾，尋求反映要求的渠道，實現(xiàn)自我價值這三個基本方面。[4]私營企業(yè)家雖然積極爭取進(jìn)入制度內(nèi)的參政渠道，但是他們的政治參與意識還處于不成熟的階段，他們很少作為一個利益群體在人大系統(tǒng)內(nèi)部活動。[5]

(三) 對私營企業(yè)家進(jìn)入人大系統(tǒng)政治效果的研究

對于私營企業(yè)家進(jìn)入人大代表隊伍的政治效果，西方學(xué)術(shù)界的理論范式主要有市民社會理論、政治轉(zhuǎn)型理論以及依附理論。雖然三個理論范式不同，但是海外學(xué)者關(guān)心的中心議題都是私營企業(yè)家參政是否有助于推進(jìn)中國的民主化或者說更為廣義的政治現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，分析的中心主要是私營企業(yè)主階層與國家之間的關(guān)系形態(tài)。這些研究的結(jié)論基本一致，即中國的市場改革和私營企業(yè)主階層的興起帶來的并非是與國家之間對抗性的關(guān)系，中國私營企業(yè)家傾向于忍受或支持現(xiàn)有的體制，通過各種非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)謀取利益。[6]

國內(nèi)學(xué)者則進(jìn)行了中觀和微觀層次上的研究，關(guān)注私營企業(yè)家擔(dān)任人大代表的政治行為對當(dāng)前中國政治體制和地方治理產(chǎn)生的具體影響。有研究者觀察到，私營企業(yè)家進(jìn)入人大代表系統(tǒng)后積極聯(lián)系政府各部門和各行業(yè)的代表，顯得比傳統(tǒng)的工農(nóng)和干部代表更為活躍。私營企業(yè)家當(dāng)選代表后積極履職，使人大逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦麟A層表達(dá)自己政治訴求的場所，這將逐漸改變傳統(tǒng)的“黨委揮手，人大舉手，政府動手”的政治運作規(guī)則。但是，這些研究忽略了各級人大國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位僅僅是規(guī)范意義上的，在實際政治生活中，縣鄉(xiāng)基層人大本身不具備實際的決策權(quán)和人事權(quán)。在縣域治理中，通過當(dāng)選縣級人大代表便直接實現(xiàn)本階層的政治輸入與輸出是缺乏現(xiàn)實依據(jù)的。因此，深入研究當(dāng)前我國私營企業(yè)家當(dāng)選縣級人大代表的原因，對他們從事代表活動的狀態(tài)進(jìn)行細(xì)致觀察，探究其背后深層次的政治社會效果，是有關(guān)基層民主發(fā)展與治理穩(wěn)定的重要課題。

二、 縣域治理中的政企關(guān)系

縣域治理中政企關(guān)系的基本格局是私營企業(yè)家進(jìn)入縣級人大的社會結(jié)構(gòu)背景，從根本上制約著私營企業(yè)家人大代表的履職意識和行為模式。在當(dāng)前的政治體制和經(jīng)濟(jì)制度下，縣域治理中的政企關(guān)系主要包括以下三個方面的基本特征。

(一) 企業(yè)重要的發(fā)展資源掌控在地方政府手中

20世紀(jì)80年代以來的改革形成了以行政性分權(quán)為核心的體制，中央將原屬于它直接控制的許多權(quán)力下放給地方政府，尤其是直接管理經(jīng)濟(jì)社會的縣級政權(quán)。就經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而言，當(dāng)前中國的縣級政權(quán)擁有以下幾方面的重要權(quán)力：第一，制定本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期規(guī)劃和年度計劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策；第二，財政資金的支配權(quán)和對地方金融的直接控制力；第三，在法律范圍內(nèi)制定和提供招商引資的各種優(yōu)惠政策；第四，項目的審批權(quán)；第五，土地的出讓和使用權(quán)。

由此可見，地方經(jīng)濟(jì)中幾乎所有的關(guān)鍵性生產(chǎn)要素，如土地、資金、項目審批、勞動力政策等，基本上都控制在縣級以上的地方政府手中。在政府掌握關(guān)鍵的生產(chǎn)資源的情況下，任何一個企業(yè)，無論其產(chǎn)權(quán)屬性如何，都不可能真正脫離政府單純依靠市場機(jī)制生存和發(fā)展。利用手中掌握的關(guān)鍵性生產(chǎn)資源和隱性的制度資源，地方政府對其轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)具有決定性的影響力。企業(yè)家無法單純依靠對市場的精準(zhǔn)把握和管理來經(jīng)營企業(yè)，這就決定了當(dāng)前中國的私營企業(yè)家階層對地方政府的依賴性和對地方政治資源的需求。

(二) 錦標(biāo)賽體制下私營企業(yè)與地方執(zhí)政者利益的一致性

在當(dāng)前的政治體制設(shè)計中，對各級官員的考核主要是依據(jù)其政績進(jìn)行，這種依照政績對官員實施獎懲任用的激勵設(shè)計，被學(xué)者形象地稱為“錦標(biāo)賽模式”。①關(guān)于錦標(biāo)賽模式的概念論述參見周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社，上海人民出版社，2008年11月，第89-92頁。[7]89-92中央政府為了激勵地方的主政官員，為地方政府設(shè)定各項政治和行政任務(wù)，并按照他們完成任務(wù)的績效，決定官員的任免和提拔。在這種政治晉升錦標(biāo)賽體制之下，同一級別的官員尤其是地方主政者之間，圍繞著地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長而相互競爭，以求獲得政治晉升的機(jī)會。

政府的任務(wù)和目標(biāo)應(yīng)該是多維度的，經(jīng)濟(jì)增長只是其中一個方面，除此之外還應(yīng)該包括環(huán)境保護(hù)、社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等。但是這些任務(wù)本身的可考核性比較低，屬于需要逐漸投入緩慢見效的長期工程。當(dāng)各個任務(wù)業(yè)績的可考核程度存在差異時，理性的選擇自然是將更多的資源和精力投放在業(yè)績較容易被觀察和量化的任務(wù)上。改革開放以來一直強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，導(dǎo)致多年來對各級地方官員的晉升考核，事實上主要是圍繞地方經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)據(jù)來進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)建設(shè)在官員的政績中具有決定性意義。因此，任何有助于地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)增長的行為都符合地方官員尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)人的利益需求。

20世紀(jì)90年代大規(guī)模的國有企業(yè)改制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損倒閉的浪潮之后，除非極個別擁有大型知名公有制企業(yè)的地區(qū)，各類私營企業(yè)構(gòu)成了當(dāng)前推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍。在分稅制下，土地增值稅和增值稅構(gòu)成地方政府稅收來源的主要部分，而這兩項都與地方的私營企業(yè)密切相關(guān)。私營企業(yè)的產(chǎn)值越高，當(dāng)?shù)卣軌蚍值玫脑鲋刀惙蓊~就越多；而且私營企業(yè)無論是房地產(chǎn)開發(fā)還是工廠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都需要在當(dāng)?shù)刭忂M(jìn)或者租用大片土地，從而成為當(dāng)前地方政府土地出讓的主要對象。因此，雖然地方政府掌控著關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)資源，對企業(yè)的生死存亡具有決定性的影響，但是地方執(zhí)政者的政績和地方財稅也高度依賴當(dāng)?shù)氐乃綘I企業(yè)，雙方具有高度的利益一致性。這種利益一致性為私營企業(yè)家階層進(jìn)入縣級人大，獲得體制內(nèi)的正式身份提供了現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。

三、 資源獲?。核綘I企業(yè)家爭當(dāng)人大代表的動機(jī)

對于大多數(shù)私營企業(yè)家尤其是中小企業(yè)家來說，當(dāng)選縣市級人大代表不是為了通過人大提案和建議來影響政策。精通實務(wù)的企業(yè)家階層很清楚，各級人大只具有規(guī)范意義上的國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，真正掌握地方各種經(jīng)濟(jì)資源的是地方黨委和政府。但是當(dāng)選人大代表為他們打開了一個獲取政治和經(jīng)濟(jì)資源的大門，這才是他們爭當(dāng)人大代表的動力所在。

(一) 接觸領(lǐng)導(dǎo)人的平臺

我國當(dāng)前的代表結(jié)構(gòu)中，官員代表占了很大一部分比重。按照政治慣例，在地方各級人大中，地方政權(quán)主要的領(lǐng)導(dǎo)人和政府關(guān)鍵部門的領(lǐng)導(dǎo)人基本上都是人大代表。就縣級人大來說，不僅縣委書記兼任人大常委會主任，縣委常委核心成員一般都是人大常委。除了一府兩院的主要領(lǐng)導(dǎo)人之外，政府要害部門的領(lǐng)導(dǎo)人，諸如財政局長、城建局長等都是人大代表。除了縣級政府的要害部門，一般為了加強(qiáng)與垂直部門和市直屬部門的聯(lián)系，工商、質(zhì)檢等市直屬機(jī)關(guān)和垂直管理機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人，縣級人大也會積極爭取讓他們加入。這樣，每次召開的人大全體會議或者常委會議就成了本地政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)核心的集會。不僅有一府兩院和政府要害部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，還包括一些重要的市直屬部門和垂直管理部門的領(lǐng)導(dǎo)。如此高度集中的地方領(lǐng)導(dǎo)人集會，在一個縣級轄區(qū)內(nèi)是非常難得的。

并且，在人代會期間，這些地方領(lǐng)導(dǎo)和其他行業(yè)代表一樣都是按照選區(qū)劃分小組的，“我開會的時候，就跟市委書記和幾個市委常委編在一個代表小組，我們都是第一小組的”，①對S省T市人大代表、私營企業(yè)家周總的訪談，2014年7月28日。這種代表分組方法使得私營企業(yè)家在開會期間得以與政府官員近距離接觸。通過會議期間的正式接觸，私營企業(yè)家就可以認(rèn)識作為一個普通商人無法接觸到的地方主要官員，并在相識之后繼續(xù)深入交往，培養(yǎng)私人交情，廣植人脈，為獲取各種優(yōu)惠政策和制度資源打下基礎(chǔ)。

(二) 保護(hù)傘

人大代表的身份使私營企業(yè)家可以間接獲得各種經(jīng)濟(jì)利益和對投資的隱形保護(hù)。除此之外，當(dāng)選縣級以上的人大代表還可以為私營企業(yè)家提供直接的保護(hù)，這就是縣級以上人大代表所享有的司法豁免權(quán)。為了保障人大代表更好地行使代表職權(quán)，我國憲法規(guī)定，未經(jīng)同級人大常委會批準(zhǔn)，不得對縣級以上人大代表采取司法強(qiáng)制措施。這一規(guī)定在現(xiàn)實當(dāng)中演化成為一些身為人大代表的私營企業(yè)家個人違法犯罪行為的保護(hù)傘。

公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)想要對某企業(yè)家采取司法強(qiáng)制措施，如果這個企業(yè)家是縣級以上人大代表的話，必須等該人大代表所屬的人大常委會審議批準(zhǔn)。如果案件屬于比較惡劣的刑事犯罪，人大常委會即便連夜召開緊急會議也要通過批準(zhǔn)才能對其采取強(qiáng)制措施。但是如果屬于一般的經(jīng)濟(jì)犯罪，該人大常委會就傾向于保護(hù)這個企業(yè)家，會遲遲不予通過批準(zhǔn)對其采取強(qiáng)制措施。“不久以前浙江那邊的司法機(jī)關(guān)過來，要帶走咱們當(dāng)?shù)氐囊粋€企業(yè)家，說是在他們浙江那邊辦企業(yè)出現(xiàn)了違法的問題，被他們的機(jī)關(guān)查到了。這個企業(yè)家是咱們一個鎮(zhèn)的納稅大戶，咱們當(dāng)然不會讓外地的司法機(jī)關(guān)把咱們的企業(yè)家抓走，所以咱們常委會就一直不給他們通過同意采取司法強(qiáng)制措施的決定，結(jié)果他們那邊也沒辦法，后來這個案子就不了了之了?！雹倥cS省T縣人大常委會副主任談人大代表的司法豁免權(quán)問題，2014年8月12日。

即便是幾天后通過同意采取司法強(qiáng)制措施的決定，這幾天的時間對于該涉案的私營企業(yè)家也是重要的緩沖。就在這幾天的時間里，他可以銷毀很多證據(jù)，動用各種關(guān)系，最后嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)案件往往不是證據(jù)不足就是大事化小。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制還不健全，法律法規(guī)尚不完善的情況下，私營企業(yè)的很多經(jīng)濟(jì)活動都存在著“打擦邊球”的現(xiàn)象。在這樣的現(xiàn)實之下，這個不經(jīng)同級人大常委會批準(zhǔn)不得采取司法強(qiáng)制措施的豁免規(guī)定對這些私營企業(yè)家的保護(hù)意義是不言而喻的。

(三) 個人榮譽與企業(yè)無形資產(chǎn)

除了為私營企業(yè)家提供各種間接資源和直接保護(hù)，人大代表的身份對于私營企業(yè)家本人來說，也是一種社會身份認(rèn)同的榮譽。中國傳統(tǒng)文化中一直有士、農(nóng)、工、商的分層，雖然在市場經(jīng)濟(jì)浪潮的沖擊下，個人財富越來越成為衡量一個人社會地位高低的標(biāo)準(zhǔn)，但是僅僅有金錢而沒有其他榮譽頭銜，在國人心中似乎還不夠完滿。因此，在坐擁財富之后，想要追求更高的社會榮譽和政治頭銜幾乎是每個企業(yè)家必然的選擇。

許多私營企業(yè)家認(rèn)為，能夠當(dāng)上人大代表是社會對他們事業(yè)成就的另外一種肯定。新中國成立以來，各級人大代表一直都是從各行各業(yè)的精英中選拔，能夠當(dāng)選人大代表，從側(cè)面反映出企業(yè)家個人在其行業(yè)中的代表性和精英地位。許多私營企業(yè)家將代表證和參會時與領(lǐng)導(dǎo)的合影擺放在辦公室的突顯位置，作為個人榮譽和成就的一種標(biāo)志。

企業(yè)家的人大代表身份也會外化為企業(yè)的一種無形資產(chǎn)，增添在市場交易中該企業(yè)的信用值。雖然說當(dāng)前選民對人大代表的約束還很有限，但是企業(yè)家一般會在意推選他做代表的本級政府和選舉單位的看法，知道身為人大代表至少要在個人形象和企業(yè)行為中不能太過出格，否則會造成不良的影響從而有損聲譽，并且很容易喪失這寶貴的政治身份。此時，人大代表的身份對企業(yè)家的行為形成一種潛在的軟約束。一般能夠當(dāng)選人大代表的企業(yè)家都遵紀(jì)守法，在經(jīng)濟(jì)活動中聲譽良好，所以這種代表身份也給企業(yè)家的交易對象增添了一種對企業(yè)信用的良好印象。

四、 體制縫隙與關(guān)系運作：私營企業(yè)家如何當(dāng)選縣級人大代表

實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國私營企業(yè)家參選人大代表的動機(jī)具有很強(qiáng)的私利性。這種具有明顯私利傾向的參政動機(jī)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，與我們當(dāng)前的政治體制縫隙和中國特殊的關(guān)系社會運作有很大關(guān)系。

(一) 代表制的體制縫隙

代表制度是關(guān)于人民代表的產(chǎn)生、代表的構(gòu)成、代表的職業(yè)化、代表與選舉單位和選民的關(guān)系以及代表的履職等等一系列以代表為中心的規(guī)定的總和。①關(guān)于代表制這一概念的相關(guān)論述參見鄒平學(xué)：《中國代表制度改革的實證研究》，重慶出版社，2005年8月，5-9頁。與宏觀的人民代表大會制度比起來，代表制度直接決定了我們能夠選出什么樣的代表，代表的身份特性和履職意識等。正是我國當(dāng)前代表制度的一些體制縫隙，為私營企業(yè)家以謀取私利的動機(jī)當(dāng)選人大代表，并成功為自己謀利提供了制度基礎(chǔ)。

我國代表制度為私營企業(yè)家利用人大代表身份謀取個人利益的第一個體制縫隙是當(dāng)前代表兼職制的規(guī)定。各級人大代表在擔(dān)任代表期間不需要離開原來的本職工作崗位專職從事代表工作。換句話說，人大代表本身不是一種職業(yè)，代表任期內(nèi)可以從事任何工作，擔(dān)任代表只是其兼職。這樣的兼職代表制允許各級人大代表將自己主要的精力和時間投入其原來的工作而不是代表工作，為私營企業(yè)家不耽誤本身的企業(yè)經(jīng)營活動而謀取人大代表身份提供了可能。

第二個體制縫隙是當(dāng)前受控的代表產(chǎn)生機(jī)制。我國當(dāng)前的基層人大代表選舉依舊是一種動員式的受控選舉。縣鄉(xiāng)級的人大代表雖然采取直接選舉，但是同級黨委在人大代表選舉中政治把關(guān)權(quán)的運用導(dǎo)致選民的投票徒具形式?！澳壳暗钠毡樽龇ㄊ歉骷夁x舉實施方案和各級選舉機(jī)構(gòu)都是先經(jīng)有關(guān)的黨委審批，再由人大(或人大常委會)通過和委任，越到底層，黨委的主導(dǎo)作用就越大。”[8]這種政治把關(guān)權(quán)包括對候選人提名和選舉結(jié)果的控制，將投票選舉變成貫徹組織意圖的工具。正是由于選舉結(jié)果不受選民控制，導(dǎo)致私營企業(yè)家即便沒有什么民意基礎(chǔ)也一樣可以在組織的安排下順利當(dāng)選，而且當(dāng)選之后即便不為選民積極履職也不會面臨被罷免代表資格的危險。

(二) 關(guān)系運作：上提與下推

代表制的體制縫隙為私營企業(yè)家操縱選舉提供了制度基礎(chǔ)，但是能否成功運用這個縫隙當(dāng)選，取決于企業(yè)家個人的關(guān)系運作。而這種關(guān)系運作也要以企業(yè)的實力和企業(yè)家個人的影響力為前提。自人民代表大會制度建立以來，我國的代表候選人的選擇范圍一直定位于各行業(yè)各民族的精英人士群體。因此，能夠被選為人大代表的私營企業(yè)家，也必然是業(yè)績出眾的。企業(yè)的良好效益也是其為政府做出財稅貢獻(xiàn)，提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)績效的基礎(chǔ)。

當(dāng)前，中國地方人大代表選舉的實際運作過程，決定了想要當(dāng)選人大代表的私營企業(yè)家必然要與當(dāng)?shù)卣?nèi)部關(guān)系。我們將當(dāng)選縣級人大代表的私營企業(yè)家按照其關(guān)系運作的模式劃分為兩種基本類型：一種是“上提型”，即由縣級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人或者是上級政府的領(lǐng)導(dǎo)人提出要給某位企業(yè)家人大代表的名額，本級人大按照領(lǐng)導(dǎo)人的意圖去安排使該企業(yè)家當(dāng)選的類型。

在這種關(guān)系運作模式中，私營企業(yè)家一般是利用自己與縣或者市里能夠?qū)h級人大代表的選舉產(chǎn)生實際影響力的領(lǐng)導(dǎo)人的私人關(guān)系。這種私人關(guān)系有可能是親戚、戰(zhàn)友、同學(xué)等人際關(guān)系，也可能是私營企業(yè)家通過其他途徑認(rèn)識了某位領(lǐng)導(dǎo)之后，通過不斷的交往結(jié)成的關(guān)系。

還有一種就是上級領(lǐng)導(dǎo)人點名讓某個私營企業(yè)家當(dāng)選人大代表，作為招商引資的優(yōu)惠條件之一。在當(dāng)前地方政府奇招迭出的招商引資競爭中，給一個縣級或者市級人大代表的名額已經(jīng)成為不算新鮮的做法。一個東南經(jīng)濟(jì)大省某縣甚至在招商引資的宣傳中直接寫明了這一優(yōu)惠政策。在其他地區(qū)，這種優(yōu)惠政策雖然沒有直接標(biāo)明，但是企業(yè)家在與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商優(yōu)惠條件時提出這一要求的不在少數(shù)。“我們在來的時候提出的投資條件之一就是給一個市人大代表的身份，當(dāng)時領(lǐng)導(dǎo)人就答應(yīng)了，所以我能當(dāng)人大代表走的都是正常的程序，不存在私底下拉關(guān)系之類的情況。因為我們是外地來的，有個當(dāng)?shù)厝舜蟠砩矸菽軌蚋憬莸嘏c當(dāng)?shù)卣蚪坏溃髽I(yè)也能獲得更好的保護(hù)，做很多事情都方便一些?！雹倥cT縣人大代表私營企業(yè)家張總談當(dāng)選人大代表的問題，2014年7月28日。無論是憑借與領(lǐng)導(dǎo)人的私人關(guān)系，還是作為招商引資的交換條件，這種經(jīng)由上級重要領(lǐng)導(dǎo)人打過招呼的私營企業(yè)家一般都可以順利當(dāng)選。而這種私人關(guān)系和交換條件的存在，也從另一個側(cè)面反映了當(dāng)前私營企業(yè)對地方政府庇護(hù)的依賴以及地方領(lǐng)導(dǎo)者與私營經(jīng)濟(jì)力量之間利益的一致性。

第二種關(guān)系運作模式可以稱為“下推型”，即利用選舉名額的雙重操作模式，私營企業(yè)家通過其所在的街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定為代表候選人，最后當(dāng)選人大代表。“所謂選舉名額確定的雙層操作模式是指在某一級的人大代表選舉時，該級的人大常委會只負(fù)責(zé)確定下屬各行政區(qū)域的代表名額數(shù)量和大致的構(gòu)成比例，下一級的黨委和人大常委會則負(fù)責(zé)具體落實。”[2]43在確定了各個行業(yè)的代表比例之后，縣級人大常委會將具體的人選提名落實工作交給各個街道人大工作室或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。因此，各個街道或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)班子在本選區(qū)的具體候選人提名上有較大的決定權(quán)。

并不是所有的私營企業(yè)家都有機(jī)會與縣市級領(lǐng)導(dǎo)建立私人關(guān)系從而獲得“上面的關(guān)照”。因此，對于絕大多數(shù)中小私營企業(yè)家來說，他們就需要謀求與其所處的最基層政府搞好關(guān)系，利用他們手中掌握的代表候選人提名權(quán)使自己擠進(jìn)人大代表隊伍?！懊磕暌坏竭x舉換屆的時候，提前幾個月就開始有各種人找我打招呼，問能不能幫他們推薦個縣人大代表?！雹谂cT縣X街道辦事處人大工作室主任談代表候選人提名的問題，2014年9月20日。

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處搞好關(guān)系的方式不同于跟上級領(lǐng)導(dǎo)人建立私交。私營企業(yè)家較少把關(guān)注點放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)人個人身上，而是更多采用為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)多做貢獻(xiàn)的形式，展現(xiàn)一個企業(yè)高度的社會責(zé)任感。諸如參加公益捐助，為政府活動提供贊助，出錢為本社區(qū)修建健身設(shè)施，慰問孤寡老人和困難戶等。最基層政府及其部門工作最繁雜，而名目繁多的事務(wù)又不是樣樣都有財政資金的支持，此時，本轄區(qū)私營企業(yè)家的贊助就顯得十分必要。在這種關(guān)系運作中，私營企業(yè)家以幫助基層政府和社區(qū)分擔(dān)一部分公共服務(wù)來換取推薦為縣級人大代表候選人的資格。

五、 制度錯位下的參政議政：私營企業(yè)家代表的履職

政治參與人的行為模式深受其所處的政治環(huán)境的制約。當(dāng)前，我國縣級人大在基層治理中的職權(quán)虛置和代表制度的偏差，決定了我國私營企業(yè)家當(dāng)選縣級人大代表后，其所謂的積極履職依舊無法擺脫走形式、走過場的窠臼，積極參加各種活動和踴躍發(fā)言的表象，無法掩蓋真實利益表達(dá)的缺失。

(一) 提案、意見和建議的失真

我國法律明確規(guī)定，人大代表要依法認(rèn)真行使代表的各項職權(quán)，在大會和閉會期間，都要積極提出議案及建議、批評和意見。當(dāng)前，我國縣級人大代表中的私營企業(yè)家在履職中會向人大提出一些意見建議，參加提案的也不少。這種現(xiàn)象給人一種假象，以為私營企業(yè)家通過積極提案和提出意見建議，不斷地向政治系統(tǒng)輸入本階層的政治需求，指出政府工作的不足之處。但實際上，仔細(xì)檢視這些提案和建議的內(nèi)容就會發(fā)現(xiàn)，不管是正式的提案還是比較隨意的意見建議，其內(nèi)容都不符合真實的代議制民主機(jī)關(guān)利益表達(dá)和權(quán)力監(jiān)督的要求。提案和意見的內(nèi)容不是大而空的號召，如呼吁加強(qiáng)對本地環(huán)境保護(hù)力度，就是私營企業(yè)家個人生活中遇到的具體問題。這些提案和意見不是缺乏具體的對象和操作規(guī)劃，就是太過于私人化的生活瑣事，根本上升不到政策層面。

由于私營企業(yè)家平時忙于經(jīng)營活動，根本沒時間為提案和建議做基礎(chǔ)調(diào)研工作，所以他們提出的意見建議多來自個人生活和生產(chǎn)經(jīng)營中感受到的一些不合理之處。一位私營企業(yè)家提出：“去年我提的建議就是整治咱們山上賣香的行為，因為過年的時候我去山上進(jìn)香祈福，寺廟里好多兜售香的小販，對游客簡直是一種騷擾。所以到了年終要求提交提案和建議的時候，我就通過人大向政府部門反映了這個問題?！雹倥cS省T縣人大代表，私營企業(yè)家莊總談代表履職問題，2014年7月28日。另一位私營企業(yè)家人大代表也提到了類似的提案內(nèi)容：“我們企業(yè)家天南海北跑生意，經(jīng)常出差。有一次我趕時間去機(jī)場，叫司機(jī)在高速上加快速度，但是咱們區(qū)的高速限速很低，我就覺得這個很不合理，年終人代會提意見建議的時候就把這個問題提出來了?！雹谂cS省T市人大代表，私營企業(yè)家宋總談代表履職問題，2014年10月5日。通過翻閱多個縣人大代表意見建議的資料匯編，我們發(fā)現(xiàn)這種提案和建議內(nèi)容空洞化、口號化或者生活化、私人化的傾向在縣級人大代表中具有普遍性，能夠具有問題意識和操作性，并且屬于政策和體制層面的意見建議和提案非常少。這種現(xiàn)象也與代表私營企業(yè)家階層的呼聲的理論預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。

其實，私營企業(yè)家在個人生產(chǎn)經(jīng)營和生活中感受到的問題，未必都是非政策層面上的私人問題。相反，多年經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)驗使其更容易發(fā)現(xiàn)當(dāng)前國家政策或者法律規(guī)定中有待完善之處，諸如信貸政策、勞動法、合同法的不合理之處，惡性競爭治理的法律漏洞等。但是他們往往不會在作為代表的履職中將這些問題反映出來，“經(jīng)營企業(yè)中遇到的一些具體的問題不能提，因為牽涉到稅務(wù)、工商、公安等部門的具體的人和事，提出來就是讓人家部門的領(lǐng)導(dǎo)難堪，還把矛盾激化了；還有些是體制問題，比較敏感，提出來不合適”。①與S省T市人大代表，私營企業(yè)家梁總談代表履職問題，2014年7月25日。由此可見，私營企業(yè)家代表所提出的意見建議和提案失真的原因，并不能完全歸咎于他們?nèi)狈φ{(diào)研和準(zhǔn)備。這種失真和缺乏操作性，甚至一定程度上是有意而為的。正是由于地方人大在地方治理體系中權(quán)力的虛置，私營企業(yè)家在提意見建議的時候便將實質(zhì)性的體制和政策問題擱置起來，因為他們都很清楚所謂提案和建議只是履行程序義務(wù)，這些提案和建議本身難以落實。

私營企業(yè)家人大代表之所以沒有聯(lián)合起來進(jìn)行真實利益表達(dá)的政治意識，制度性的原因是第一位的。他們對地方政治并非沒有意見可提，“害怕得罪人”表面上看起來是中國熟人社會所謂情面原則造成的，實質(zhì)上這根源于縣級政權(quán)中行政機(jī)關(guān)與人大之間權(quán)力關(guān)系配置的現(xiàn)狀。長久以來形成的黨委決策、政府執(zhí)行的體制，使得縣級人大及其代表很難在這個權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治過程中尋找到自己權(quán)力的位置和進(jìn)行監(jiān)督的節(jié)點。這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀也決定了基層人大代表意見提案的落實缺乏硬性的制度保障，形式化和走程序也就成為了必然。

(二) 被動配合：開會、視察、調(diào)研活動

除了向人大提交提案和意見之外，當(dāng)前縣級人大代表主要的履職活動就是每年一次的代表會議，以及閉會期間參加各種視察、調(diào)研和民主評議。視察、調(diào)研和評議設(shè)置的初衷是為了讓代表監(jiān)督政府部門對國家法律法規(guī)的貫徹實施，發(fā)現(xiàn)本地社會生活中急需解決的問題和政府工作的不足。但是所有視察和調(diào)研活動都是由常委會和相關(guān)部門組織的，視察和調(diào)研的對象以及內(nèi)容也不是由代表提出，而是由人大常委會及其專門委員會決定，代表們完全處于被動配合常委會安排的局面。如果一個私營企業(yè)家在當(dāng)選了縣級人大代表之后，每次常委會通知他參加視察或者調(diào)研活動，他都按時參加并很少請假，這樣才會被人大常委會視為很有責(zé)任意識的好代表。

即便出席人大全體代表大會和常委會議，私營企業(yè)家代表也是按照主席團(tuán)或者常委會的安排去投票、表決、發(fā)言和審議。一般會在正式的大會召開之前先召開各個代表小組的黨組會議，讓代表了解組織的人事安排和決定意向，按照貫徹組織意圖的方向去投票。在召開常委會議之前，會議的議程也是提前一周左右由主任會議審核決定的，然后只等走表決的程序而已。多年來，常委會議的表決結(jié)果基本都是以全票贊成通過，“開會的時候攝像機(jī)就對著大家照，咱們那個表決票設(shè)計得很特別，你要是贊成就不用動筆劃，反對票才需要動筆劃叉號，就這么二三十個人，誰一動筆都看得清清楚楚”。②與S省T縣人大常委會人事代表室張主任談代表投票表決的問題，2014年9月23日。如果有哪個常委在投票表決時投了反對票，常委會的人事代表室主任一般會跟這個投反對票的常委私下交流，囑咐他下次直接投贊成票就好。

這樣的事實也反映出代表的被動受控不僅存在于選舉中，而且貫穿于整個代表履職的過程。按照憲法規(guī)定，人民選舉代表組成各級人民代表大會，人大常委會只是便利各級人大發(fā)揮作用的常設(shè)機(jī)關(guān)。而政治實踐中縣級人大常委會很大程度上演化成凌駕于代表之上的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，規(guī)訓(xùn)代表行為，主導(dǎo)代表活動，使得原本應(yīng)該體現(xiàn)“自下而上”原則的基層人大呈現(xiàn)出濃厚的“自上而下”行政化的色彩。

六、 非制度化的利益表達(dá)與利益謀求

縣級人大代表中的私營企業(yè)家不愿通過提案和建議的正式途徑進(jìn)行利益表達(dá)，并不意味著他們爭當(dāng)人大代表之后，僅愿充當(dāng)一個鼓掌舉手的政治花瓶。相反，他們進(jìn)入縣級人大代表隊伍的直接動機(jī)之一就是使自己的利益需求能夠被地方主要領(lǐng)導(dǎo)人知悉，并且直接和間接地獲取各種經(jīng)濟(jì)資源。

(一) 利益表達(dá)的個體化

市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，中國的私營企業(yè)家群體早已成為一個獨立的社會階層，有著本階層獨立的經(jīng)濟(jì)、政治和社會需求。隨著越來越多的私營企業(yè)家進(jìn)入各級人大代表的隊伍，他們自然被視為私營經(jīng)濟(jì)在政治系統(tǒng)中的利益代言人。但在實際的政治生活中，這些私營企業(yè)家既沒有本階層利益代言的角色認(rèn)同，也沒有和其他同為人大代表的私營企業(yè)家聯(lián)合起來通過人大提出動議的意愿。

在一個縣的轄區(qū)范圍內(nèi)，私營企業(yè)家之間在基本的政策和體制方面有著許多共同的利益訴求，在處理與政府有關(guān)部門的關(guān)系時面臨著同樣的問題。但是他們遇到問題時往往是謀求通過個人的關(guān)系去解決自己的問題，而不是聯(lián)合起來爭取對本地大多數(shù)企業(yè)都有益的政策和體制變革?！爱?dāng)我的企業(yè)遇到一些問題的時候，我不會通過人大提出來，而是直接聯(lián)系相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)人，很快就解決了。你通過人大提意見建議，不說能否落實，至少落實也得等個三個月半年的，根本耗不起。不過人大代表的身份還是給了我很大便利，不是人大代表我也認(rèn)識不了這么多部門的領(lǐng)導(dǎo)人”。①與S省T市人大代表，私營企業(yè)家周總談代表履職問題，2014年7月28日。

私營企業(yè)家當(dāng)選人大代表之后，很少把自己的代表身份看作是本階層的利益代言人，而是當(dāng)作自己的資本?！昂芏嗥髽I(yè)老總?cè)舜蟠恚谌舜鷷系陌l(fā)言就是為自己的企業(yè)做宣傳，做廣告”；②與S省T縣全國人大代表金書記談私營企業(yè)家人大代表的履職問題，2014年10月21日。在人大組織的座談會上，他們也會向政府部門反映一些問題或者提出一些要求，但是大多是與個人利益或者自己的企業(yè)高度相關(guān)的要求，而不是廣泛地代表和反映其所屬群體的意愿和利益。

面對一些體制性障礙或者不合理政策時，身為人大代表的私營企業(yè)家不是通過行使代表職權(quán)向地方政府提出改革要求，而是以人大代表身份獲取的政治資源謀求領(lǐng)導(dǎo)人在體制或者政策之外為自己開個口子。私營企業(yè)家人大代表放著正式的提案和監(jiān)督的職權(quán)不用，而是拐彎抹角地尋求地方領(lǐng)導(dǎo)與政府部門的私人庇護(hù)，表面上看是私營企業(yè)家階層組織程度低造成的，更深層次的原因還在于當(dāng)前縣域治理的實際權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治現(xiàn)實。既然制度化的利益表達(dá)渠道不暢通，各種非制度化、非正式政治接觸就有了極大的發(fā)展空間。在與官員建立非正式的利益關(guān)系以影響政府政策實施的政治接觸中，各種越軌性政治參與行為難以避免。

(二) 缺乏規(guī)范化互動的利益謀求

私營企業(yè)家當(dāng)選縣級人大代表之后，不少人利用人大這一廣闊的平臺，積極與黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)人以及政府各部門建立廣泛的聯(lián)系，為自己的企業(yè)發(fā)展謀取各種優(yōu)惠政策和便利。但是這些利益的謀取不是通過正式的制度渠道，不是以人大代表提案建議的形式獲得，而是通過與領(lǐng)導(dǎo)人之間的關(guān)系?！拔覀兤髽I(yè)當(dāng)時要上一個新項目的時候，需要一大片土地。這片土地又屬于城鄉(xiāng)結(jié)合的地帶，那里的老百姓是出了名的難纏，如果僅靠我們企業(yè)自己去征地，一年也拆不出來。當(dāng)時我把情況給該鎮(zhèn)的書記反映了之后，他說你放心，征地的事包在我們身上了，果然沒用多久就騰出一大片土地來給我?！雹倥cS省T市人大代表，私營企業(yè)家周總談代表履職問題，2014年7月28日。

除了向地方政府謀取關(guān)鍵性的生產(chǎn)資源外，私營企業(yè)的經(jīng)營活動還經(jīng)常面臨與外部主體之間的糾紛和沖突。當(dāng)私營企業(yè)與當(dāng)?shù)孛癖娨约奥毠ぶg發(fā)生沖突時，身為人大代表的企業(yè)家往往不是通過與相關(guān)主體之間利益互動的途徑解決，而是謀求利用政治資源去擺平這些問題?！拔覀兒苌僮约褐苯尤ジ习傩照劊话愣际钦雒鎺臀覀儼亚捌诠ぷ髯龊?，交給我們使用的都是清空的土地。”②與S省T市人大代表，私營企業(yè)家周總談人大代表身份對企業(yè)的幫助問題，2014年7月28日。“我們的職工一般都是本地村民，跟我們企業(yè)有了什么糾紛不好解決，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)出面幫我們協(xié)調(diào)，他們都是本鄉(xiāng)本土的，不能不給干部面子。”③與S省T市人大代表，私營企業(yè)家周總談人大代表身份對企業(yè)的幫助問題，2014年7月28日。

對非正式關(guān)系的依賴是一把雙刃劍，有時政府也會出于政治原因要求私營企業(yè)家在拆遷征地或者勞資糾紛中讓步。在企業(yè)家一方完全占據(jù)法理的情況下，地方政府為了息訪，會要求企業(yè)犧牲正當(dāng)利益以滿足訪民的無理要求。私營企業(yè)家不愿為了一時的眼前利益而破壞與地方政府建立起來的關(guān)系，在權(quán)衡利弊之下，他們一般會選擇滿足民眾不合理的要求。但是無論是依靠政府施壓強(qiáng)力擺平民眾的抗議，還是屈從于政府的壓力做出妥協(xié)和讓步，都不是規(guī)范化的利益博弈過程。這樣的利益謀取與沖突整合是非制度化、不規(guī)范的，缺乏正式的各個階層之間的利益整合所具有的平衡社會資源分配、化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的功能。

七、結(jié)　論

吸納私營企業(yè)家進(jìn)入人大系統(tǒng)并沒有實現(xiàn)其利益表達(dá)的制度化。當(dāng)前，我國縣級人大依舊不是社會各群體利益競爭和整合的平臺。私營企業(yè)家當(dāng)選為各級人大代表，確實實現(xiàn)了政治精英與經(jīng)濟(jì)精英的聯(lián)合，但是這種聯(lián)合是非規(guī)范性的。私營企業(yè)家階層的利益表達(dá)與整合不是通過人大系統(tǒng)這一正式制度渠道實現(xiàn)的，而是其利用人大代表身份為跳板獲得的在正式體制外與權(quán)力核心接觸的機(jī)會來實現(xiàn)的。制度化利益表達(dá)渠道的缺失，一方面限制了私營企業(yè)家尤其是中小企業(yè)家階層政治參與的深度和穩(wěn)定性，使得他們只能通過影響政治權(quán)力的掌有者為自己獲取一時的具體利益，而其本身在政治決策體系中無法直接發(fā)揮影響力，所以其政治參與無法為整個階層的利益去調(diào)整不利于他們的體制弊端和政策失誤；另一方面，由于缺乏公開的利益競爭平臺，私營企業(yè)家階層的利益表達(dá)缺乏與社會各階層尤其是工人、農(nóng)民階層之間的規(guī)范化互動，是一種單向度的利益謀求。其利益的實現(xiàn)往往只要與地方政府實現(xiàn)互利即可，而工人、農(nóng)民等階層的利益則被忽略了。這就形成了一種政治精英與經(jīng)濟(jì)精英聯(lián)合宰制以工農(nóng)為主體的其他社會階層利益的基層治理格局，這是當(dāng)前中國縣域治理所面臨的各種問題的根源所在。

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(責(zé)任編輯：周成璐)

Political Capital: Private Entrepreneurs as Deputies to County People’s Congresses

WANG Long-fei

(SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,ChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Beijing100088,China)

Given China's current political and economic system, the crucial resources needed for the development of private enterprises are in the hand of local governments. Meanwhile, private enterprises share common interests with local administrators. Private entrepreneurs have taken the advantage of the loopholes of China’s People's Congress system by operating multiple forms of connections to be elected as deputies to county people’s congresses so as to seek political capital in favor of enterprise development. These private entrepreneurs have divorced from the representation of voters. Their proposals and suggestions are not in their real interests and their performance of deputies in and out of sessions is a mere formality. They seek profits by establishing unofficial relationships with local administrators, instead of institutionalizing their interests in the light of county people’s congresses. As a result, the depth and stability of political participation is restricted for private entrepreneurs, especially for small and medium-sized entrepreneurs, who have to seek temporary and specific interests by influencing administrators in power, for one thing. For another, due to lack of open arenas for interests competition, private entrepreneurs’ interests appeals are short of regulated interactions with other social strata, thus not conducive to social and political stability.

deputies to county people’s congresses; private entrepreneurs; political capital; interests integration

10.3969/j.issn 1007-6522.2016.04.009

2015-03-30

王龍飛(1988-)，女, 山東省濟(jì)寧市人。中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生, 研究領(lǐng)域：中國政治、政治社會學(xué)。

D624

A

1007-6522(2015)04-0112-12