●龍璐/文

北京市豐臺區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

2015 年10 月1 日正式施行的新修訂的《食品安全法》與原《食品安全法》相比，在監(jiān)管思路、各方責(zé)任、處罰力度等方面均有實(shí)質(zhì)性改變，對于食藥監(jiān)管工作者，尤其是一線執(zhí)法者而言，新修訂的《食品安全法》最直接的變化，便是對食品類行政處罰案件的處理過程造成影響。

被處罰主體類型比例將受影響

原《食品安全法》在義務(wù)性條款中未區(qū)分法人、其他組織與自然人，且實(shí)際操作中，受限于被處罰主體的客觀經(jīng)濟(jì)實(shí)力，被處罰主體多半集中在自然人及個體工商戶。而新修訂的《食品安全法》一方面進(jìn)一步落實(shí)了生產(chǎn)經(jīng)營者與生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的層級要求，進(jìn)行了實(shí)質(zhì)區(qū)分；另一方面又加重了處于相對優(yōu)勢地位的集中交易市場、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場以及網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺的責(zé)任。此外，出于法律責(zé)任中高數(shù)額行政罰款的限制，無論是從法律規(guī)定角度還是實(shí)際執(zhí)法角度，被處罰主體類型都將會由以個體工商戶以及自然人為主的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬馍踔羶A向于以法人以及其他組織為主的結(jié)構(gòu)。

違法行為認(rèn)定有可能引發(fā)爭議

新修訂的《食品安全法》進(jìn)一步細(xì)化了食品、食品添加劑以及食品相關(guān)產(chǎn)品的義務(wù)和法律責(zé)任，增加了新的要求，但是對新條款理解的差異以及缺乏對具體事項的解釋說明，導(dǎo)致執(zhí)法人員在違法行為認(rèn)定上時常引發(fā)爭議。例如，新修訂的《食品安全法》第五十條第二款規(guī)定“保存相關(guān)憑證”，對于憑證的范圍是否包括許可證和產(chǎn)品合格證明復(fù)印件、進(jìn)貨票據(jù)等材料，在調(diào)查時需要收集何種憑證才能證明食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)履行了法定義務(wù)等并沒有做出進(jìn)一步解釋。此外，由于新修訂的《食品安全法》并未將原《食品安全法》第二十九條第二款關(guān)于不同種類的許可適用特殊情形列入其中，但在執(zhí)法過程中會存在一個主體可能會從事涉及多種活動的情形，例如：對取得食品生產(chǎn)許可的主體銷售其生產(chǎn)的食品、餐飲服務(wù)提供者在其餐飲服務(wù)場所銷售其自制的食品等，對于此種違法行為的認(rèn)定仍不明確。

引發(fā)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證處罰適用的混亂

盡管原《食品安全法》在法律責(zé)任的設(shè)置時也規(guī)定如存在情節(jié)嚴(yán)重、拒不改正或者造成嚴(yán)重后果的情形時責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者吊銷許可證，但是在行政處罰的實(shí)施過程中，鮮少適用。然而新修訂的《食品安全法》一方面細(xì)化并增加了法律責(zé)任的相關(guān)條款，另一方面在第一百三十四條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者在一年內(nèi)累計三次因違反本法規(guī)定受到責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證以外處罰的，由食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證?！敝苯訉?dǎo)致了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證這兩種行政處罰手段適用的增多。因此，在新修訂的《食品安全法》實(shí)施之后，執(zhí)法機(jī)關(guān)將會面臨對這兩種行政處罰適用的混亂，有四個問題亟待解決：一是對各個條款中規(guī)定的情節(jié)嚴(yán)重、拒不改正以及造成嚴(yán)重后果的情形的具體判定標(biāo)準(zhǔn)問題；二是當(dāng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者在一年內(nèi)累計三次規(guī)定的處罰，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷許可證的適用情形；三是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)與吊銷許可證適用的轉(zhuǎn)化問題，即在適用責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的前提下，發(fā)生何種情形使之轉(zhuǎn)化為吊銷許可證的處罰；四是當(dāng)發(fā)生第一百三十四條規(guī)定的情形時，執(zhí)法機(jī)關(guān)以何種形式責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證（如下達(dá)行政處罰決定書，則涉及如何進(jìn)行行政處罰，因為立案時應(yīng)涉及至少三個的獨(dú)立的行政處罰相關(guān)材料）。

一個違法行為關(guān)聯(lián)其他違法行為情形增多

按照原《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，在懲處違法行為的過程中一般牽連其他違法行為的情形多集中在食品經(jīng)營環(huán)節(jié)對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的追溯過程，以及特殊情形下對集中交易市場的開辦者、柜臺出租者、展銷會的舉辦者的追責(zé)。但是根據(jù)新修訂的《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，這些情形還應(yīng)包括對農(nóng)產(chǎn)品銷售者的違法行為查處時涉及的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的相關(guān)違法行為；對入網(wǎng)食品經(jīng)營者的違法行為查處時關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者的相關(guān)違法行為；對違法生產(chǎn)經(jīng)營行為的查處可能還涉及到的提供違法生產(chǎn)經(jīng)營場所、條件主體的違法行為。

在新修訂的《食品安全法》實(shí)施后，執(zhí)法人員在調(diào)查違法行為的過程中可能涉及對其他利害關(guān)系人違法行為的調(diào)查，即面臨“罰一牽連N”的行政處罰局面。

為自由裁量適用帶來隱患

目前，執(zhí)法人員在實(shí)施行政處罰時，出于高效便民原則，對于雖然相互獨(dú)立，但是在同一次監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的同一類別（例如食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品、保健食品）的違法行為采用分別裁量、合并處罰的行政處罰方式，且通常適用從輕、一般、從重處罰，除極個別特殊案件外，基本不適用減輕處罰，行政罰款數(shù)額一般在5000 元至5 萬元之間。

新修訂的《食品安全法》第一百三十四條對屢次違法做出了加重懲處的規(guī)定，且新修訂的《食品安全法》大大提高了行政罰款的最低門檻，多數(shù)法律責(zé)任行政罰款高于5 萬元，超出部分行政相對人的實(shí)際經(jīng)濟(jì)承受能力。出于行政執(zhí)法合理性和合法性的平衡以及實(shí)際執(zhí)行的考慮，執(zhí)法人員在運(yùn)用新修訂的《食品安全法》時將會展現(xiàn)兩種傾向：一是盡可能的將同一主體的多種違法行為合并處罰；二是廣泛適用從輕、減輕處罰自由裁量權(quán)。這兩種傾向如得不到適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和限制，將會出現(xiàn)違背依法行政原則甚至導(dǎo)致行政權(quán)力濫用的隱患。

行政相對人開始傾向運(yùn)用聽證權(quán)利

目前，盡管聽證程序是行政處罰程序的必備程序，但是由于執(zhí)法人員重視在行政處罰過程中與行政相對人的溝通以及行政罰款金額在行政相對人可承受范圍之內(nèi)，行政相對人鮮少提起聽證申請進(jìn)入聽證程序。但是隨著新修訂的《食品安全法》法律責(zé)任的加重、引進(jìn)信用檔案理念，甚至屢次違法直接導(dǎo)致責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)直至吊銷許可證等多項措施的出臺，為了保障自身食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營活動的良好運(yùn)行，維護(hù)自身合法權(quán)益。因此，如何規(guī)范聽證程序、細(xì)化相關(guān)流程應(yīng)提上規(guī)范行政處罰程序的議程當(dāng)中來。