秦作霞,殷海善,安祥生

(1.山西省農業(yè)科學院農業(yè)資源與經濟研究所，太原 030006； 2.太原師范學院管理系，山西晉中 030619)

·熱點問題·

目前農村土地適度規(guī)模經營的任務與實現(xiàn)途徑探討*

秦作霞1,殷海善1,安祥生2

(1.山西省農業(yè)科學院農業(yè)資源與經濟研究所，太原 030006； 2.太原師范學院管理系，山西晉中 030619)

實現(xiàn)土地適度規(guī)模經營是我國當前農業(yè)發(fā)展的重大問題之一。根據(jù)我國30年來人地關系變遷的歷史和未來人口城市化高峰期農村人地關系發(fā)展的初步展望，并借鑒日本、韓國的歷史，提出土地經營規(guī)模擴大是一個長期的任務，可預見的未來，我國農村土地規(guī)模經營可以戶均土地1.0～1.5hm2的規(guī)模為參考目標，戶均土地規(guī)模擴大2～3倍，發(fā)展中等規(guī)模農戶(即新中農)，實現(xiàn)初步適度規(guī)模經營。提出了因年老和殘疾失去經營能力和向外遷移的承包農戶退出農業(yè)承包經營的規(guī)模擴大機制，向退出土地農戶的財政贖買土地，以及2027年第三輪承包重新發(fā)包的適度規(guī)模擴大途徑。最后，指出了實現(xiàn)土地適度規(guī)模經營的保障措施。

農業(yè)經濟學 規(guī)模經營 土地流轉 階段目標 第三輪承包

0 引言

一定程度上講，土地適度規(guī)模經營是在更高層次上對家庭聯(lián)產承包責任制的發(fā)展與完善，對于促進農業(yè)和糧食生產長期穩(wěn)定增長，促進農業(yè)專業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化具有極為重要的意義。經濟學家樊綱曾指出，農業(yè)實行較大規(guī)模的集約化經營不是一個生產技術問題，而是一個經濟利益的問題，不是一個應該不應該的問題，而是一個能夠不能夠的問題[1]。如何實現(xiàn)農村土地規(guī)?；洜I，從國家角度看不同時期政策有差別； 學術界對于土地適度規(guī)模經營的實現(xiàn)條件、效果評價、實現(xiàn)途徑等方面的認識存在分歧。關于土地經營規(guī)模的研究,2014年中央文件規(guī)范大戶經營農業(yè)規(guī)模為10～15倍戶均承包地面積[2]，長期以來家庭農場的土地規(guī)模一般為3.3～6.6hm2以上。文章主要探討農業(yè)生產中土地規(guī)模經營的“適度”，以及實現(xiàn)“適度”的途徑，對我國土地經營規(guī)模宏觀理論開展初步探索。

表1 中國農村人地關系歷史演變情況 hm2

1 農村戶均耕地規(guī)模探討

1.1 農村人地關系對農業(yè)規(guī)模經營發(fā)展的制約

1.1.1 30年來農村人地關系沒有得到調整

我國人均耕地資源遠低于世界平均水平，同時，農村人口眾多，農村戶均耕地面積小，屬于超小型規(guī)模的農業(yè)經營。從1990年以來，工業(yè)化、城市化迅速發(fā)展,2010年我國農村人口比例降低到50%左右，農村人口數(shù)量開始減少，但是農村人地關系沒有得到根本轉變。2012年我國農業(yè)人口人均耕地面積仍然僅有0.13hm2，農民戶均耕地面積僅0.45hm2，與1982年的農業(yè)人均耕地面積、農民戶均耕地面積相比沒有發(fā)生根本改變。

1.1.2 未來農村人口發(fā)展和戶均耕地規(guī)模展望

人地關系決定著農戶的土地規(guī)模。影響農村人口戶均耕地規(guī)模的因素主要有全國耕地總面積、全國總人口、人口城市化水平、戶均人口4個因素，人口城市化水平是主要的變化因素。公式為：

依據(jù)學術界的研究成果，在可預見的未來(2030～2040年之間)，全國耕地面積可以取值1.2億hm2，全國總人口可以取值14.5億人，戶均人口取值3.1人(第六次人口普查數(shù)據(jù))，那么我國在人口城市化水平從50%逐步提高到90%的過程中，農村戶均耕地面積情況如下表2所示。

表2 不同人口城市化水平下農村戶均耕地情況

我國在2030年前后人口城市化水平提高到70%，進入到城鎮(zhèn)化的成熟階段，基本完成人口城市化任務。從人均土地資源角度，農村人口戶均耕地資源面積0.86hm2，僅能增加68.6%左右。2040年前后，人口城市化水平提高到80%，農村人口戶均耕地資源面積1.28hm2，土地規(guī)模依然不大。而世界上美國、加拿大、英國、法國、日本、韓國先行城市化的發(fā)達國家人口城市化水平一般在80%左右，中國作為一個地域廣大、人口眾多、農業(yè)條件差的國家，人口城市化水平不會太高。這意味著在可見的未來，我國農村人口總量不會大幅度減少，農村人地關系不會大幅度調整，我國農村小規(guī)模家庭經營的局面不會根本改觀。大規(guī)模土地流轉會造成失地農民，從而引發(fā)社會問題[3]。在人地關系不能根本調整的國情背景下，適度規(guī)模經營依然是農業(yè)經營的現(xiàn)實選擇。當然，如果考慮農村勞動力占人口的比例，農業(yè)勞均土地資源數(shù)量會有較大提高。

1.2 勞動生產率提高表現(xiàn)出艱巨性、漫長性

1.2.1 地形地貌限制

勞動生產率提高是土地規(guī)模經營實現(xiàn)的條件，但是農業(yè)勞動生產率的提高受到多種因素制約。從地形地貌角度，我國是一個多山的國度，國土地貌結構遠比美國、德國、俄羅斯等大國復雜。山區(qū)丘陵區(qū)的耕地數(shù)量多，耕地地塊小、坡度大，如云貴高原的草帽田、太行山區(qū)的海帶田，農業(yè)機械化的發(fā)展有較大限制，很多地方還保留了較多的畜力作業(yè)，制約著勞動生產率的提高。在太行山區(qū)，一個勞動力使用畜力最多經營2.0hm2玉米； 而在河谷區(qū)，一個勞動力使用50馬力拖拉機可以經營30hm2玉米，這是地形地貌的限制作用。

1.2.2 作物限制

從作物類型角度，我國農作物類型復雜，農作物中包括多樣化的糧食作物和經濟作物，以及眾多的蔬菜作物和果樹作物。由于農藝的復雜性，農作物的機械化水平差別很大，小麥已經實現(xiàn)全程機械化，但是谷子、芝麻、花生、油菜、棉花等作物機械作業(yè)率較低，蔬菜和果樹主要生產環(huán)節(jié)還需人工作業(yè)，多種農作物難以全部實現(xiàn)農業(yè)機械化。夫妻兩位壯年勞動力經營蘋果等果樹，一般以0.8hm2為最佳，若經營設施蔬菜，以0.2hm2為最佳。由于農業(yè)技術本身的差別，農業(yè)各業(yè)態(tài)表現(xiàn)出勞動生產率的巨大差異。此外，農業(yè)勞動力以小學、初中文化為主，素質有待大幅度提高。以上這些中國國情因素，說明農業(yè)勞動生產率的提高會速度慢、時間長。

1.3 農業(yè)作業(yè)的社會化支持著小規(guī)模農業(yè)

得益于農業(yè)機械化作業(yè)的社會服務，我國在小規(guī)模家庭經營農業(yè)的基礎上，實現(xiàn)了較高水平的農業(yè)機械化。固有思維認為，小規(guī)模家庭農業(yè)限制了農業(yè)機械化水平提高。事實上，中國分化出為小規(guī)模農戶提供農機服務的農機專業(yè)戶和農機合作社等組織，一家一戶的小生產與農機大服務得以有效對接，實現(xiàn)了農業(yè)作業(yè)的機械化。山西省運城市在每個行政村扶持一個農機專業(yè)戶和一個植保專業(yè)戶，實現(xiàn)了農戶分散經營、農機戶規(guī)模作業(yè)的格局。此外，各級農機部門組織跨區(qū)域農機作業(yè)、春播夏收秋收農機會戰(zhàn)，把農機社會化服務發(fā)揮到了極致。中國特色的農業(yè)機械化模式，彌補了小規(guī)模農業(yè)的先天不足，支持著小規(guī)模的發(fā)展。

基于我國目前的人地關系和農業(yè)區(qū)域化布局、農業(yè)社會化服務的發(fā)展，以及糧食生產十連增的現(xiàn)實，可以認為土地規(guī)?；洜I與農戶、農村社會之間是相互適應的自然過程，農村小規(guī)模經營還有較強的適應力和生命力。

1.4 國際經驗

發(fā)達國家已經完成了農業(yè)現(xiàn)代化任務，現(xiàn)以和我國國情相近的日本、韓國為例，來觀察土地規(guī)模化的情況和歷程。

日本： 20世紀50年代初有近600萬戶農戶,2000年農戶數(shù)量低于300萬戶。同期，耕地面積從1950年的772萬hm2減到2000年的不足500萬hm2。戶均經營規(guī)模，20世紀50年代初為0.8hm2,80年代中期擴大到1.2hm2，目前為1.56hm2，即大約用了60年時間戶均規(guī)模擴大了一倍。

韓國： 20世紀60年代戶均耕地面積為0.8hm2,1978年增加至0.99hm2，目前為1.39hm2，即大約用了50年時間戶均耕地擴大了75%[4]。

從日韓二國歷史來看，我國農業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；情L時間內才能完成的。如果依靠市場化的路徑，實現(xiàn)戶均耕地規(guī)模擴大一倍，即由0.5hm2增加到1.0hm2大約需要50～60年左右時間。第二方面,1.5hm2規(guī)模在其他條件配套的情況下，也能夠獲得農民滿意的收入，并且實現(xiàn)農業(yè)的現(xiàn)代化。

1.5 我國土地規(guī)模經營可以日本規(guī)模為參照目標

若把0.5hm2土地的承包經營戶作為小農的話,1.0～1.5hm2以上，即二、三倍于平均規(guī)模的中等規(guī)模農戶，可以稱為新中農[5]。即以日本規(guī)模戶均1.0～1.5hm2為參照目標，戶均規(guī)模擴大2～3倍，發(fā)展新中農，實現(xiàn)初步適度規(guī)模。按照現(xiàn)在的成本收入水平,1.0～1.5hm2土地對于農民意味著年收入可以達到1萬～3萬元，相當于外出務工的收入水平，能夠維持中老年農民的家庭生活。農戶實行家庭內部分工而兼業(yè)，老人、弱勞動力滯留在農業(yè)生產領域，青壯年優(yōu)勢勞動力已經非農就業(yè)，從家庭成員的生活成本和家庭收益方面有較高的合理性。[6]以農民為主,1.0～1.5hm2以上的小型家庭農場，比龍頭企業(yè)、合作社等大規(guī)模農場具有土地生產率優(yōu)勢[7]，符合中國人多地少的國情?？紤]到農村人口和勞動力依然眾多，以新中農作為土地適度規(guī)模經營的主體，可以兼顧公平公正與社會穩(wěn)定，實現(xiàn)經濟效益和社會效益。

在可預見的未來，農村人地關系依然不會發(fā)生重大調整，農業(yè)經營以小規(guī)模土地為基礎長期發(fā)展，較大規(guī)模農場普遍出現(xiàn)的時機尚不成熟。50歲左右的農民，經營1.0～1.5hm2以上的土地，這就是我國農業(yè)經營家庭農場的典型特征。

2 以“新中農”為土地規(guī)?；繕说膶崿F(xiàn)途徑

2.1 當前的主要任務

《土地承包法》和原《土地管理法》中曾設置有土地承包權的退出機制，新《土地管理法》和新土地流轉法律法規(guī)取消了土地承包經營權的退出機制，代替為有償流轉機制。經過30年的社會變遷,1982年土地承包時20～60歲的農民群體開始陸續(xù)喪失勞動能力并逐步離世，部分農民在1982年第一輪土地承包以后就離開農村。在農村人口老齡化的環(huán)境下，農村青壯勞動力逐漸稀缺[8]，擁有土地承包經營權農民的經營能力降低，迫切需要實行農村人地關系的調整，實現(xiàn)勞動力與土地資源的有效配置。有效的退出途徑是喪失勞動能力、經營能力以及外遷的農民退出土地承包土地，向有經營能力的人員集中，實現(xiàn)土地、勞動力資源的優(yōu)化配置。

實現(xiàn)戶均土地1.0～1.5hm2的條件，是農村人口與勞動力減少的基礎上，農業(yè)經營戶數(shù)量減少1/2～2/3，大體相當于父子、兄弟一個擴大型家庭保留一戶繼續(xù)從事農業(yè)生產經營。只需高齡(如65～70歲以上)、殘疾、長期外出的農村家庭承包戶退出土地承包，就能夠實現(xiàn)戶均土地擴大2～3倍的目標。

2.2 土地承包經營權的財政贖買政策

土地經營規(guī)?；Q于農業(yè)勞動力轉移的速度，也取決于土地權屬對土地規(guī)模化的制約程度。由于工商資本涉入土地流轉，形成了高價的土地流轉市場。在山西省農業(yè)發(fā)達地區(qū)，土地流轉費由設施養(yǎng)殖、設施種植和苗木等高收益利用方式主導形成。一季玉米產值約為1.5萬元/hm2左右，但土地租金普遍在0.75萬～1.5萬元，租金占土地農業(yè)產值的50%～100%。導致糧食作物缺乏對土地的競爭能力，一般農戶缺乏土地經營權競爭能力[9]。而地方政府補貼傾向于大規(guī)模流轉，建立大農場，既不利于自食其力的小農經營，也不利于中等規(guī)模農戶合理價格流轉土地，表現(xiàn)為明顯的“大農吃小農”，從而不利于適度規(guī)模經營。對此，我們可以借鑒法國經驗，對65歲以上領取社會保障金的承包經營人放棄土地給予替代性收入補助[10]，從退出土地的農戶贖買土地，然后發(fā)包給其他有意愿、有能力的農民，這是擴大農戶經營規(guī)模的有效辦法。

2.3 第三輪土地承包的契機

我國是國際上少有的土地集體所有制，土地有期限承包是我國獨特的土地管理制度，應當十分珍惜、恰當利用土地承包制度在實現(xiàn)土地規(guī)模經營過程中不可替代的作用。土地權屬一旦分散，通過市場化的方式就很難集中起來[11]，借用第三輪土地承包重新發(fā)包土地是實現(xiàn)適度規(guī)模經營的難得契機。第二輪土地承包合同應在2027年到期，距離現(xiàn)在還有12年。第一輪和第二輪土地承包遵循的是公平原則，主要是按照人口均分。在土地規(guī)模經營理念指引下，第三輪土地承可以根據(jù)經營能力承包、有償?shù)蛢r承包的方式，實行經營主體從自然人向經營法人轉變，大幅度減少土地承包經營戶，一勞永逸地解決農戶經營規(guī)模適度問題。有償?shù)蛢r承包大幅度降低土地流轉成本，降低農業(yè)生產的土地成本，提高農業(yè)經營的盈利能力。土地收入可以為農村內部其他沒有承包土地的農民提供社會保障資金和社會福利資金。通過重新承包，可以簡化因所有權、承包權和經營權三權分立形成的復雜土地關系，實現(xiàn)耕者有土地的理想狀態(tài)。

3 以“新中農”為土地規(guī)?；繕说谋Ｕ洗胧?/h2>

若認可我國農村土地適度規(guī)模經營宜以1.0～1.5hm2為目標，土地規(guī)模經營與流轉政策應以此為目的，保障土地適度規(guī)模經營的實現(xiàn)。

3.1 建立中長期土地規(guī)模經營發(fā)展規(guī)劃

調整土地關系，實現(xiàn)土地規(guī)模經營是一個長期性任務，宜采用5年規(guī)劃、10年規(guī)劃等長期性手段來指導和管理土地承包經營，以保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。不能急于求成，不能政策多變。要包容農村社會自主發(fā)展，自我演化。

3.2 制定協(xié)調的土地承包經營政策

如果土地規(guī)模經營與土地流轉屬于農業(yè)現(xiàn)代化的關鍵限制因素的話，那么各種農業(yè)政策都應該協(xié)調地、高效地促成這一目標。從政策效果來看，不同政策之間的效果有矛盾[12]。 如農業(yè)稅賦和農業(yè)補貼政策,2005年農業(yè)稅賦政策之前農村退出耕地的農戶多，而執(zhí)行農業(yè)補貼政策后農村土地承包經營權事實上固定化。再如，土地承包合同的30年期限，和十七屆三中全會《決定》的土地承包長期化有差別。又如，國家對種糧大戶給予大量補貼，這違背了適度規(guī)模的方向，等等。土地政策雖各有職能，但是在交叉領域應該相互兼容，因此有必要清理有關土地規(guī)模經營與流轉的法律、法規(guī)、文件，出臺統(tǒng)一的、協(xié)調的土地經營政策。

3.3 實施政府與市場相結合的管理行為

政府行為和市場行為都是土地管理的可選方式，現(xiàn)在市場行為是農村土地流轉的主導方式。在規(guī)范的土地市場上，市場流轉行為是有效的。但市場行為也會低效、失靈，如面對土地均分化造成的零碎、分散問題，通過地塊互換是解決農戶內部耕地空間集中的高效途徑，而市場行為多半會失效； 再如山區(qū)丘陵區(qū)由于一家一戶棄耕土地的開發(fā)，市場行為依然失效。政府適當發(fā)揮作用，更有利于促進市場在資源配置中的決定作用。

4 結語

土地適度規(guī)模經營是農業(yè)規(guī)模經營的方向，基于農村人地關系的長期變化趨勢，借鑒日韓經驗，我國農業(yè)適度經營規(guī)模近期發(fā)展從0.5hm2擴大到1.0～1.5hm2，實現(xiàn)農戶土地中等規(guī)模經營。2027年第三輪土地承包，是調整人地關系實現(xiàn)土地適度規(guī)模經營的難得機遇。明確了適度規(guī)模經營的內涵，地方政府要堅持中央政策適度規(guī)模經營的方向，加強對1.0～1.5hm2規(guī)模新中農的扶持，穩(wěn)定農業(yè)發(fā)展隊伍。

[1] 樊綱. 中國經濟為什么沒有崩潰.經濟觀察報,2002-07-08

[2] 中共中央辦公廳，國務院辦公廳. 關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見. http：//news.xinhuanet.com/2014-11/20/c_1113197.htm.2015-06-06

[3] 朱巖. 城市失地農民生存與發(fā)展問題研究——以浙江嘉興為調查樣本.中國農業(yè)資源與區(qū)劃,2013, 34(2): 43～47

[4] 陳丹,唐茂華.國外農地規(guī)模經營的基本經驗及其借鑒.國家行政學院學報, 2008，(4)： 106～109

[5] 殷海善,秦作霞，石莎，等.關于我國農業(yè)生產培育中等農民的思考.山西農業(yè)大學學報(社會科學版),2011,10(11)： 1142～1144,1172

[6] 陳超,任大廷.基于前景理論視角的農民土地流轉行為決策分析.中國農業(yè)資源與區(qū)劃,2011, 32(2): 18～21

[7] 姚監(jiān)夏. 中國農業(yè)的規(guī)模經營與農業(yè)綜合生產率——訪華盛頓大學農村發(fā)展所徐孝白先生.中國農業(yè)資源與區(qū)劃,2000, 21(5): 19～21

[8] 石莎,秦作霞，殷海善，等.人口與勞動力轉移后貧困農村持續(xù)發(fā)展研究——以山西省北部右玉縣農村典型調查為例.山西農業(yè)大學學報(社會科學版)，2014，(3)： 236～239,244

[9] 劉軍芳,周振華，楊晨，等.晉中盆地太谷縣土地流轉調查研究.山西農業(yè)科學,2010, 38(7): 123～126

[10]陳丹,唐茂華.國外農地規(guī)模經營的基本經驗及其借鑒.國家行政學院學報, 2008，(4)： 106～109

[11]胡霞. 日本農業(yè)擴大經營規(guī)模的經驗與啟示.經濟理論與經濟管理, 2009，(3)： 61～65

[12]李寧順,金波.農村土地承包經營權流轉市場現(xiàn)狀初探.中國農業(yè)資源與區(qū)劃,2010,31(5)： 42～45

DISCUSSION ON THE TARGET AND WAY OF THE LAND MODERATE LARGE-SCALE MANAGEMENT*

Qin Zuoxia1，Yin Haishan1，An Xiangsheng2

(1.Institute of Agricultural Resources and Economics，Shanxi Academy of Agricultural Science，Taiyuan 030006，China;2.Department of Administration，Taiyuan Normal College，Jinzhong,Shanxi 030619，China)

The land moderate large-scale management is the direction of the agricultural development in China. This paper analyzed the aims of agricultural land moderate scale management and the way to achieve moderate scale according macroeconomic theory. Methods of comparative study and logical analysis were adopted. The results showed that according to the population-land relation in the past 30 years and the next 20 years, and the experiences of Japan, South Korea and France, the expanding of land management scale was a long-term process, and the land scale should be 1.0～1.5 hm2to achieve a preliminary moderate scale management. Terminating the land contract of aged, disability and migrant, purchasing the land by government, and enhancing the third land transfer were essential ways to expand land scale. At last, the guarantee of achieving the land scale target was put forward.

agricultural economics; the land moderate large-scale management; land transfer;stage goal; the third land management

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161214

2015-07-07

秦作霞(1982—)，女，山西運城人，助理研究員。研究方向：農業(yè)經濟和農業(yè)政策研究。Email：qinzuoxia@126.com

*資助項目：國家自然科學基金項目“晉西北城鎮(zhèn)化農民非農生計可持續(xù)性及農地流轉” (41271143)；山西省軟科學項目“山西省土地適度規(guī)?；洜I研究”(2016041025-1)

F321.1

A

1005-9121[2016]12-0093-05