劉斌章

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

新型城鎮(zhèn)化背景下我國(guó)農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新

劉斌章

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

農(nóng)村土地制度改革是十八大以來(lái)我國(guó)改革中的熱點(diǎn)問(wèn)題。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的今天，農(nóng)村土地制度在這個(gè)過(guò)程中始終扮演著關(guān)鍵性的角色。有效合理的土地制度是城鎮(zhèn)化健康合理發(fā)展的助推劑。然而，土地制度在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了很多弊端，因此，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地制度改革和創(chuàng)新是十分必要的。針對(duì)改革中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出了在今后應(yīng)進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的收益分配制度以及創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度改革與管理等建議。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地制度；改革

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。城鎮(zhèn)化并非單方面城鎮(zhèn)的發(fā)展歷程，而是由農(nóng)村推力和城鎮(zhèn)拉力相互作用的表現(xiàn)和結(jié)果[1]。農(nóng)村土地制度改革為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)提供了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)層面的動(dòng)力。但另一方面，隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的過(guò)程中也出現(xiàn)了一系列新的矛盾和復(fù)雜問(wèn)題，如當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)中存在的“城中村”、“空心村”、“小產(chǎn)權(quán)房”和“耕地拋荒”[2]等問(wèn)題，為解決這些矛盾和問(wèn)題對(duì)農(nóng)村土地制度改革提出了新的要求和挑戰(zhàn)。順應(yīng)新時(shí)期的要求，在新一輪土地制度改革中探索出具有針對(duì)性的實(shí)施方案，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。

1 我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的路徑分析

第一階段：1949—1954年，《土地改革法》頒布，規(guī)定實(shí)行農(nóng)民土地所有制，地主階級(jí)的土地所有制隨之被廢除。1952年完成了以“耕者有其田”為目標(biāo)的土地改革，農(nóng)村土地制度走上了土地私有、分散經(jīng)營(yíng)的道路[3]。

第二階段：1954—1978年，變農(nóng)民土地所有制為集體所有制。土地改革完成后，我國(guó)農(nóng)村歷經(jīng)了互助組、初級(jí)合作社和高級(jí)合作社形式的合作化道路的探索，人民公社制度也由此確立，農(nóng)村土地制度由農(nóng)民私有改革為集體所有。

第三階段：1978—2002年，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即將集體所有的土地制度變革為土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度。農(nóng)民事實(shí)上成為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，重新獲得了土地的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。農(nóng)戶通過(guò)“交夠國(guó)家的，留足集體的”利益承諾，換取了土地的使用權(quán)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至1985年年初，大約有98%的農(nóng)戶完成了包干包產(chǎn)到戶。

第四階段：2002年以后，我國(guó)的土地制度改革允許土地流轉(zhuǎn)。2002年黨的十六大提出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方針。2013年十八屆三中全會(huì)明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和原則。隨后國(guó)家又出臺(tái)了促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的格局也逐漸明晰。2015年十八屆五中全會(huì)又出臺(tái)了一系列政策文件，對(duì)農(nóng)村土地制度格局再一次作出了深化與細(xì)化。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

2.1 新型城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村土地制度改革的要求

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是更高水平和更高意義的城鎮(zhèn)化[4]。一方面，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村土地制度改革的驅(qū)動(dòng)力，城鎮(zhèn)化的向前推進(jìn)促使農(nóng)村土地制度的改革以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展；另一方面，土地又是城鎮(zhèn)化最根本的要素，離開了土地，城鎮(zhèn)化的發(fā)展就失去了載體，所以，土地制度是否合理基本上決定了城鎮(zhèn)化能否健康地向前推進(jìn)。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化注重土地的快速城鎮(zhèn)化，在這一過(guò)程中，農(nóng)村的人力和資本不斷涌入城市，使得城市在一段時(shí)期內(nèi)獲得了來(lái)自自身和農(nóng)村的雙重發(fā)展機(jī)遇，從而加速了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。然而在傳統(tǒng)的城市化過(guò)程中，卻忽略了人口的城鎮(zhèn)化，人口的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于土地的城鎮(zhèn)化速度。新型城鎮(zhèn)化務(wù)必要以農(nóng)民為主體，要避免農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”[5]。新型城鎮(zhèn)化的核心在于人的城鎮(zhèn)化，這就要求農(nóng)村土地制度改革過(guò)程中要切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的利益，確保其土地權(quán)益不受損；穩(wěn)健有效地進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展；堅(jiān)持18億畝耕地紅線不動(dòng)搖的底線，保護(hù)基本農(nóng)田，限制農(nóng)轉(zhuǎn)非，并在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與農(nóng)地的關(guān)系，以優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效益；注重土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的統(tǒng)一，保護(hù)生態(tài)用地，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。

2.2 現(xiàn)行農(nóng)村土地制度改革中存在的缺陷和面臨的問(wèn)題

2.2.1 集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰 根據(jù)我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，分為2種形式，一是全民所有制，二是勞動(dòng)群眾集體所有制。土地的勞動(dòng)群眾集體所有制采取的是農(nóng)民集體所有制的形式。但在現(xiàn)實(shí)中，“集體”的概念在法律中較為模糊，《憲法》規(guī)定為“集體所有”，《土地管理法》規(guī)定為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”。鑒于此，在集體所有制下土地的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題也就模糊不清了，由此造成了很多問(wèn)題。現(xiàn)行制度下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)能進(jìn)一步弱化，使得村內(nèi)的集體權(quán)益得不到正常的維護(hù)，經(jīng)常遭到行政權(quán)力的入侵。這就使得土地所有權(quán)主體虛化，隨之也淡化了土地所有權(quán)權(quán)能，而由于國(guó)家在土地管理層面處于強(qiáng)勢(shì)地位，因此，土地所有權(quán)主體最終還是落到了國(guó)家層面上[6]。產(chǎn)權(quán)主體的不明晰導(dǎo)致責(zé)權(quán)利的不明，以至于在農(nóng)地征收、流轉(zhuǎn)過(guò)程中，法律賦予農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益受損。

2.2.2 土地流轉(zhuǎn)效率低下 在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)運(yùn)而生。國(guó)家也先后出臺(tái)了相關(guān)政策來(lái)促進(jìn)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但一些制度上的缺陷在具體實(shí)施過(guò)程中也逐漸凸現(xiàn)出來(lái)，阻礙了政策的順利實(shí)施，不利于現(xiàn)行農(nóng)村土地的順暢流轉(zhuǎn)。雖然目前已有許多土地流轉(zhuǎn)方式，但主要的還是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)化和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租[7]。此外，現(xiàn)行的土地制度要求土地流轉(zhuǎn)要經(jīng)過(guò)土地所有權(quán)代表者集體的同意，然后必須經(jīng)過(guò)層層審批，最終才能實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，這一方面為鄉(xiāng)村集體組織以及上級(jí)行政組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)的干預(yù)創(chuàng)造了條件，使得農(nóng)村土地不能正常流轉(zhuǎn)，另一方面降低了土地流轉(zhuǎn)的效率。加上產(chǎn)權(quán)主體的不明確、周期性的土地調(diào)整以及流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范等原因，使得流轉(zhuǎn)雙方缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)效率低下。在農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)中，大部分都是農(nóng)戶間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以及互換的形式流轉(zhuǎn)，出租和入股所占的比例很小。隨著大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，他們流轉(zhuǎn)土地的積極性也較低，要么將土地拋荒，要么留作進(jìn)城失敗的后路，導(dǎo)致土地不能向種田能手轉(zhuǎn)移，這就導(dǎo)致土地規(guī)模利用的水平大大降低[8]。而農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)大多沒(méi)有集體統(tǒng)一調(diào)整地塊，無(wú)法實(shí)現(xiàn)連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.2.3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后產(chǎn)生的問(wèn)題一方面，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)，一級(jí)土地市場(chǎng)供不應(yīng)求，城市建設(shè)用地可謂是寸土寸金。另一方面，隨著勞動(dòng)力等要素向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村中出現(xiàn)了大量土地閑置以及土地低效利用的現(xiàn)象。針對(duì)這種不平衡的城鄉(xiāng)用地失衡現(xiàn)狀，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。允許集體經(jīng)營(yíng)向建設(shè)用地入市，這對(duì)緩解城市國(guó)有土地市場(chǎng)供求矛盾，提高集體建設(shè)用地集約利用水平，盤活農(nóng)民資產(chǎn)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，對(duì)減少農(nóng)村與城市差距以及緩解征地矛盾有明顯意義。近年來(lái)，全國(guó)各地先后建立起了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的試點(diǎn)，取得的成果頗豐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也存在很多問(wèn)題。目前農(nóng)村集體建設(shè)用地入市后主要存在4個(gè)方面的問(wèn)題：一是收益分配缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，技術(shù)與理論支持體系研究仍顯不足；二是對(duì)收益分配的內(nèi)涵、分配主體、分配方式還存在諸多分歧；三是缺乏統(tǒng)一完整的收益分配體系；四是對(duì)入市后收益的使用缺乏應(yīng)有的制約監(jiān)督，欠缺統(tǒng)一規(guī)范的管理[9]。

2.2.4 農(nóng)村宅基地制度改革的問(wèn)題 隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，以及農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，我國(guó)農(nóng)村宅基地的使用和管理中存在著一些較為突出的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用原則是“一戶一宅”，具有以下2個(gè)特征：一是無(wú)償無(wú)限期使用；二是宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)。我國(guó)法律禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地，由于農(nóng)村居民購(gòu)買力有限，這一限制買方的規(guī)定勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致宅基地的價(jià)格失真，農(nóng)民不能享受資產(chǎn)增值收益[10]。為此，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。

上述改革的根本目的都是要維護(hù)好農(nóng)民集體的土地權(quán)益，使農(nóng)民的宅基地權(quán)利得到保護(hù)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。全國(guó)各地先后在實(shí)踐中進(jìn)行了宅基地制度改革的試點(diǎn)，比如天津“宅基地?fù)Q房”（華明模式），重慶“地票模式”，嘉興“兩分兩換”模式，成都“聯(lián)建”模式，溫州“宅基地征用”模式等。這些宅基地制度改革的探索，適應(yīng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，在實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)其他地方的宅基地制度改革提供了參考借鑒。但總結(jié)以上模式，現(xiàn)實(shí)中也面臨著很多問(wèn)題。一是宅基地交易范圍受到了限制。由于相關(guān)法律法規(guī)的限制，將農(nóng)村村民住房所有權(quán)的交易限制在了本村集體經(jīng)濟(jì)組織以內(nèi)。二是農(nóng)村宅基地交易對(duì)象受到了限制。相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村的住宅不能出售給城市居民，城市居民也不得在農(nóng)村占用土地修建住宅房屋。這說(shuō)明交易雙方只能是非城鎮(zhèn)居民。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度改革和創(chuàng)新

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速向前推進(jìn)，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中出現(xiàn)的問(wèn)題與矛盾亟待解決，以適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展新要求，確保我國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。一套合理的農(nóng)村土地制度不僅是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵所在，更是整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的基石。農(nóng)村土地牽扯到眾多利益相關(guān)者，社會(huì)上的每個(gè)人都直接或間接的與其產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。農(nóng)村土地制度的重要性不言而喻。因此，在改革中探索創(chuàng)新出一套合理的農(nóng)村土地制度勢(shì)在必行。

3.1 明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬

“非遺”是社會(huì)分工和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性產(chǎn)物，社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)生態(tài)對(duì)“非遺”的存續(xù)狀態(tài)有著重要影響。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)期，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。更好地滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面日益增長(zhǎng)的需要是我國(guó)社會(huì)全面發(fā)展、不斷進(jìn)步的標(biāo)志。

明晰的土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地制度改革最基本的要求。實(shí)現(xiàn)土地利用的效益最大化要求產(chǎn)權(quán)主體明晰。因此，土地確權(quán)在新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地制度改革中顯得格外重要。通過(guò)土地確權(quán)登記頒證，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)以及宅基地使用權(quán)才能得到有效的保障，無(wú)疑會(huì)加快推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以及抵押的速度和效率[11]。

3.1.1 在改革中堅(jiān)持農(nóng)地集體所有，確保農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的集體所有權(quán) 應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村土地立法工作，通過(guò)立法進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)等，同時(shí)加強(qiáng)法制宣傳，使農(nóng)民樹立起依法保護(hù)自己的土地權(quán)利的法律意識(shí)，同時(shí)也使上級(jí)行政單位尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，規(guī)范其土地管理的行為，從而有效保障農(nóng)村土地的集體所有權(quán)不受侵犯。

3.1.2 尊重歷史，妥善解決確權(quán)過(guò)程中的糾紛 針對(duì)土地確權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)的歷史權(quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)該進(jìn)行調(diào)查摸底，充分參考第2次全國(guó)土地調(diào)查的成果，全方位掌握現(xiàn)實(shí)的土地權(quán)屬狀況。由于土地權(quán)屬爭(zhēng)議牽扯到的利益相關(guān)方較多而且時(shí)間較久遠(yuǎn)，相關(guān)的法律規(guī)章前后存在較大差異，僅憑當(dāng)今的法律條款難以解決這類歷史遺留問(wèn)題。對(duì)這類案件采取的解決方式應(yīng)該本著“尊重歷史、依照現(xiàn)實(shí)、查看現(xiàn)場(chǎng)、弄清真相、確認(rèn)事實(shí)”后采用協(xié)商、協(xié)議和調(diào)節(jié)的方式解決[12]。

3.1.3 穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要賦予農(nóng)民長(zhǎng)久而穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)調(diào)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要長(zhǎng)久不變，并且允許承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保。因此，要在農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，建立合理有效的監(jiān)管機(jī)制，約束村委會(huì)等基層組織利用自身權(quán)利侵犯農(nóng)民權(quán)利的行為，進(jìn)一步保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。

3.2 建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

在明晰產(chǎn)權(quán)歸屬后，必須建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，才能進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用。建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，合理調(diào)配農(nóng)村土地資源的利用。目前，由于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不健全，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)效率極低。這一方面導(dǎo)致了中央的政策落實(shí)不到位，另一方面也和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景不相適應(yīng)。因此，當(dāng)前必須要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在確保所有權(quán)和承包權(quán)不被侵害的基礎(chǔ)上，建立健全土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制、管理機(jī)制、利益機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制[13]。

3.2.2 建立和土地流轉(zhuǎn)相配套的法律法規(guī) 針對(duì)層出不窮的土地流轉(zhuǎn)糾紛，政府應(yīng)該及時(shí)出臺(tái)嚴(yán)格的法律法規(guī)，以規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行秩序。要嚴(yán)格堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，充分尊重農(nóng)戶的意愿，任何組織無(wú)權(quán)以任何方式強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地，不得以少數(shù)服從多數(shù)的名義，強(qiáng)制要求農(nóng)戶的承包地對(duì)外招租。

3.2.3 鼓勵(lì)創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

除了鼓勵(lì)農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地外，還可以適當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)戶長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地，開展互換并地，穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)，入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，培育發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體等。

3.2.4 建立完善的社會(huì)保障制度 目前，土地作為一種生產(chǎn)要素還是大部分農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和依靠，對(duì)于這部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們離開了土地，就失去了根本的物質(zhì)保障。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元體制，社會(huì)保障制度不健全，失地農(nóng)民享受不到與城鎮(zhèn)居民一樣的社會(huì)保障[10]。因此，要建立起覆蓋廣大農(nóng)村和農(nóng)民的社會(huì)保障制度，根據(jù)“平等自愿”的原則，興辦農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地向依靠社會(huì)保障轉(zhuǎn)變，以解決農(nóng)民的后顧之憂。

3.3 創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的收益分配制度

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)值逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，隨著政策的推行，農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)模越來(lái)越大。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益是指集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收入和利益的總和，包括出讓金、租金、股利、轉(zhuǎn)讓金等[14]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的利益分配牽扯到國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人等三方主體的利益，只有妥善的處理好這些利益主體之間的分配關(guān)系，才能充分調(diào)動(dòng)各方積極性，保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的順利推進(jìn)。

3.3.1 制定合理的稅收體系來(lái)調(diào)節(jié)收益分配 政府在集體建設(shè)用地入市后的區(qū)域要進(jìn)行大量的基礎(chǔ)設(shè)施的投入，因此，政府有權(quán)通過(guò)征收土地增值稅來(lái)回籠部分增值收益。為此，必須建立完善城鄉(xiāng)一體的不動(dòng)產(chǎn)稅費(fèi)體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)稅制，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中逐步開征契稅、印花稅和營(yíng)業(yè)稅等，規(guī)范和調(diào)節(jié)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地增值收益分配[14]。這樣一方面為政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金，另一方面政府可通過(guò)征稅在一定程度上平衡增值收益分配不公的問(wèn)題。

3.3.2 建設(shè)用地入市后的收益應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體共享 目前，農(nóng)村建設(shè)用地入市后的收益基本是“誰(shuí)流轉(zhuǎn)誰(shuí)受益”，而作為建設(shè)用地所有者的農(nóng)村集體卻并沒(méi)有收益，這是造成收益分配不公的原因之一。因此，建設(shè)用地入市后的土地增值收益，村集體應(yīng)該有分享這部分收益的權(quán)利。應(yīng)該建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)土地增值歸公制度，這樣有利于建立城鄉(xiāng)一體的土地收益分配調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)對(duì)國(guó)有土地和集體土地同等對(duì)待，抑制土地投機(jī)，打擊和遏制違法違規(guī)用地現(xiàn)象[15]。

3.4 創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度改革與管理

國(guó)家對(duì)耕地資源的保護(hù)實(shí)行越來(lái)越嚴(yán)格的政策，城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的城市建設(shè)用地面臨著越來(lái)越大的壓力。而隨著人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村中則出現(xiàn)了大量房屋空置的情況，“空心村”現(xiàn)象日益突出。這樣的逆差使得農(nóng)村的宅基地的價(jià)值凸顯。要構(gòu)建農(nóng)民住房保障的新機(jī)制，明確界定農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，建立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

3.4.1 科學(xué)制定農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)化 在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，科學(xué)制定出宅基地退出機(jī)制，切實(shí)保障退出農(nóng)戶的后續(xù)生計(jì)穩(wěn)定。在此基礎(chǔ)上，集體經(jīng)濟(jì)組織可參考宅基地使用權(quán)人的申請(qǐng)，采取置換、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助或者城鎮(zhèn)購(gòu)房補(bǔ)貼等方式協(xié)商收回空閑或者多余的宅基地[16]，以此真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)。

3.4.2 進(jìn)一步完善宅基地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng) 現(xiàn)階段由于相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，使得農(nóng)民宅基地的資產(chǎn)價(jià)值不能完全顯現(xiàn)，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和資源的最優(yōu)化配置。新的政策在保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，應(yīng)該探索完善的宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，打破城鄉(xiāng)二元分隔的土地利用機(jī)制[17]。

［1］單卓然，黃亞萍.“新型城鎮(zhèn)化”概念內(nèi)涵、目標(biāo)內(nèi)容、規(guī)劃策略及認(rèn)知誤區(qū)解析[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2012（2）：17-18.

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Reform and Innovation of China's Rural Land System under Background of New Urbanization

LIUBinzhang
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

Since the rural land system reform is the eighteenth big hot issues in the reform of China.In today's rapid advance of industrialization and urbanization,rural land system always plays a pivotal role in the process.However,the land system in promoting China's economic development process,exists a lot of drawbacks,thus further strengthening the rural land system reform and innovation are essential.For practical problems existing in the reform,the paper puts forward suggetions suchas further clarify the property rights of rural collective ownership,establish a standardized and orderly rural land market,income distribution system innovation of rural collective construction land management and innovation intothe market after the rural house base systemreformand management.

newurbanization;rural land system;reform

F301.1

A

1002-2481（2016）08-1223-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.08.41

2016-04-15

劉斌章（1992-），男，湖北宜昌人，在讀碩士，研究方向：土地經(jīng)濟(jì)與政策。