●許方霄/本刊記者

在處處講求創(chuàng)新的時代，醫(yī)藥衛(wèi)生界在多年的翹首期盼和等待中也已經迎來或即將迎來新的改革，其中有與藥企息息相關的藥品上市許可人制度（以下簡稱MAH 制度），也有醫(yī)藥行業(yè)內關注已久的“兩證合一”和新藥注冊的管理模式，甚至還包括整個社會都在熱議的院前急救條例。在新的一年里，這些改革將給社會將帶來怎樣的影響？

“資格準入型”MAH 制度最適合中國

2015 年11 月4 日，在第十二屆全國人大常委會第十七次會議閉幕會上，《關于授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關問題的決定（草案）》以149 票贊成、1 票反對、4 票棄權的結果通過，這也表示MAH 制度將在北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、四川等十省市進行試點。自此，除了生產企業(yè)以外，藥品研發(fā)機構、經營企業(yè)或自然人都可以提交藥品上市許可申請，獲得上市許可后，即可成為藥品上市許可人。

早在2013 年，原國家食品藥品監(jiān)督管理局藥品注冊司司長、現(xiàn)國家藥典委員會秘書長張偉就曾在接受本刊采訪時首次系統(tǒng)提出建立MAH 制度的觀點，堪稱“MAH 制度改革倡議第一人”。他說，在MAH 制度下，上市藥品的所有權和生產權可以分離，MAH 持有新藥時不一定轉讓，而可以以委托生產或其他形式合作生產，這樣可以起到減少重復建設及提高生產設備利用率、促進醫(yī)藥產業(yè)專業(yè)化分工等作用。張偉進一步表示，MAH 制度的實施對醫(yī)藥領域多層面的發(fā)展具有不言而喻的積極意義，對中國制藥行業(yè)而言，可以稱得上是一場制度革命。對制藥行業(yè)而言，MAH 制度可以開放藥品委托生產，有效避免GMP 生產線閑置，抑制藥品生產低水平重復建設，激勵技術創(chuàng)新，提升產業(yè)集中度，促進制藥行業(yè)產業(yè)升級；對獨立研發(fā)機構，可以有效解決批準文號隱性持有問題，規(guī)范研發(fā)機構技術轉讓行為，同時真正實現(xiàn)產學研緊密結合，并強化研發(fā)機構所應承擔的藥品安全責任；對監(jiān)管部門方面，MAH 制度可能帶來的醫(yī)藥市場規(guī)范化將有效降低監(jiān)管壓力，同時，醫(yī)藥行業(yè)集中度的提高也有助于控制批準文號閑置現(xiàn)象，節(jié)約有限的審評資源。

當被問及為何中國長時間不能落實MAH 制度時，張偉說，這受我國的經濟和社會發(fā)展現(xiàn)實的制約。歐美日等制藥發(fā)達國家和地區(qū)擁有較為成熟的市場經濟體系、先進而科學的cGMP 和完善的企業(yè)誠信體系，這些是MAH 制度得以順利建立和推行的基礎，而我國的經濟和社會發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)達國家還存在一定差距，如果簡單借鑒歐美的做法，將申請藥品上市許可的主體單純擴大到藥品研發(fā)機構、藥品經營企業(yè)，甚至是自然人，可能會造成MAH 數量過多、素質不高，也不利于對其進行藥品安全監(jiān)管等新問題。張偉認為，就我國國情和現(xiàn)有醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展水平，更適合日本實施的生產許可和上市許可并存的模式。張偉強調，“資格準入型”MAH 制度才是中國應該建立的，在該制度下，通過一定準入條件，企業(yè)的藥品質量、安全性管理水平和責任承擔能力將得以提高，還可預防相關藥品風險。

“兩證合一”有望破冰

2013 年，李克強總理明確發(fā)出簡化行政審批手續(xù)的指示，其中最為典型的就是“三證合一”——營業(yè)執(zhí)照、稅務登記和法人代表證書合一，此項改革措施自提出后就引起整個社會的強烈反響。為了響應中央號召，國家食品藥品監(jiān)督管理總局緊隨其后，提出“兩證合一”的制度改革，即GMP（GSP）和藥品生產（經營）許可證合一。

實現(xiàn)“兩證合一”是業(yè)內人士多年來的心愿，但該改革制度被提出之后，卻因技術問題而在操作層面上一直沒有大進展，對此，某業(yè)內人士說：“雖然相關部門在‘兩證合一’制度中提出簡化審批程序及先發(fā)證后監(jiān)管的原則，但由于種種技術原因，該進展相對緩慢，企業(yè)申請（藥品生產或經營）許可證仍然需要先認證。”對于“兩證合一”進展緩慢的原因，該業(yè)內人士認為，主要是“兩證”之間雖然存在相同之處，但在內涵上又有區(qū)別?！八幤飞a許可證主要是對硬件資質上的考核，而GMP 認證既包括硬件考核又包括軟件考核，與生產許可證相較，GMP 證書更關注企業(yè)在生產過程或經營過程中的規(guī)范行為，甚至包括人員的主觀行為。”

經過一年多的推進，“三證合一”雖然還沒有完全完成，但已經有了實質性突破，這給尚處緩慢進程中的“兩證合一”帶來了壓力。該業(yè)內人士認為，在大的政策的要求壓力下，作為政府直屬機構，國家食藥監(jiān)管總局不可能獨行其事，即使再難也要跨出改革的一步。“可以預見，2016 年將是藥品生產、經營領域重大改革的一年?！痹摌I(yè)內人士說，“GMP 認證是對具備生產條件的企業(yè)進行生產后的認證，GSP 認證同樣也是對經營后的認證，所以造成了很多企業(yè)存在‘有許可無認證’的情況，而其中的主要原因是技術層面，而非企業(yè)自身原因，所以，‘兩證合一’將一次性解決歷史的遺留問題?！?/p>

此外，該業(yè)內人士還指出，“兩證合一”看似降低了對企業(yè)的門檻要求，但將來對企業(yè)生產的復檢可能會增強，換句話說，企業(yè)在成長的時候將面臨更加嚴格的監(jiān)管。他說，不可否認，“兩證合一”將簡化企業(yè)在認證之前的過度投入，但該政策對企業(yè)也有可能是把雙刃劍——在申請證書的時候，企業(yè)就要具備相應的水平或者認證的條件。該業(yè)內人士還表示，如果實現(xiàn)了“兩證合一”，條文將會被大幅修改?！耙驗楝F(xiàn)有的GMP（GSP）認證很多條文都是對生產過程中的考核，但如果‘兩證合一’，企業(yè)在獲證的時候卻并沒有發(fā)生生產或經營的行為，修改條文也將不可避免。”

2015 年5 月14 日，國家食藥監(jiān)管總局的藥品化妝品監(jiān)管司副司長董潤生曾明確表示，中國的監(jiān)管能力已經獲得國際認可，新版GMP 的認證將會逐步推進，未來藥品GMP 和生產許可證有望“兩證合一”，GMP 認證或將取消，但“具體方案尚在制定中”。雖然目前實現(xiàn)“兩證合一”在技術層面上確實還有一些困難，但既然已經立下軍令狀，就要實現(xiàn)諾言，況且中央層面已經下了最后的“通牒”，相信國家食藥監(jiān)管總局的相關部門也在緊鑼密鼓地加緊制定“兩證合一”的具體措施，迎接“兩證合一”的到來。

新的藥品注冊管理思維和模式將對中國藥品研發(fā)產生重要影響

2015 年下半年，“史上最嚴藥物臨床試驗數據自查令”的下達如一顆重磅炸彈突然在行業(yè)內引爆，面對數以萬計甚至十萬計的待批待審的注冊品種，誰也沒想到國家食藥監(jiān)管總局竟采取了釜底抽薪的方式，抓住有些臨床試驗基地（GCP）數據造假的弊端，使出“槍斃”和“勸退”兩個殺手锏——對于有確鑿證據證明數據作假的企業(yè)一律槍斃，懷疑的則勸退?！笆飞献顕浪幬锱R床試驗數據自查令”的下達使行業(yè)申報新藥的熱情突然從炎熱的夏季進入嚴冬。

“在新的監(jiān)管思維之下，整個藥品生產經營領域將可能發(fā)生一連串的地震?！蹦翅t(yī)藥行業(yè)人士表示，新的藥品注冊管理思維和模式將使藥企，特別是優(yōu)秀企業(yè)和大型企業(yè)過去慣有的行事模式面臨嚴峻的考驗?！斑@當頭棒喝無疑像是往滾燙的油鍋里倒入一瓢涼水，將對中國的醫(yī)藥產業(yè)產生影響，甚至可能發(fā)生深刻的歷史性變化?！痹摌I(yè)內人士認為，面對當前醫(yī)藥行業(yè)內占很大比例的企業(yè)撤回藥品注冊，業(yè)內慘狀可謂是哀鴻一片?！笆甲髻刚邿o過，作為受害者的藥企卻要承擔重大的經濟和名譽上的損失?！痹摌I(yè)內人士說，比如在某醫(yī)院發(fā)現(xiàn)有一例數據造假，按理說，該對醫(yī)院采取懲罰措施，但只要醫(yī)院舉報為哪些企業(yè)造過假，醫(yī)院就無需承擔責任了?！斑M行數據造假的人才是真正的始作俑者，此時卻不追究他們的責任，轉而追究作為受害者的企業(yè)的責任?！痹摌I(yè)內人士分析說，“和醫(yī)療機構串通作假的人，心里當然是有數的，但是對于那些自己也搞不清到底有沒有作假的人來說，心里則忐忑不安，為了防止藥品注冊被徹底‘槍斃’，各大藥企便如潮水般主動申請撤回藥品注冊，對數據進行重新補充，其實，撤回的企業(yè)中一些企業(yè)是被‘錯殺’的。”

在新的藥品注冊管理思維之下，“自查令”對仿制藥的信用打擊是致命的，在此模式下，進口商和外企肯定會偷著樂，因為這無形中保護了他們的利益。但“自查令”的下達也許將對新藥申請的規(guī)則或申請者自身進行一次革命，甚至可能使審評脫離監(jiān)管體制，導致監(jiān)管部門在體制上發(fā)生分化——對體制的壟斷式審評進行沖擊和突破，回歸到純技術的第三方審評的正確軌道上，那又將催生出新的藥品審評業(yè)態(tài)。

院前急救服務法規(guī)出臺對多部門提出考驗

院前醫(yī)療急救關系著人民群眾的生命健康，但卻一直為社會各界所詬病，前段時間的“南航急救事件”更是將急救體系推向了風口浪尖。其實，院前醫(yī)療急救服務一直是北京市人大常委會重要的議項，為了規(guī)范北京市院前醫(yī)療急救活動，相關部門在2015 年3 月就公開征求社會各界對《北京市院前醫(yī)療急救服務條例（草案）》的意見和建議，并于北京市十四屆人大常委會上審議。如果該草案能在2016 年順利出臺，將成為我國第一部院前急救服務的地方性法規(guī)。

作為國際大都市，北京市的急救水平雖然在國內相對較高，但與歐美、港澳臺等社會體制成熟的國家和地區(qū)相比，還是有很大差距。比如臺灣，它的院前急救系統(tǒng)在119 系統(tǒng)之內，屬于政府應急處理部門，和醫(yī)療單位并沒有隸屬關系，但北京的急救系統(tǒng)卻仍在衛(wèi)生行政系統(tǒng)內。

如果《北京市院前醫(yī)療急救服務條例》能夠出臺，即使不會盡善盡美，也將對北京市相對混亂的院前急救業(yè)態(tài)有個相對根本的解決辦法，對當前院前搶救成功率不及10% 的現(xiàn)狀而言還是有正面積極作用的，但對多方機構或部門而言，此條例也將帶來多重考驗。以歐美和港澳臺地區(qū)的經驗來看，時間才是院前急救最重要的因素，而目前，我們卻更傾向于技術，這對衛(wèi)生行政管理方面是一個考驗；院前急救條例還可能會淡化其中的利益性，比如在醫(yī)療資源配置上更多地將其變成薄利，甚至無利的醫(yī)療業(yè)態(tài)，對醫(yī)療機構而言，這也無疑是個嚴峻的考驗；此外，對政府的交通管理也是一種考驗，如果市民仍保持不良的駕駛習慣，將會承擔法律責任。