楊天宏

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民初國會(huì)政制研究中幾個(gè)關(guān)鍵問題

楊天宏

摘要：民初國會(huì)政治研究已奠定良好的基礎(chǔ)，但仍有一些重要問題尚存思考余地。就“機(jī)運(yùn)”而言，中國代議制國會(huì)的創(chuàng)建與構(gòu)成其否定因素的“直接民主”觀念為國人所認(rèn)知同步，可謂生不逢時(shí)。從政體角度觀察，在分權(quán)體制下《臨時(shí)約法》賦予國會(huì)單方面制衡行政的諸多特權(quán)是否合宜，也成問題。民初政黨發(fā)育不成熟，相互制衡的兩大主流政黨未能形成，難以支持國會(huì)及責(zé)任內(nèi)閣制的正常運(yùn)作。國會(huì)政治運(yùn)作不成功，非盡關(guān)乎地方自治導(dǎo)致的政治“碎片化”，民初地方自治體現(xiàn)的是一種“中央方向上的地方主義”，并不一定構(gòu)成國會(huì)政治的否定因素。真正對(duì)民初國會(huì)具有殺傷力的是國民黨在“統(tǒng)一”名義下實(shí)施的一黨專政，這種專政在“直接民主”幌子下實(shí)施，最終導(dǎo)致代議制國會(huì)嚴(yán)重畸變。

關(guān)鍵詞：民初國會(huì)；直接民主；國會(huì)權(quán)限；議會(huì)政府；政黨發(fā)育

一、直接民主與代議政制的選擇

“直接民主”(direct democracy)觀念源自西方，*盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，北京：商務(wù)印書館，2008年，第84、99-122頁。為國人所知?jiǎng)t始于清末。所謂直接民主是指由國民直接行使主權(quán)。樓桐孫在1920年代曾說，中國近十余年來，“主權(quán)”二字無日無時(shí)不與國人有密繁之接觸，從《臨時(shí)約法》到“雙十賄憲”，皆有“中華民國之主權(quán)屬于國民全體”之明文，可見“主權(quán)”概念已近家喻戶曉。*樓桐孫：《我之薩威稜帖觀》，《東方雜志》第23卷第2號(hào)，1926年1月25日，第5、16-18頁。杜威在華講學(xué)時(shí)則明確向國人傳達(dá)了基于這種思想的“直接民主”觀念。*《杜威講演會(huì)中之趣聞》，《民國日?qǐng)?bào)》1920年11月20日，收入袁剛等編：《民治主義與現(xiàn)代社會(huì)：杜威在華講演集》附錄2，北京：北京大學(xué)出版社，2004年，第756頁。后來吳貫因在《再生》雜志撰文指出：“易‘代議制度’而為‘自議制度’，此實(shí)現(xiàn)代民權(quán)之新潮流?！?吳貫因：《民國成立廿三年尚在討論中之憲法》，《再生》第1卷第11期，1933年3月20日，第5頁。吳氏所說的“自議制度”，就是實(shí)施“直接民主”的制度。*《東方雜志》載文指出：“此新傾向之最顯著者，即勞動(dòng)運(yùn)動(dòng)中工團(tuán)主義一類運(yùn)動(dòng)，對(duì)于議會(huì)政治表示莫大之不信，嘲笑咒詛靡所不至，主張舍棄議會(huì)主義而依直接行動(dòng)以達(dá)其目的，并企圖其主張之實(shí)行。此新傾向之表現(xiàn)為日雖已甚久，然自大戰(zhàn)以來，其勢(shì)益強(qiáng)。且從前唯英國以外之法意等國稍有此種傾向，近則議會(huì)政治產(chǎn)生地之英國亦甚顯著。其余諸國則勢(shì)力更大增矣?！鼇碇鲝堉苯有袆?dòng)之非議會(huì)主義大得勢(shì)力，政治之傾向，遂帶激進(jìn)的革命色彩。所謂革命的民主主義，今已展其羽翼于世界諸國?！蔽魤m：《議會(huì)政治之失望》，《東方雜志》第17卷第17號(hào)，1920年9月10日，第20-21頁。

或許有些“背運(yùn)”，中國代議制國會(huì)的醞釀籌建幾乎與構(gòu)成其否定因素的“直接民主”觀念為國人同步認(rèn)知。早在清政府頒布預(yù)備立憲上諭宣布將于9年后召開國會(huì)之時(shí)，章太炎便對(duì)代議制國會(huì)進(jìn)行了抨擊。與此同時(shí)，由以“國民會(huì)議”決定國是的主張開始為國人知曉。*詳見楊天宏：《國會(huì)存廢之爭與民國政制走向》，《近代史研究》2015年第5期。1907年12月，楊度等呈遞請(qǐng)?jiān)笗?，主張“全體人民民選議院”，已包含直接民主理念。*《湖南全體人民民選議院請(qǐng)?jiān)笗?，劉晴波編：《楊度集》，長沙：湖南人民出版社，1986年，第489頁。武昌起義發(fā)生后，南北交戰(zhàn)，楊度于1911年11月17日致函資政院呼吁?；穑岢鼋M織“臨時(shí)國民會(huì)議”以決定國體的主張。*《致資政院陳情書》(1911年11月17日)，劉晴波編：《楊度集》，第542頁。南北談判期間，民、清雙方為政權(quán)鼎革后“國體”究竟應(yīng)為民主共和還是君主立憲發(fā)生爭執(zhí)。不久南方宣布建立民國。鑒于局勢(shì)嚴(yán)峻，清廷采納楊度等人建議，在談判中提出召開“國民會(huì)議”以決定國是。對(duì)此，南方斷然拒絕。但這只是出于南北政爭的考慮，不愿剛剛建立的共和民主“國體”面臨可能被顛覆的命運(yùn)，并非從政治理念上不認(rèn)同體現(xiàn)了“主權(quán)在民”觀念的“國民會(huì)議”，因而民國建立后仍不斷有人重提以“國民會(huì)議”決定國是這一主張。民國肇建，仍不斷有人倡導(dǎo)此議，認(rèn)為是矯治代議制缺陷的良方。

章太炎等人批評(píng)代議制的邏輯是，中國廣土眾民，非比小國寡民之邦，民意無法代表，且中國沒有階級(jí)，職業(yè)不發(fā)達(dá)，議員沒有特定的階級(jí)可代表因而只能成為純粹政客。然而在反對(duì)者看來，章太炎等很明顯將邏輯顛倒了，按照國會(huì)政治理論，恰恰是因?yàn)閺V土眾民，信息交通不靈便，沒有直接民主的實(shí)施條件，不得已才采用代表制。誠如李三元所言：“時(shí)至今日，人人知代議制之為害，而竟無一人敢于斷然謂代議制之宜廢除。法、意諸國革命的工團(tuán)主義者固嘗有‘直接行動(dòng)’之主張，無治主義者且進(jìn)而根本反對(duì)政府之存在。然而陳義愈高，其去事實(shí)也愈遠(yuǎn)。凡有廣土眾民之國，民意表現(xiàn)之方法，究不能出代議制范圍，是以雖創(chuàng)巨痛深，終不肯決然舍去。”*李三元：《代議制之改造與消極投票》，《東方雜志》第21卷第6號(hào)，1924年3月25日，第15-16頁。李氏的反駁有力且中肯。就是在今天，代表制在西方國家也是政制主流，直接民主只在少數(shù)國家和地區(qū)為特定問題表決而實(shí)施，并非政治常態(tài)，遑論百年前的民國。在不具備實(shí)施“直接民主”的時(shí)代條件下，代議制盡管存在弊端，卻是無可奈何的選擇。

反對(duì)代議制國會(huì)者認(rèn)為，國會(huì)與“階級(jí)”的存在呈正相關(guān)性(positive correlation)，中國沒有“階級(jí)”，議員缺乏特定代表對(duì)象，故無存在依據(jù)。其實(shí)這是個(gè)偽命題。中國自創(chuàng)設(shè)科舉制度實(shí)現(xiàn)不同階級(jí)的上下流動(dòng)后，確實(shí)已無英、法等西方國家那樣固化的“階級(jí)”。但民初的中國，因經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展，社會(huì)分層仍十分明顯，議員可以成為不同階層和不同社會(huì)集團(tuán)的利益代表，何必一定要代表“階級(jí)”？英、法等代議制“祖國”在經(jīng)歷破除“階級(jí)”的革命之后，已淡化了議員只能是不同“階級(jí)”代表的觀念，中國有何理由固守西方中世紀(jì)的“階級(jí)”窠臼？就事實(shí)而言，民初議員的代表性并非毫無體現(xiàn)。在眾議院，進(jìn)步黨傾向走上層路線，代表社會(huì)中上階層的利益；國民黨“民粹”色彩濃重，多少反映了下層民眾的訴求。而在代表性上看似與眾議院沒有多大代表性區(qū)別的參議院，至少在制度設(shè)計(jì)者心中，也有趨重不同區(qū)域及不同民族利益的考慮。*樓桐孫：《改造代議制之具體方案：兩會(huì)一院制之建議》，《東方雜志》第23卷第16號(hào)，1926年8月25日，第19-21頁；梁啟超：《中國國會(huì)制度私議》，《飲冰室合集》文集之二十四，北京：中華書局，1989年，第1-41頁。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)發(fā)展不平衡，主要為漢族地區(qū)的沿海與內(nèi)地發(fā)展有差距，少數(shù)族群地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化明顯不同于漢族地區(qū)，而同為少數(shù)族群地區(qū)的滿、蒙、回、藏，文化與利益訴求也各異，設(shè)立參議院，有利于反映不同區(qū)域的利益。美國沒有歐洲式的貴族，其以眾議院反映民眾的訴求，而以參議院反映各州的不同利益，亦運(yùn)作順暢。中國略仿美國設(shè)立兩院，不能說全無代表性。至于職業(yè)是否發(fā)達(dá)是一個(gè)相對(duì)概念，我很懷疑民初中國各項(xiàng)職業(yè)的發(fā)達(dá)程度尚不及議會(huì)政治實(shí)施初期的英、法、美、日等國。因而要說民初議員不代表任何階級(jí)，也沒有職業(yè)基礎(chǔ)，只能成為政客而擾亂國政，未必客觀。

不幸的是，以“代議”為存在形式的國會(huì)在中國實(shí)施不過10年，就因“直接民主”主張的提出，加上其自身運(yùn)作出現(xiàn)問題，被國人棄若敝屣。然而“直接民主”果真是中國政制的不二選擇嗎？民初國人救國心切，主張實(shí)施“直接民主”，卻忽略了以“直接民主”作為政治號(hào)召，否定以“代議”為運(yùn)作方式的既有國會(huì)政制，未必能實(shí)現(xiàn)民主自由的政治愿景。

從實(shí)踐層面觀察，在揭示代議制弊端過程中產(chǎn)生的國民會(huì)議、國民大會(huì)，以及標(biāo)榜實(shí)施“最廣泛民主”的蘇維埃制度，均因缺乏憑借，陷入“代議”與“自議”的制度選擇兩難，結(jié)果國會(huì)政制被嚴(yán)重扭曲，要么混淆了制憲會(huì)議與國會(huì)的區(qū)別，要么畸變成在“多數(shù)人統(tǒng)治”名義下實(shí)施的集團(tuán)專制。以南京國民政府籌議召開的“國民大會(huì)”為例，國民政府建政南京后，“五五憲草”出籠，擬議中體現(xiàn)“直接民主”的政治制度被表述為“國民大會(huì)”，但國民大會(huì)的性質(zhì)界定卻存在極大問題。孫科說，國民大會(huì)頗似美國建國之初的大陸會(huì)議(Constituent Assemble)，大陸會(huì)議只開一次會(huì)，旨在制憲，中國將其弄成常設(shè)的“國家政權(quán)行使的最高機(jī)關(guān)”，標(biāo)榜要讓“人民行使四權(quán)”，這樣的“國民大會(huì)”當(dāng)然與立法機(jī)關(guān)國會(huì)有別。*孫科：《中國憲法的幾個(gè)問題》，《東方雜志》第31卷第21號(hào)，1934年11月1日，第47-52頁。事實(shí)上，南京國民政府另有立法院的政制設(shè)計(jì)。讓人費(fèi)解的是，在其設(shè)計(jì)的政體結(jié)構(gòu)中，國民大會(huì)被賦予部分立法機(jī)關(guān)職能，而本應(yīng)代表民意立法的立法院卻并不具備民意機(jī)關(guān)性質(zhì)，兩者關(guān)系如何協(xié)調(diào)，也存在諸多問題。*張君勱指出：“今天國大要求立法院將某項(xiàng)法案交復(fù)決，明天又提出立法原則，要求立法院制定法案，此種作風(fēng)，徒然引起人民心中立法院能力不足的感覺。再次立法院初創(chuàng)之際，偏偏有人批評(píng)他，說他不對(duì)。試問立法院的地位，如何能有鞏固之一日？所以立法院之上，再加一個(gè)如國民大會(huì)的太上國會(huì)，我人期期以為不可?！逦鍛棽荨瘜癖O(jiān)督政府的權(quán)力分屬國民大會(huì)和立法院兩個(gè)機(jī)關(guān)，立法院為中央政府之一部，不像它國國會(huì)那樣居于監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位。國民會(huì)議則不同，被賦予創(chuàng)制、復(fù)決諸權(quán)，對(duì)于立法院所訂法律可提出修正案，并可向立法院提出法律，權(quán)力甚大，有類‘太上國會(huì)’。立法院是立法機(jī)關(guān)卻非民選，國民會(huì)議行使主權(quán)卻要參與普通立法，疊床架屋，權(quán)能交叉。鑒此，張主張削弱國民大會(huì)權(quán)力，加強(qiáng)立法院的作用，規(guī)定立法院由選舉產(chǎn)生，行使國會(huì)職能。即便仍要保留國大，也應(yīng)‘化有形之國大為無形之國大’?！睆埦齽辏骸吨腥A民國民主憲法十講》，臺(tái)北：宇宙雜志社，1984年，第28-29、40頁。錢端升說南京國民政府立法院“非代表民意機(jī)關(guān)，系議決法律機(jī)關(guān)，只少數(shù)專家已足”，將立法院的性質(zhì)一語道破，也間接說明了當(dāng)時(shí)政制的畸形。*錢端升等：《民國政制史》上冊(cè)，上海：上海人民出版社，2008年，第235頁。由于政制設(shè)計(jì)存在問題，直接民主難以實(shí)施，國民大會(huì)也就“僭代”民意，由理想中的“民意機(jī)關(guān)”變成了“民意制造機(jī)關(guān)”，在追求現(xiàn)代民主政制過程中將其實(shí)并未過氣的代議制國會(huì)輕率拋棄，換來的卻未必是真民主，值得標(biāo)榜追求現(xiàn)代民主政治的國人認(rèn)真反省。

二、分權(quán)制衡體制下國會(huì)的權(quán)限

國會(huì)研究涉及行政與立法的關(guān)系問題。民初國人拘泥“主權(quán)在民”理論，以為既然國會(huì)是民意機(jī)關(guān)，就應(yīng)加大立法方面的權(quán)力。這種主張看似有所理據(jù)，卻破壞了權(quán)力之間基于力量平衡形成的相互制約，使行政機(jī)關(guān)難以正常運(yùn)行。最突出的表現(xiàn)是，民初臨時(shí)參議院通過《臨時(shí)約法》賦予立法機(jī)關(guān)對(duì)行政首腦發(fā)布命令的“同意權(quán)”，卻無對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)于立法機(jī)關(guān)的“解散權(quán)”，致使立法機(jī)關(guān)強(qiáng)大到足以使行政無法正常運(yùn)作的程度，兩者沖突因此不斷。梁啟超很早就意識(shí)到民初政制的這一缺陷，曾撰寫《同意權(quán)與解散權(quán)》一文，主張?jiān)趪鴷?huì)擁有對(duì)于總統(tǒng)任免重要官員之同意權(quán)的同時(shí)，賦予政府首腦對(duì)于國會(huì)的解散權(quán)，以求平衡。*梁啟超：《同意權(quán)與解散權(quán)》，《飲冰室合集》文集之三十，第1-5頁。所論擊中了《臨時(shí)約法》的要害。

由于遭到質(zhì)疑，臨時(shí)參議院在炮制《天壇憲草》時(shí)雖對(duì)《臨時(shí)約法》作了修正，規(guī)定行政首腦有權(quán)解散國會(huì)，卻又橫生枝節(jié)，設(shè)置須參議院三分之二多數(shù)同意的限制，在參、眾兩院均為國民黨人操控的情況下，該條文形同虛設(shè)。臨時(shí)參議院秘書長林長民就認(rèn)為，有此限制，解散權(quán)“不免為有名無實(shí)之權(quán)”。*《憲法波瀾中之面面觀》，《申報(bào)》1913年8月29日。制憲國會(huì)議員王印川對(duì)《天壇憲草》規(guī)范的權(quán)力關(guān)系更是不屑削一顧，稱之為“極端議會(huì)政治”。*王印川：《致湯議長論憲法》，胡春惠編：《民國憲法運(yùn)動(dòng)》，臺(tái)北：正中書局，1978年，第194-195頁。由于對(duì)此規(guī)定不滿，時(shí)人甚至對(duì)袁世凱解散國會(huì)的政治作為予以肯定。錢基博說：“綜其行事，所最為中外佩服者，即其解散國會(huì)一事，謂其有利刃斬亂麻之能，而抵制日本要求不與焉。”*錢基博：《現(xiàn)代中國文學(xué)史》下編，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第386頁。然而直到代議制國會(huì)在中國衰亡，作為制衡立法機(jī)關(guān)手段的“解散權(quán)”始終沒有完全確立，這不能不說是中國國會(huì)政治運(yùn)作的一大敗筆。*漢密爾頓曾“一再提到立法機(jī)關(guān)常有干預(yù)、侵犯其他部門權(quán)力的傾向”，并據(jù)此認(rèn)為，“總統(tǒng)擁有對(duì)立法機(jī)關(guān)兩院法案的否決權(quán)或部分否決權(quán)是適當(dāng)?shù)摹！覀儜?yīng)更為擔(dān)心他在必要時(shí)不肯運(yùn)用此項(xiàng)權(quán)力，不必過于擔(dān)心他會(huì)過于經(jīng)?；蜻^多第予以運(yùn)用，其理甚明”。漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》第73篇，程逢如等譯，北京：商務(wù)印書館，1980年，第372-374頁。

問題的復(fù)雜性在于，袁世凱取代孫中山擔(dān)任臨時(shí)大總統(tǒng)后，北洋掌控軍政大權(quán)，國民黨占多數(shù)席位的國會(huì)仍掌握著立法權(quán)并處處掣肘行政，袁因北洋系統(tǒng)并未成立自己的政黨，不能以國會(huì)內(nèi)合法黨爭的方式與國民黨抗衡，只得依靠以軍權(quán)作為憑借的行政機(jī)關(guān)壓制國會(huì)中的反對(duì)派，這就使本屬正常的權(quán)力制衡，參入了諸多“負(fù)面”因素。

本來，在政務(wù)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代政治中，國家權(quán)力會(huì)自然偏向行政方面。從第一次世界大戰(zhàn)期間及戰(zhàn)后一段時(shí)間西方各國的情況看，為應(yīng)付非常時(shí)期的非常之需，加強(qiáng)行政權(quán)力已成普遍趨勢(shì)。中國在民國肇建、百廢待舉的情況下，適當(dāng)加強(qiáng)行政權(quán)力，避免過度政爭，亦屬必要，這也是“國權(quán)主義”在袁世凱時(shí)代一度興起的重要原因。羅文干對(duì)袁世凱奉行“國權(quán)主義”的實(shí)際效果就頗為稱許，認(rèn)為與后來的執(zhí)政者相較，袁氏已不可及：“袁氏之世，法令能行也，國庫裕如也，各省肯解餉不敢截留也，官制官規(guī)非毫無定制也，中央之政不必請(qǐng)命于軍閥也，對(duì)外尚能統(tǒng)一也，吏治也考績也，仕途不冗濫也，百官不能躐等也，官方尚能整肅也，登庸有考試也。故以袁方諸華、拿則不可，而此十余年來國稍以安者，亦袁氏在位之日已耳。其所以雄視一世，自以為可以稱帝者或亦以此。是故袁氏為帝則不足，為‘的得多’則有余?！?羅文干進(jìn)一步指出：“民國既元，以言官制，則起草者手執(zhí)日本法規(guī)大全選譯之，以成吾國各部官制，以言官規(guī)官箴，則昔日之彈官制度科舉制度舉敘制度考績制度等等，視為滿清故物，不合共和，制度既廢，人心愈囂。民國三年，袁氏專政，京外乃有劃一之官制，銓敘乃有一定之成規(guī)，登庸乃有一定之考試方法，整肅官方，彈官乃設(shè)，官俸官規(guī)于是乃定，謀官吏保障之法，乃設(shè)懲戒法規(guī)，免地方干托之風(fēng)，遂恢復(fù)回避本籍之例。雖云復(fù)古，然行之兩年，吏治稍以整頓。乃袁氏一死，國人則又謂此乃帝制之遺物，有徑廢棄之者，有雖存之而形同虛設(shè)者。故自民國五年以至于今，則又是元年亂后景象，且愈趨愈下矣?！绷_文干：《獄中人語》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》正編第16冊(cè)，臺(tái)北：文海出版社，1966年，第74-75、119頁。然而袁世凱在缺乏“政府黨”作為政治支撐的情況下直接以行政力量壓制國民黨占據(jù)多數(shù)席位的國會(huì)，以超越國會(huì)體制的方式解決所面臨的政治窘境，其未能得到國人認(rèn)同和研究者首肯，亦屬自然。

袁世凱不被認(rèn)同并不能反證《臨時(shí)約法》政制設(shè)計(jì)正確。從實(shí)踐立場(chǎng)觀察，該約法在設(shè)計(jì)包括國會(huì)制度在內(nèi)的民國政制時(shí)，片面強(qiáng)調(diào)加大立法權(quán)，壓制行政權(quán)，將立法與行政的關(guān)系弄成畸形，致使兩方?jīng)_突不斷。謝彬說：“南京參議院制定之《臨時(shí)約法》，伸張國會(huì)權(quán)，制限政府行動(dòng)，胥有過當(dāng)之處?！?謝彬：《民國政黨史》,榮孟源等編：《近代稗?！返?輯，成都：四川人民出版社，1987年，第13頁。鮑明鈐認(rèn)為，《臨時(shí)約法》的這一缺陷“使中國付出了內(nèi)戰(zhàn)的沉痛代價(jià)”。*Mingchien Joshua Bau, Modern Democracy in China, Shanghai: The Commercial Press, Limited , 1927, p.98.“光一”后來總結(jié)民初政治，也認(rèn)為以《臨時(shí)約法》為依據(jù)產(chǎn)生的國會(huì)難辭其咎：“中國近年政治，鬧得烏煙瘴氣，不見天日，國會(huì)軍閥，負(fù)同樣的責(zé)任。”*光一：《時(shí)事短評(píng)·國會(huì)當(dāng)然消滅》，《現(xiàn)代評(píng)論》第1卷第2期，1924年12月20日，第2頁。今日學(xué)者研究民初國會(huì)多偏重政治解析，忽略了在政治技術(shù)上，《臨時(shí)約法》的政制設(shè)計(jì)就包含了國會(huì)最終被否定或發(fā)生畸變的內(nèi)在因素。*詳見楊天宏：《論臨時(shí)約法對(duì)民國政體的設(shè)計(jì)規(guī)劃》，《近代史研究》1998年第2期。

然而民初政治的偏頗尚遠(yuǎn)不止此。民國肇建之初，南方既已宣布虛位待袁世凱反正，卻又著手選舉孫中山為臨時(shí)大總統(tǒng)，議決若袁宣布擁護(hù)共和，孫須讓位于袁，這本身就是一個(gè)制造矛盾及利益沖突的蹩腳的政治決策。黎元洪在獲此信息之后，曾通電表示反對(duì)，有謂：“各省代表在寧議舉臨時(shí)大總統(tǒng)，此時(shí)關(guān)系全局，竊以為和議未決，不宜先選總統(tǒng)，致日后兵連禍結(jié)，涂碳生靈，追悔莫及。公等系鄂全權(quán)代表，責(zé)任綦重，茲事體大，亟宜注意?！崩桦姷胶?，適浙江代表陳毅由鄂到會(huì)，也指出：“袁內(nèi)閣代表唐紹儀到漢時(shí)，曾表示袁世凱亦贊成共和?！?張國淦：《北洋從政實(shí)錄》，杜春和編：《張國淦文集》，北京：燕山出版社，2000年，第321頁。鑒此，南方曾一度議決緩選大總統(tǒng)，但最終仍在南北談判期間就率先選舉孫為臨時(shí)大總統(tǒng)。這就在民國建立之初，人為地設(shè)立了兩個(gè)政治地位等同的國家元首，為后來孫、袁不和埋下伏筆，并殃及國會(huì)。

袁世凱乃一代梟雄，政治上奉行實(shí)用主義，本無“成執(zhí)”，其政治立場(chǎng)在一定程度上是由政治對(duì)手的作為所決定。孫中山曾告誡身邊人：“袁氏可為善，勿逼他為惡?！?于右任：《答某君書》(1912年9月13-17日)，傅德華編：《于右任辛亥文集》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，1986年，第238頁。但孫似乎忘了這應(yīng)為與人共勉之語，他利用立法機(jī)關(guān)處處掣肘行政，已無異“逼袁為惡”。若跳離善與惡的價(jià)值判斷，僅就袁世凱的政體主張論，鑒于其政治幕僚大多主張君主立憲，或可大致判斷出他的政體傾向。研究北洋歷史的人都習(xí)慣把袁世凱稱帝說成是做“皇帝夢(mèng)”，其實(shí)袁最初未必會(huì)做甚至未必敢做這樣的夢(mèng)，民初政制設(shè)計(jì)導(dǎo)致的政治亂象讓國人對(duì)“民主共和”深感失望，“君主立憲”政體主張復(fù)活，才有了他“做夢(mèng)”的條件。當(dāng)是之時(shí)，政體問題討論，即中國在推翻清朝統(tǒng)治之后所作民主共和的政制選擇是否明智的問題，已引起不少國人關(guān)注，這構(gòu)成了袁做“皇帝夢(mèng)”的重要背景。然而袁的政治作為果真是為圓“皇帝夢(mèng)”嗎？“二次革命”之后，袁世凱已打倒國會(huì)內(nèi)的反對(duì)派，大權(quán)在握，深諳政治之道的他應(yīng)該不會(huì)太在乎頭上戴的是總統(tǒng)帽還是皇冠，他曾對(duì)馮國璋坦言其所居總統(tǒng)位置與皇帝并無多大區(qū)別。*張國淦：《北洋從政實(shí)錄·洪憲遺聞》，杜春和編：《張國淦文集》，第151頁。就其對(duì)國會(huì)的態(tài)度而言，他雖曾宣布解散現(xiàn)有國會(huì)，卻并未否定國會(huì)制度，在其頒布的命令中，多有民國不可無國會(huì)的強(qiáng)調(diào)。*白蕉：《袁世凱與中華民國》，榮孟源等編：《近代稗?！返?輯，成都：四川人民出版社，1985年，第79-83頁。因而民初關(guān)于“國體”問題的討論究竟是袁為圓“皇帝夢(mèng)”而做的“學(xué)術(shù)”安排，還是源于北洋集團(tuán)改造政體的內(nèi)外期許，興許還有討論的余地。

在袁世凱“稱帝”問題上，需要稍作辨析的是，相對(duì)民主共和，君主立憲也是現(xiàn)代民主政制的一種形式。說它是一種“民主”政制，是因?yàn)椤熬笔翘摰模亲永锔愕氖菓椪?，所以形式上雖有“君”存在，仍屬民主政治范疇，兩者的區(qū)別頗類今天英國和法國政制的區(qū)別，并無高下優(yōu)劣之分。但很長一段時(shí)間內(nèi)，國人似乎都認(rèn)為君主立憲政制很糟糕，恢復(fù)這個(gè)制度就是復(fù)辟，就是反動(dòng)。其實(shí)袁世凱如果真的要搞貨真價(jià)實(shí)的君主立憲，在當(dāng)時(shí)未必沒有實(shí)施條件，也未必“反動(dòng)”，因?yàn)槊裰鞴埠鸵驯还J(rèn)為搞得很糟糕了。不過袁的“君主立憲”并不地道，他最初可能是希望建立英國式的君主立憲政制，鑒于日益嚴(yán)重的共和亂象，他又不愿自己的權(quán)力被過度“虛化”，于是半推半就地朝著集權(quán)皇帝的政治方向走了一步，其政治形象也就自我模糊化了。在這個(gè)問題上，很可能他自己就分不清立憲制度下的“君”與專制時(shí)代的“君”究竟有何區(qū)別。在一定程度上，他是被人蒙蔽了，因而他身邊的人，包括外國顧問，要對(duì)此負(fù)很大的責(zé)任。袁世凱至死都主張以憲法治國，據(jù)說他的臨終遺言只有兩個(gè)字，就是“約法”。*張國淦：《北洋從政實(shí)錄·近代史片斷的記錄》，杜春和編：《張國淦文集》，第356頁。顯然，袁世凱是一個(gè)悲劇性人物。他曾說他的家族里沒有一個(gè)男人活過60歲，幾個(gè)兒子又沒有一個(gè)可以成器，何必稱帝？*張國淦：《北洋從政實(shí)錄·洪憲遺聞》，杜春和編：《張國淦文集》，第151頁。果然，天不假年，他57歲就死了。很難說如果他不死，后來的民國歷史會(huì)怎樣書寫。

不過無論袁世凱的真實(shí)意圖如何，張大行政權(quán)都應(yīng)以梁啟超所說的不談國體為政治底線。*梁啟超：《異哉所謂國體問題者》，《飲冰室合集》專集之三十三，第85-98頁。強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)十分必要，研究者不能給人造成贊成離開民主軌道、回頭走專制路線的印象，給試圖這樣做的人留下口實(shí)。梁啟超最初“挺袁”及最終反袁的原因均在于此，其去就取舍的考量，值得認(rèn)真研究。

三、政黨發(fā)育對(duì)國會(huì)政治的制約

作為立法機(jī)關(guān)，國會(huì)要正常運(yùn)作須協(xié)調(diào)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，達(dá)此目的的理想方式是建構(gòu)“議會(huì)政府”(Congress Government)，由國會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖組閣施政，實(shí)現(xiàn)立法與行政的統(tǒng)一。20世紀(jì)初英、法等國的情況即大率如此。*以英國為例，按照威爾遜的說法，英國政府無論實(shí)施何種政策和行動(dòng)都對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，政府官員同時(shí)也是立法機(jī)構(gòu)的執(zhí)行委員會(huì)成員，他們的任期由這個(gè)立法機(jī)構(gòu)來決定。由于妥善處理了立法與行政的關(guān)系，英國是內(nèi)閣制度最成功的國家，在保持國會(huì)立法及監(jiān)督權(quán)力的同時(shí)，政府也并不軟弱。他引用詹寧斯(Ivor Jennings)的話說：英國政府如果不是世界上唯一最強(qiáng)有力的政府，也是最強(qiáng)有力的政府之一。在法國，由于實(shí)施責(zé)任內(nèi)閣制，議會(huì)領(lǐng)袖同時(shí)也是政府行政官員，是共和國總統(tǒng)從議會(huì)多數(shù)派中挑選出來的，這與英國的內(nèi)閣由英國國王挑選的情況頗為相似。威爾遜：《國會(huì)政體：美國政治研究》，第68-69頁。

議會(huì)政府由在國會(huì)內(nèi)居于多數(shù)席位的政黨領(lǐng)袖組閣，立法與行政你中有我，我中有你，閣會(huì)合一，在政制設(shè)計(jì)上確能化解立法與行政的沖突。問題在于，當(dāng)政府以“政黨內(nèi)閣”形式組成時(shí)，政黨在政府中作用突出，故政黨發(fā)育狀況也就成為能否建立成熟穩(wěn)固的國會(huì)及內(nèi)閣的前提。反觀民初中國，政黨內(nèi)閣的實(shí)施條件并不具備，其中最關(guān)鍵的是政黨發(fā)育狀況不佳，西方國家成功運(yùn)作責(zé)任內(nèi)閣政制的政黨條件即兩大主流政黨對(duì)峙的政治格局在民初并未真正形成。民初因黨禁放開，國會(huì)召開在即，陡然冒出數(shù)百個(gè)“政黨”或政團(tuán)，經(jīng)分化組合，第一屆國會(huì)召開前夕，雖逐漸形成國民黨與進(jìn)步黨兩大系統(tǒng)，卻發(fā)育幼稚，基本為臨時(shí)的利益組合，沒有共同的政治信仰，沒有維系內(nèi)部關(guān)系的紐帶，缺乏廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。*參閱張玉法：《民初政黨的調(diào)查與分析》,《中國現(xiàn)代史論集》第4輯，臺(tái)北：聯(lián)經(jīng)出版公司，1980年，第33-45頁。政黨發(fā)育不成熟，政黨內(nèi)閣自然沒有憑借。在民初內(nèi)閣政制運(yùn)作過程中，宋教仁遇刺是一重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。有人設(shè)想，若無“宋案”發(fā)生，宋教仁或可順利組閣，實(shí)踐政黨內(nèi)閣理想。其實(shí)即便宋教仁沒有罹難，處于當(dāng)時(shí)的政治格局，在政黨發(fā)育極不成熟的情況下，也不可能建成真正意義的政黨內(nèi)閣。

在民初政黨格局中，在野黨身份相對(duì)明確，孫中山下野之后的國民黨在回歸“革命黨”路線之前，就居于在野黨地位，但民初始終沒有形成由國會(huì)多數(shù)席位產(chǎn)生的“執(zhí)政黨”，閣會(huì)不統(tǒng)一，致使政治呈現(xiàn)出不穩(wěn)定的性狀。由表象看，執(zhí)政的北洋集團(tuán)似乎也有“政黨”，進(jìn)步黨就被認(rèn)為是北洋系統(tǒng)的政黨，一度被視為“政府黨”。但進(jìn)步黨與北洋集團(tuán)的關(guān)系極為復(fù)雜，很可能其黨魁梁啟超具有改造北洋政治家使之走上現(xiàn)代政治軌道的政治初衷，但將進(jìn)步黨與北洋集團(tuán)混為一談并不恰當(dāng)。事實(shí)上，以北洋集團(tuán)為代表的軍政勢(shì)力與國會(huì)的斗爭也包含與國會(huì)內(nèi)的進(jìn)步黨議員之爭，只是爭論的問題與國民黨不盡一致罷了。國民黨被袁世凱從國會(huì)中清除后，梁啟超產(chǎn)生物傷其類的悲傷，也可以證明這一點(diǎn)。*宋教仁被刺身亡，作為同樣主張議會(huì)民主制的政治家，梁啟超不免有物傷其類之感。然而，梁氏所傷感的遠(yuǎn)不止于此。在追究兇犯及主謀時(shí)，梁啟超作為國民黨的對(duì)立黨的領(lǐng)袖，自然被義憤填膺的國民黨人當(dāng)做懷疑的對(duì)象。為了表明自己與此案無關(guān)，梁啟超發(fā)表了《暗殺之罪惡》一文，極力稱贊宋氏為在中國推進(jìn)議會(huì)民主制所作的努力，視之為一流的政治家，認(rèn)為宋氏之死，是中國民主政治“不可規(guī)復(fù)之損失”，明確表示，“暗殺者如馴狐如鬼蜮，乘人不備而逞其兇，壯夫恥之”。梁啟超：《暗殺之罪惡》，《庸言》第1卷第9號(hào)，1913年4月。從人數(shù)上看，“宋案”發(fā)生前，進(jìn)步黨在國會(huì)中的席位遠(yuǎn)不及同盟會(huì)或其改組而成的國民黨，故袁世凱上臺(tái)后行政方面與立法的對(duì)立，實(shí)際上是行政與國會(huì)內(nèi)占多數(shù)席位的國民黨的對(duì)立，而非袁世凱操縱的一黨與另一黨的二元對(duì)立?！岸胃锩卑l(fā)生后，國會(huì)形勢(shì)丕變，立法與行政關(guān)系亦隨之變化。此時(shí)國會(huì)與行政的沖突，很大程度上是袁世凱不滿《臨時(shí)約法》，希望另立根本，改變既有“法統(tǒng)”所致。因?yàn)橐砹ⅰ胺ńy(tǒng)”，袁世凱便通過約法會(huì)議及政治會(huì)議等機(jī)關(guān)制定正式約法，這必然與與原有立法機(jī)關(guān)發(fā)生沖突，第一屆國會(huì)最終被袁世凱解散。除了前面提到的權(quán)力不平衡的因素之外，此亦重要原因，而與北洋是否成立自己的政黨無關(guān)。

民初政治不甚成功的實(shí)踐證明了政黨內(nèi)閣的價(jià)值和意義，并提示“寬容”乃國會(huì)運(yùn)作必不可少的政治生態(tài)。成功的政黨內(nèi)閣多以兩大主流政黨的形成為依托憑借，誰受選民擁護(hù)，占居國會(huì)多數(shù)席位，誰就組閣執(zhí)政。不同政黨共同推進(jìn)國會(huì)政治，相處之道只能是政治上彼此寬容。宋教仁案就是政治家容不得異己存在的典型案例。通常認(rèn)為，現(xiàn)代西方最重要的價(jià)值是自由，其實(shí)很多情況下，“容忍比自由更重要”。*胡適：《容忍與自由》，北京：京華出版社，2005年，第251頁。在政黨內(nèi)閣建設(shè)中，容忍異己力量的合法存在是最基本的條件。梁啟超曾用下棋來比喻政黨政治，認(rèn)為善弈者必求高手過招，棋勢(shì)方才可觀。*梁啟超：《蒞民主黨歡迎會(huì)演說辭》，《飲冰室合集》文集之二十九，第21頁。凡主張政黨政治者，都不認(rèn)同政治上的排他性，因?yàn)闆]有他者存在，失卻外部制約，內(nèi)部就會(huì)出問題。陳炯明與孫中山鬧分歧，原因之一就是不贊成國民黨“一黨專政”的主張。針對(duì)國民黨對(duì)異黨的排斥，陳炯明指出，國民黨“必欲高唱黨外無黨，其結(jié)果適得黨內(nèi)有黨。觀于左右派之分裂，層出不窮，何莫非食此報(bào)而來耶”？*陳炯明：《中國統(tǒng)一芻議》(1927年冬)，段云章等編：《陳炯明集》，廣州：中山大學(xué)出版社，1998年，第1046頁。陳炯明認(rèn)為國民黨主張“黨外無黨”的結(jié)果必然導(dǎo)致“黨內(nèi)有黨”，可謂將國民黨內(nèi)部你死我活斗爭的原因一語道盡，可惜這一極具洞察力的思想，知道的人實(shí)在太少。

在缺乏寬容的政治生態(tài)中，無論在朝與在野，政黨都很容易趨走極端。從政治實(shí)踐角度觀察，民初國會(huì)政治崩盤很大程度上系因同盟會(huì)及其衍生的國民黨與進(jìn)步黨兩派政治力量都不愿同臺(tái)演出國會(huì)政治這場(chǎng)戲所致。后袁世凱時(shí)代，活躍政壇的政黨基本是從該兩黨衍生出來。被指責(zé)偏向政府的進(jìn)步黨黨魁缺乏現(xiàn)代民主意識(shí)姑不具論，就革命黨來說，可以批評(píng)指責(zé)之處亦不在少。如果國會(huì)分裂表現(xiàn)為兩黨關(guān)系破裂，“宋案”發(fā)生后孫中山及其領(lǐng)導(dǎo)的國民黨不愿繼續(xù)遵守議會(huì)政治的游戲規(guī)則應(yīng)是很重要的原因?！岸胃锩笔菍O中山及其領(lǐng)導(dǎo)的國民黨回歸革命路線的標(biāo)志，是導(dǎo)致袁世凱去世后國會(huì)重建仍未能彌合與進(jìn)步黨系各政團(tuán)矛盾的重要原因，也是直奉戰(zhàn)爭之后“法統(tǒng)重光”語境下“大孫”派政治家與“舊國會(huì)”議員沒有共同語言的癥結(jié)所在，僅從北洋之政治作為的角度解析國會(huì)分裂，難得要領(lǐng)。

我們今天都認(rèn)同“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的思想，這一思想的精髓在于強(qiáng)調(diào)權(quán)力不能漫無限制。針對(duì)民初現(xiàn)實(shí)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是，由于責(zé)任內(nèi)閣制是由國會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖組閣執(zhí)政，因而執(zhí)政黨的權(quán)力尤其應(yīng)受到制約。在國會(huì)體制下，制約的職能須由他黨來執(zhí)行，不能由執(zhí)政黨自己來執(zhí)行。中共創(chuàng)始人陳獨(dú)秀很早就意識(shí)到國會(huì)政治是普遍參與的政治，不能一家獨(dú)攬。1918年7月，在張勛擁溥儀復(fù)辟失敗后的國會(huì)重建過程中，段祺瑞試圖以安福俱樂部操縱國會(huì)，具有民主意識(shí)的陳獨(dú)秀立即發(fā)現(xiàn)了問題所在，提出三點(diǎn)意見。其中第二點(diǎn)是“當(dāng)拋棄以一黨勢(shì)力統(tǒng)一國家的思想”。為此，他不僅表示“始終主張北洋、國民、進(jìn)步三黨平分政權(quán)的辦法”，而且表達(dá)了在多黨競(jìng)爭體制下由國會(huì)居多數(shù)席位的大黨領(lǐng)袖組織內(nèi)閣的“夢(mèng)想”。他強(qiáng)調(diào)指出：“中國無論何黨何派，自己甘心在野，容忍反對(duì)黨執(zhí)政的雅量，實(shí)在缺乏。這種狀況不改變，國家政治絕無前途和希望。老實(shí)說一句，一碗飯要大家吃，若想一人獨(dú)吃，勢(shì)必大家爭奪，將飯碗打破，一個(gè)人也吃不成。”*陳獨(dú)秀：《今日中國之政治問題》，《新青年》第5卷第1號(hào)，1918年7月，第2-3頁。黃遠(yuǎn)庸對(duì)此亦有預(yù)感，他說民初國人“尚有一大噩夢(mèng)，則將來政黨之變遷是也，或大勢(shì)忽變，遂不許他黨發(fā)生，只許一黨存在，亦未可知。若其不然，則將來政黨之變遷，殆如讀奇門遁甲之書，非常人可解”。黃遠(yuǎn)庸：《悶葫蘆之政局》其二，《遠(yuǎn)生遺著》下冊(cè)卷3，北京：商務(wù)印書館，1984年，第102-104頁?？墒?，陳獨(dú)秀如此重要的思想，卻因發(fā)表在1918年的《新青年》上，產(chǎn)出時(shí)間偏早，針對(duì)性過于具體，未能對(duì)后來傾向一黨獨(dú)裁的國民黨發(fā)生任何影響。

四、威脅國會(huì)政制生存的政治因素

對(duì)民初國會(huì)構(gòu)成嚴(yán)重威脅的另一因素是國家政治裂變。國會(huì)在北京開會(huì)，屬于南方陣營的人可以拉出一幫議員南下上海或廣州開會(huì)，人數(shù)不足就號(hào)稱“非?！?，國會(huì)因此分裂，國家亦因缺乏政治“公約數(shù)”，導(dǎo)致政制“碎片化”。

這種局面與“地方自治”思潮興起有關(guān)。清末興起的地方自治思潮，已包含自治與聯(lián)邦的訴求。民國創(chuàng)建，走的不是武力掃平敵對(duì)勢(shì)力建立統(tǒng)一民族國家的路線，而是走一省起義、各省相繼宣布“獨(dú)立”，再謀求建立新的政治共同體的路線，揆之改朝換代傳統(tǒng)模式，已是異數(shù)，民初甚至還出現(xiàn)趨向于分而非趨向于合的政治局面。當(dāng)時(shí)曾有人主張效仿美國搞聯(lián)邦制或邦聯(lián)制，前提是實(shí)施地方自治而非中央集權(quán)，是“民主”而非“君主”。*在這樣一種政治格局之下，北京所具有的俯視天下的崇高地位迅速下降，國內(nèi)政治家對(duì)它的重視程度亦遠(yuǎn)不如前。唐紹儀在一次談話中清楚地說明了這一點(diǎn)：“北京所發(fā)生之事實(shí)，于全國無重大影響，北京乃一隅，而非全國，且不能統(tǒng)治全國。當(dāng)今急務(wù)，在乎聯(lián)合各省成就一種結(jié)合，庶日后漸能遵從合宜之當(dāng)軸。歷來北京政府從未為此，且亦未嘗圖及，不過推翻某某軍閥，迎入某某軍閥，以暴易暴，徒事激起內(nèi)爭而已?！薄短平B儀與外報(bào)記者談話》，《申報(bào)》1924年1月27日。1920年代，章太炎聳人聽聞地提出“分立數(shù)國”的自治辦法，*章太炎：《改革意見書》，湯志鈞編：《章太炎政論選集》下冊(cè)，北京：中華書局，1977年，第798頁。得到包括青年毛澤東在內(nèi)的不少人的響應(yīng)，毛澤東進(jìn)而提出將中國27省區(qū)建為27國的主張，公開喊出“湖南共和國”的口號(hào)。*毛澤東：《湖南建設(shè)問題的根本問題——湖南共和國》，湖南《大公報(bào)》“湖南建設(shè)問題”專欄，1920年9月3日，第2版。這與志在“武力統(tǒng)一”的北京政府發(fā)生了利益沖突。北伐開始后，本身就在“割據(jù)”稱雄的南方轉(zhuǎn)而對(duì)“軍閥割據(jù)”持批評(píng)態(tài)度，國民黨亦憑借對(duì)“軍閥割據(jù)”的批判，彰顯自己的“政治正確”，對(duì)地方自治的認(rèn)知陡變。

其實(shí)北洋時(shí)期“割據(jù)”包含的地方自治理念對(duì)于中國這樣廣土眾民、文化多元的國家來說，并不一定是絕對(duì)的壞事，對(duì)國會(huì)政治也未必是負(fù)面因素。國家統(tǒng)一固好，但分也有分的好處。政治“公約數(shù)”的要義在于“公約”，而“公約數(shù)”是可以變化的。天下大勢(shì)，本來就是“分久必合，合久必分”。中國在延續(xù)了兩千余年的集權(quán)統(tǒng)治之后，要解構(gòu)“大一統(tǒng)”，就要尋找新的“公約數(shù)”。我們過去習(xí)慣于沿襲國民黨集權(quán)政治的思維模式認(rèn)識(shí)北洋時(shí)期的“分裂格局”，不知國民黨在一黨專制集權(quán)、排斥其他政治力量參與政治的前提下實(shí)現(xiàn)的“統(tǒng)一”，才是后來中國爆發(fā)大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)，進(jìn)而導(dǎo)致國會(huì)制度遭到根本破壞以至國家出現(xiàn)更加嚴(yán)重災(zāi)難的根源。中共在反對(duì)國民黨的過程中正是抓住國民黨一黨專制進(jìn)行批判，其取而代之的“合道性”與“合法性”才得到認(rèn)定，可見這個(gè)問題是何等重要?？傊?，我們不必對(duì)政治的“碎片化”過于恐懼，在一定歷史時(shí)期內(nèi)，對(duì)“大一統(tǒng)”的“碎片化”，正是建設(shè)新的政治共同體的必要前提。問題的關(guān)鍵是如何建立新的政治共同體以及用何種價(jià)值和制度作為中國人的政治“公約數(shù)”。從國共兩黨斗爭一勝一負(fù)的歷史經(jīng)驗(yàn)中可以得出這樣的結(jié)論：這個(gè)“公約數(shù)”應(yīng)該是基于自由價(jià)值的現(xiàn)代民主觀念與政治制度，它與地方自治理念并不一定構(gòu)成矛盾。

當(dāng)然，北洋時(shí)期的自治有時(shí)不免趨向極端，即便如此，地方自治也并不一定構(gòu)成國會(huì)政治的否定因素。史扶林(H. Z. Schiffrin)說，19世紀(jì)末中國的“地方主義”是一種“分”是為了“合”的“中央方向上的地方主義”(center-oriented regionalism)。*Harold Z. Schiffrin, “Military and Politics in China：Is the Warlord Model Pertinent？” Asia Quarterly： A Journal from Europe, Vol.3, 1975, pp.196-197.很少有學(xué)者意識(shí)到史扶林的意見用于說明民初中央與地方關(guān)系也大體適合。在某種意義上，當(dāng)時(shí)地方自治對(duì)于國會(huì)正是有著向心作用的“中央方向上的地方主義”而不是相反。力主地方自治的章太炎的政治作為最能說明這一點(diǎn)。雖然章氏很早就對(duì)源于西方的代議政制提出質(zhì)疑，但他并不根本否定國會(huì)的價(jià)值，恰恰相反，在其政治實(shí)踐中，他都極力宣揚(yáng)這一政制。1925年章應(yīng)趙恒惕之邀主持實(shí)施地方自治的湖南縣知事考試，擔(dān)任考試委員長。章所擬初試題目是：“聯(lián)治實(shí)行，制定國憲，對(duì)于國會(huì)制度，應(yīng)采兩院制乎？抑采一院制乎？試說明之?！?章太炎主張分立數(shù)國的具體辦法是：“或分為二，或分為三，或分為四五，悉由形勢(shì)利便、軍民愿望而成。譬如兄弟分財(cái)，反少內(nèi)訌。此實(shí)今日觀時(shí)立制之要點(diǎn)也。”《湖南考試縣長之初復(fù)試》，《申報(bào)》1925年10月5日。章太炎當(dāng)然不是國家分裂論者，他所提出的是地方充分自治的主張，深通古文的太炎筆下的“國”可能更偏重“邦”的含義，他主張效法美國實(shí)施聯(lián)邦制，希望在自治的基礎(chǔ)上整合國家以實(shí)現(xiàn)新的國家統(tǒng)一。這與分裂有本質(zhì)區(qū)別。題中既有地方自治，又有國憲國會(huì)，體現(xiàn)出以國會(huì)政制來統(tǒng)攝全局的明顯意圖。

真正對(duì)國會(huì)政治具有“殺傷力”、導(dǎo)致后來國會(huì)政制畸變的莫過于蘇俄政制及其影響。代議制國會(huì)在中國可謂生不逢時(shí)，一方面，中國遭遇外國列強(qiáng)侵略，國家民族面臨嚴(yán)重的生存危機(jī)；另一方面西方世界發(fā)生空前大戰(zhàn)，使人對(duì)起源于西方的現(xiàn)代政制產(chǎn)生懷疑，議會(huì)批判思潮勃然興起，新的政治思想層出不窮。在政治上陷入迷茫不知所從的國人以為要根本解決問題，就要移植“最新最好”的制度，否則無濟(jì)于事。在巴黎和會(huì)中國外交失敗而俄國因外交所需向中國示好的背景下，在批判西方代議制過程中產(chǎn)生的蘇維埃制度遂被認(rèn)為是現(xiàn)代政制發(fā)展的極致，國、共兩黨都不同程度加以采納。蘇維埃制度的產(chǎn)生有其歷史合理性，至少在西方政制因第一次世界大戰(zhàn)暴露出嚴(yán)重問題一時(shí)又未找到解決方案的情況下是如此。但國人對(duì)“新思潮”的追求不免有些因急于救亡而忽略民主思想啟蒙的傾向(胡適就說彰顯民族主義的五四運(yùn)動(dòng)是對(duì)新文化運(yùn)動(dòng)“不幸的政治干擾”*胡適：《“五四運(yùn)動(dòng)”——一場(chǎng)不幸的政治干擾》，唐德剛譯：《胡適口述自傳》，北京：華文出版社，1992年，第206-227頁。)，對(duì)政制的選擇亦受此影響。從世界政治思想的演變來看，當(dāng)時(shí)西方雖已興起議會(huì)批判思潮，但西方這一政治思潮的主流多具改良主義性質(zhì)，中國激進(jìn)政治家、思想家在接觸這一思潮時(shí)將并非主流的“非議會(huì)主義”(anti-parliamentarism)批判思潮加以采納，以為西方已是如此，遂有轉(zhuǎn)變方向?qū)W習(xí)俄國政制之舉。

不過盡管部分國人傾慕蘇俄政制，民初多數(shù)國人在政制上的翻新追求基本是沿著技術(shù)路線進(jìn)行，非盡關(guān)乎“價(jià)值”層面的取舍。在有關(guān)代議制度的討論中，國人大多否定的是現(xiàn)存國會(huì)，主張根本取消國會(huì)制度者只占少數(shù)。響應(yīng)章太炎參與“代議然否”討論的學(xué)者及政治家，無論是走傳統(tǒng)路線的章士釗、瞿宣穎，走自由主義路線的胡適、高一涵，還是走折中路線的梁啟超、潘力山、樓桐孫，基本都是在“間接民主”與“直接民主”即民主的形式上進(jìn)行選擇，并未站在民主制度的對(duì)立面。就連在政治上否定現(xiàn)存國會(huì)的段祺瑞政府也不敢輕易否定國會(huì)制度，礙于“革命”與“法統(tǒng)”選擇的兩難，段祺瑞臨時(shí)執(zhí)政府的舉措只在廢除既存國會(huì)，尚不具有根本消滅國會(huì)制度的“革命”含義。從其所擬憲法草案可知，在未來的正式國家機(jī)關(guān)中，國會(huì)制度將會(huì)保留，“仍采兩院制，然參議院頗近似與普通上院性質(zhì)迥異之德國新憲法之聯(lián)邦參議院”。*《林長民之憲法起草談話》，《順天時(shí)報(bào)》1925年11月15日。因而代議政制在民初的失敗，似不能簡單歸納為民主政制在中國的失敗，而只是“代議”這一間接民主形式的挫頓。*詳見楊天宏：《民初國會(huì)存廢之爭與民國政制走向》，《近代史研究》2015年第5期。筆者對(duì)該文有關(guān)國、共兩黨批判代議制國會(huì)走的也是技術(shù)性路線的提法有所修正。

需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管民初國會(huì)批判思潮高漲導(dǎo)致國會(huì)生存危機(jī)頻現(xiàn)，主張代議制民主者也并未因議會(huì)批判之聲大作而完全失語(be voiceless)。毛以亨堪稱捍衛(wèi)國會(huì)政制正面價(jià)值的典型。一方面他因應(yīng)潮流對(duì)代議制弊端展開批判，認(rèn)為代議制日久弊生，無可諱言；另一方面他又告訴國人，“代議”只是政體形式，是表面現(xiàn)象，民主政治才是這一制度的內(nèi)容實(shí)質(zhì)，認(rèn)為代議制不能廢除，只宜改造，改造代議制須洞悉中國傳統(tǒng)政俗，合乎世界思潮，主張根據(jù)國情，“以智識(shí)界為代議士”，并提出限制議員資格以實(shí)現(xiàn)精英政治的具體主張。*毛以亨：《代議革新議》，《東方雜志》第21卷第23號(hào)，1924年12月10日，第17-22頁。毛以亨的思想主張具有多大程度的代表性和可行性，當(dāng)然值得研究民初政治者認(rèn)真分析，但“改造代議制”思想的提出，至少證明并非所有國人都頭腦膨脹發(fā)熱，選擇了一味趨新甚至激進(jìn)化的政治路線。

要之，民初國會(huì)政治運(yùn)作不成功，南橘北枳，形質(zhì)畸變，原因極為復(fù)雜。除了上文所論之外，今日學(xué)者討論的許多問題(如國家權(quán)勢(shì)重心的失卻致使國會(huì)運(yùn)作缺乏穩(wěn)固的政治支撐、軍隊(duì)非國家所有導(dǎo)致軍人可以隨意推翻國會(huì)等)均不可忽略。鑒于國會(huì)是由議員運(yùn)作的，選舉這一環(huán)節(jié)也不能漠視，要使議員真正成為人民利益的代表，避免舞弊，選舉的公正性須有切實(shí)的制度保障。選民的素質(zhì)也至關(guān)重要，國會(huì)政治是普遍參與的政治，沒有制度保障選舉公正，沒有高素質(zhì)的國民共同參與推進(jìn)國會(huì)政治，任何好的制度在實(shí)踐中都可能走樣。

清人陳澹然說：“不謀萬世者，不足謀一時(shí)；不謀全局者，不足謀一隅。”*陳澹然：《遷都建藩議》，《寤言》卷2，附于氏著《江表忠略》后，收入沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》正編第197冊(cè)，臺(tái)北：文海出版社，1968年，第577頁。對(duì)于歷史研究而言，或許可以認(rèn)為，由于政制史在近代中國歷史研究中舉足輕重，而國會(huì)乃兌現(xiàn)“民主”的制度建構(gòu)，為理解近代民主政治的關(guān)鍵，研究者應(yīng)首先著力把握，因而是理解任何“一隅”事物時(shí)必先把握的“全局”性問題。伍德羅·威爾遜在《國會(huì)政體：美國政治研究》一書中，強(qiáng)調(diào)國會(huì)乃是美國“聯(lián)邦制的中樞和支配力量”，*威爾遜：《國會(huì)政體：美國政治研究》，熊希齡等譯，北京：商務(wù)印書館，1985年，“前言”，第1頁。亦可見國會(huì)政制研究對(duì)于認(rèn)識(shí)現(xiàn)代民主政制具有何等重要的地位。然而在中國大陸，由于非學(xué)術(shù)因素的影響，很長一段時(shí)間內(nèi)學(xué)界對(duì)源于西方的民初政制研究都保持著基于“政治正確”的戒心，相關(guān)研究殊難令人滿意。最近十余年，風(fēng)氣稍變，經(jīng)學(xué)界共同努力，民初國會(huì)問題研究已奠定良好的基礎(chǔ)，但仍有一些重要問題，如“直接民主”政制主張及其對(duì)代議制國會(huì)的影響，被視為旨在體現(xiàn)“主權(quán)在民”理念的國會(huì)的權(quán)力是否應(yīng)當(dāng)在分權(quán)體制下受到限制，國會(huì)與“政黨內(nèi)閣”建設(shè)的關(guān)聯(lián)性，以及究竟是何種因素構(gòu)成了國會(huì)政治的根本威脅，凡此種種，均為研究民初國會(huì)政制所不可忽略，卻并未引起足夠重視。這就導(dǎo)致民初國會(huì)政制史研究難以在更高的學(xué)術(shù)維度上展開，堵塞了近代中國政治史研究的縱深進(jìn)路。本文擬就這些問題提出宏觀的有類“謀全局”的研究構(gòu)想，希望對(duì)“一隅”性質(zhì)的具體問題研究貢獻(xiàn)有價(jià)值的參考。

(責(zé)任編輯:史云鵬)

Several Key Issues in Studies on Parliament Politics of the Early Republic of China Period

Yang Tianhong

Abstract:Despite the abundant researches on the Parliament Politics of the early Republic of China period, there is room for investigation. It was not a right historical moment for the representative parliament to be formed at the same time when the concept of “direct democracy” was identified and adopted in China. It was also a question whether the parliament had been granted too much power under the Provisional Constitution to check the executive branch of the government. At the beginning of Republican era, political environment was not mature enough for two major parties to emerge that could check and balance each other and sustain the normal operation of the parliament and the cabinet. The failure of Parliament politics was not merely the result of the political fragmentation caused by local autonomy, which had not necessarily become a negative element. The really destructive force was KMT's one-party authoritarian government in the name of “unification”, whose “direct democracy” had contributed to the distortion of representative parliament.

Key words:parliament in the early Republic of China, direct democracy, parliament's limit of power, representative government, the development of political parties

作者簡介：楊天宏，四川大學(xué)歷史文化學(xué)院教授(成都610064)

中圖分類號(hào)：K258

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-0766(2016)03-0005-09

§中國近代史研究§