李 曉 輝

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007)

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基層法治政府建設的困境破解探究

李 曉 輝

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007)

加快法治政府建設，基礎在于基層?；鶎臃ㄖ握ㄔO直接影響著能否實現(xiàn)社會主義法治國家的宏偉目標。通過分析基層法治政府建設中所面臨的困境，并分析其深層原因，提出了建設基層法治政府的策略：推進法治教育和培育法治理念，強化綜合執(zhí)法，著力提升法治隊伍能力建設，完善行政監(jiān)督和問責機制，創(chuàng)新法治人才培育機制，靈活普法形式，推行政府、非政府組織、高校三方協(xié)作模式。基層法治政府是法治國家建設的重點所在，并且基層法治建設的意義重大。

基層；法治政府；三方協(xié)作模式；執(zhí)法隊伍

黨的十八屆四中全會《決定》提出，“深入推進依法行政、加快建設法治政府”，要“全面推進依法行政，基礎在基層，工作重點在基層”[1]。全面建成小康社會，促進政府職能轉變，全面深化改革開放，必須推進依法行政。有學者認為，“法治政府就是按照法治原則運作的政府，就是把自身權力自覺地限制在法律的范圍內，嚴格依法辦事的政府”[2]?；鶎臃ㄖ握窃诜ㄖ握膬群A上，將建設的廣度落實到基層。基層法治政府建設的目的就是強化執(zhí)政能力、培育法治人才、凈化政府生態(tài)、建設法治型政府?；鶎臃ㄖ握ㄔO將成為依法治國方略的重要組成部分。

一、基層法治政府建設中面臨的困境

(一)法治政府的理念尚未形成普遍共識，“人治”現(xiàn)象依舊存在

基層對于法治政府的理念所形成的共識普遍偏低，部分基層政府的法治理念淡薄，政府行政人員沒有把法治內化成行政行為的信念和準則，反而使“人治”現(xiàn)象普遍存在并在政府管理中發(fā)揮作用。這種現(xiàn)象所引發(fā)的后果就是權力大于法，領導人員依據(jù)個人主觀意愿來行使手中的權力，行使權力的出發(fā)點是個人或單位的利益。當法治對政府的行為進行規(guī)范及約束時，就會出現(xiàn)漠視法治，認為自身違法不必追究。部分基層政府及行政人員在辦理行政事務時，往往沉溺于經(jīng)驗主義，認為傳統(tǒng)的方法更適用于基層政府，從未對法治予以正視?！叭酥巍爆F(xiàn)象的凸顯充分說明基層法治政府的理念尚未形成廣泛共識。

(二)政府各部門權責邊界不清、各自為政，法治專職工作人員編制不足

我國對多個部門和機構并存的現(xiàn)象，所進行的職能劃分不夠完善。習以為常的工作方式和習慣認識，致使政府的職能部門在權責劃分上，出現(xiàn)職能交叉、權力劃分不清。在法治建設工作中各自為政，對于沒權沒利的事務無人接管，相反，各職權部門對有利可圖的事務都想“插一手”，運用自己的話語權或某些泛政治化手段為各自部門收刮利益。如收費權、行政審批權等等。同時，法治專職工作人員編制不夠合理和配置不足，難以形成合力，無法推進法治工作的順暢開展。

(三)行政執(zhí)法監(jiān)督乏力，法律監(jiān)督機制不完善

法律監(jiān)督的效能在于有效地規(guī)范政府的行政行為不逾越法律規(guī)定的“雷區(qū)”，減少和制止行政人員瀆職和侵權等違法行為。我國在人治觀念長期影響下，少數(shù)領導干部法律知識掌握不夠，法治理念欠缺，法律素養(yǎng)不高。領導干部在行政執(zhí)法中運用法律手段來管理社會事務能力有限，在重大決策面前往往以部門利益為導向，同時缺乏民主法治監(jiān)督，致使出現(xiàn)權責失衡和行為失范。對于執(zhí)法隊伍的監(jiān)督力度和法治教育存在明顯缺陷，存在監(jiān)督管控難度大，同級監(jiān)督太軟，上級監(jiān)督太遠，很難對執(zhí)法行為進行有效地規(guī)范和糾正。同時，我國行政法律監(jiān)督體系僅僅只是停留在原則層面上，可操作性不強。這樣無法發(fā)揮法律監(jiān)督的震懾作用，也無法形成有效的法律監(jiān)督機制。此外，基層群眾文化水平不高，民主法制意識和法治觀念不強，自覺學法、守法、用法氣氛不濃，依靠法律手段維權意識淡薄，各項限制因素交織融合，也松懈了對行政執(zhí)法主體的有效監(jiān)督[3]。

(四)法律普及形式單一、力度不足，法治隊伍建設亟待加強

基層經(jīng)過二十多年普法宣傳教育的積墊，基層群眾的法制受益面和普法效果成果斐然，但仍遺留著一些薄弱環(huán)節(jié)。普法宣傳和教育形式單一，一些普法工作單位的工作方式僅局限于聽聽講座、發(fā)發(fā)傳單，很少去挖掘新穎的普法活動和創(chuàng)新的普法方式，來迎合基層群眾更喜聞樂見、更易于接受的法治需求，造成普法工作沒有深度，法治氛圍也不濃厚。普法工作單位的法治宣傳基本上固定在某些地方，法治宣傳的覆蓋面和廣度都不夠。執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力良莠不齊，法治人才隊伍建設的投入資金不足，創(chuàng)新法治人才培育機制尚未建立，法治張力略顯不足，嚴重影響著法治隊伍的建設和政府權威形象的樹立。

(五)法規(guī)政策與發(fā)展步伐不協(xié)調

不同部門間規(guī)范性文件相互沖突，現(xiàn)有的社會關系未能通過法律法規(guī)進行及時調整，出現(xiàn)執(zhí)法不暢、權責不清的現(xiàn)象。此外，一些立法卻為部門和地方利益創(chuàng)造了條件[4]?；鶎诱姆煞ㄒ?guī)量大，一些法規(guī)和政策具有嚴重的滯后性，這些法規(guī)和政策很多是在計劃經(jīng)濟條件下推行的，只追求結果，而忽略過程，部分法規(guī)政策已經(jīng)不適應全面深化改革要求，沒有結合基層實際情況進行立、改、廢，致使普遍缺乏適用性。同時，法規(guī)政策的實用性很差，只為一時的奏效，沒有前瞻性思維謀劃。

二、基層法治政府建設存在困境的深層原因分析

(一)“重人治，輕法治”觀念仍根深蒂固

長期封建社會的習俗影響下，人治思想在短期內無法完全剔除。第一，法律工具主義盛行。部分領導干部對于法治建設的重要性及意義認識不足，偏頗地認為法治建設耗時、費力及取得效益慢?；鶎诱锏氖烊松鐣夥崭鼮闈夂?，地方官員掌握著極大的話語權，越位、錯位和不到位現(xiàn)象較為突出，人治思維和官本位思想仍嚴重，甚至出現(xiàn)唯人治才能有效管理社會的錯誤思想導向。在人治社會里治理工作難以確保其制度化、常規(guī)化的依法運行，容易出現(xiàn)流于形式或以言代法的現(xiàn)象，即便法治建設在基層得到推廣，法治觀念重視不足，法治建設也難以擺到重要位置。 第二，行政特權思想仍很普遍[5]。部分基層行政人員存在用官階論人生價值的錯誤思想，認為公職人員就比普通百姓地位高，應該享用更多的權利，忽視政府和人民之間的契約關系，政府各項行政行為的出發(fā)點偏離了為服務人民基準，而對人民實行管制。此外，部分官員將自身權益凌駕于法律之上，有選擇地執(zhí)行法律：當需要用法律打擊違法行為、維護社會穩(wěn)定時，運用法律；當自身或部門利益與法律相違背時，為規(guī)避法律責任，認為即使存在違法行為也不應受到追究。

(二) 政府職能轉變的不到位，制約著法治政府建設

政府職能轉變是否到位將直接影響到機構的法治化程度水平。政府職能轉變不到位，容易造成政府機構法治化程度偏低的問題。政府職能的不明確，究其緣由是對政府職能的表述過于籠統(tǒng)和原則。從縱向看，各級政府根據(jù)憲法和組織法所享有的權限不夠明晰、區(qū)別度不高，部分領導權限基本雷同，這將導致上下級政府之間權限不明晰，對有利可圖的管理事務爭相管理，對無利可圖的相互推諉。從橫向看，政府利益部門化，政府部門之間職能錯位、權責不一的現(xiàn)象凸顯。政府職能轉變不到位，從而導致政府管理的錯位、越位、缺位現(xiàn)象時有發(fā)生。政府管理的錯位現(xiàn)象主要表現(xiàn)在管理了不該管、管不好的事務。政府管理的越位主要表現(xiàn)在政府沒有區(qū)分好政府和市場的關系，政府應該扮演的是“掌舵者”而非“劃槳者”，這樣就不會出現(xiàn)凡事都想“插一手”。政府管理的缺位現(xiàn)象主要表現(xiàn)在沒有依法履行法定職能。

(三)未樹立科學的政績觀，尚未形成政績考核體系

在經(jīng)濟新常態(tài)影響下，我國的經(jīng)濟發(fā)展要求全面可持續(xù)增長。然而，部分基層政府片面地追求經(jīng)濟快速增長，而不依法行政。建設法治政府，就要求政府行政人員科學行政，讓政府行政行為符合科學發(fā)展觀要求，遵循經(jīng)濟和環(huán)境和諧可持續(xù)發(fā)展規(guī)律，才能實現(xiàn)政府行為的科學性。事與愿違，許多基層政府為片面追求政績，不顧地方人民的反對，違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，冒然制定政策措施，如為單純追求GDP增長，往往目光短淺地接納環(huán)境污染代價高的項目，雖短期內可拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，解決部分人民的就業(yè)問題，但長此以往項目的負面效應將逐漸暴露。因此，最終的結果就是既損害了人民的利益，又因錯誤的政績觀影響政府的公信力。同時，尚未將領導干部的法治建設所取得成效納入政績考核體系中，致使法治建設內部驅動力不足。

三、基層政府法治建設的策略選擇

(一)大力促進法治教育培訓，加快培育公務員的法治理念

基層干部作為政府對外的形象窗口，在處理具體行政行為上能否依法執(zhí)行，將直接影響著法律在群眾心中的權威和政府的形象?；鶎臃ㄖ握慕ㄔO需要民情培養(yǎng)的長期性，以權代法只會導致矛盾的激化，影響社會的穩(wěn)定性，因此，應當注重對領導干部和普通公民法治觀念的灌輸。領導干部的身份是基層法治建設直接執(zhí)行者，應主動帶頭學法、模范守法，并加強法治教育培訓，不斷地提高自身的法治意識[6]。為培養(yǎng)廣大公務員學法興趣，定期開設專題講座進行培訓，包括通用法律知識、專業(yè)法律知識。依據(jù)行政執(zhí)法人員培訓情況以及培訓成績賦予一定權重，用作績效考核和任職晉升的條件之一。同時，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，創(chuàng)建多樣化的執(zhí)法教育和專業(yè)培訓活動，推進法治教育培訓常態(tài)化。不斷提升行政執(zhí)法人員法律知識涵養(yǎng)和行為規(guī)范，激活依法行政的內在驅動力，規(guī)范公務員執(zhí)法能力，增強公務員的法治信仰，營造良好的法治文化。

(二)推進綜合執(zhí)法，完善法治人才隊伍編制

對執(zhí)法隊伍中職責重疊部門進行整合，并依據(jù)法律和當?shù)貙嶋H情況來界定部門權責，以避免出現(xiàn)重復檢查和處罰，提高執(zhí)法效率，形成執(zhí)法合力，為社會提供一個優(yōu)質的法治環(huán)境。經(jīng)國務院科學制定一個量化標準，確定對領導職數(shù)和法治專職工作人員配備的編制，組建一支以法律法規(guī)作為內在準繩的執(zhí)法隊伍，并且按照法定程序設立執(zhí)法組織，解決法治機構隊伍不穩(wěn)定和人員不足等現(xiàn)象。同時，將法治建設工作經(jīng)費納入地方財政預算，為法治建設提供必要的保障。

(三)完善行政監(jiān)督和問責機制，做到政務公開透明

創(chuàng)新內部監(jiān)督機制。加強頂層制度設計，建立重大決策終身追責制度和責任倒查機制，監(jiān)督失職連帶責任追究制度，經(jīng)核實是因監(jiān)督不力，從而導致下級行政機關發(fā)生違法失職行為，將連帶追究上級行政機關監(jiān)督失職責任[7]。充分重視和利用外部監(jiān)督。著重培育、組織、引導社會力量對政府權力的監(jiān)督和制衡，強調以社會權力制約和督促政府權力，增強第三方機構和非政府組織的監(jiān)督力度，加強新聞媒體輿論的監(jiān)督效能，發(fā)揮網(wǎng)絡社區(qū)、微博、微信、論壇等方式的監(jiān)督作用，運用網(wǎng)絡和媒體力量推進監(jiān)督網(wǎng)絡化建設。同時，拓寬群眾監(jiān)督渠道，培育基層群眾監(jiān)督力量，通過普法宣傳教育，提升基層群眾運用法律手段監(jiān)督行政機關的力度。政府部門不斷完善政務公開渠道，實行“線上和線下”相結合，“線上”通過門戶網(wǎng)站和官方微博、微信向社會群眾公開政務工作，“線下”通過政務公告欄和下級行政單位政務監(jiān)督熱線，實現(xiàn)政務公開透明。

(四)完善法治隊伍建設，提升法治隊伍服務效能

在執(zhí)法隊伍思想建設方面，用法律制度和工作規(guī)范來貫穿執(zhí)法工作全過程，必須堅持高標準和嚴要求，大力提升法治工作隊伍思想政治素質，從思想上堅定和樹立法律的嚴肅性及權威性，辦事能力上提升專業(yè)化和職業(yè)化水平，不斷地提升職業(yè)道德水準，從嚴管理執(zhí)法隊伍，規(guī)范執(zhí)法行為，提倡廉潔執(zhí)法，提升政府公信力和政府形象。

在法律服務隊伍建設方面，增強律師事務所管理水平和效率，提倡和弘揚律師協(xié)會自律作用，監(jiān)督和規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為和職業(yè)操守，提升律師職業(yè)道德素養(yǎng)。嚴格執(zhí)行違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度。建立激勵法律服務人才流動機制，逐步解決基層法律服務資源不足和高端人才匱乏的問題[8]。

在法治隊伍人才培育方面，創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制，改進和完善法治人才引進、培養(yǎng)、使用和管理制度，構建法治人才系統(tǒng)培育平臺，建立法治人才數(shù)據(jù)庫。規(guī)范司法從業(yè)人員的繼續(xù)教育，對于有能力的各類人才，鼓勵參加國家司法考試，為建設法治政府培養(yǎng)所需要的法治人才?；鶎诱畠?yōu)先建設高素質法治工作隊伍，打造高水平的法治人才培養(yǎng)專家和教師團隊，鼓勵專家團隊主動參與法律事務工作，去設計符合學習者情況的課程體系和培訓目標。

(五)靈活普法形式，提升普法力度

基層普法宣傳教育工作應立足實際，去探尋基層地方特色，防止搞形式主義和走過場。整合基層法治專職人員，組建一支法律知識素養(yǎng)高、能力強的“普法智囊團”隊伍，定期進農(nóng)村、學校、社區(qū)舉行普法活動。開展巡回法庭、法官進村等辦案活動。合理運用地方資源，利用法制學校、圖書館、網(wǎng)絡媒體、微博、微信等渠道，將法治文化成果惠及基層。法治工作單位要創(chuàng)新普法載體，結合群眾特點去宣傳法律知識。

推動法律服務覆蓋城鄉(xiāng)?；鶎诱ㄟ^聘請法律顧問，拓展基層法律顧問業(yè)務，對所聘請的法律顧問，實施法律顧問業(yè)務要求，實行一村(社區(qū))一個法律顧問的法律服務覆蓋模式。引導律師積極參與公益法律服務，鼓勵律師所設立網(wǎng)站，為基層群眾服務提供便捷的法律服務渠道，提供網(wǎng)上一站式的在線法律服務[9]。積極鼓動基層法律服務所為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)提供法律援助等公益性法律服務，創(chuàng)新法律服務方式，運用新媒體技術，挖掘網(wǎng)絡社區(qū)功能，提供更為便捷、優(yōu)質的法律服務，選派基層法律服務者為基層提供法律服務，擔任法律顧問，開展基層法律服務工作者協(xié)助司法所開展法制宣傳教育、法律協(xié)助等基層司法行政工作。

(六) 樹立科學政績觀與考核評價體系

打破以往地方官員只注重眼前及局部利益而忽視長遠及全局利益的錯誤政績觀。樹立重視全局利益和諧發(fā)展的政績觀，統(tǒng)籌經(jīng)濟利益、社會利益、環(huán)境效益相協(xié)調。改變以往地方官員政績考核的指標，當?shù)谿DP增長作為經(jīng)濟指標，僅是多個考核指標之一，其他指標還包括了：一是環(huán)境指標；二是民生指標；三是人民滿意度指標；四是法治建設指標。將這些指標納入到基層政府績效考核評價體系中，這樣運行的考核評價體系才符合科學發(fā)展觀要求。

(七)依法規(guī)范法規(guī)政策，使其與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應

基層政府實施依法行政的重要方式是制定法規(guī)政策，所制定的法規(guī)政策應以遵循法律為依據(jù)，其公示文件須合乎理性要求，具有前瞻性和規(guī)劃性，能進一步促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。法規(guī)政策制定要求在法律允許的權限范圍內依據(jù)法定程序制定和頒布，制定過程要集思廣益，充分體現(xiàn)社會公平正義。制定出的法規(guī)政策必須向社會公開透明，同時，加強行政程序建設，提高行政執(zhí)法的透明度，自覺接受上級和人民群眾監(jiān)督，并且要與市場經(jīng)濟相適應，若存在與市場經(jīng)濟不相適應，必須立即調整或者廢止，以保障其實用性。

適時調整與實際脫節(jié)的法規(guī)政策，在以人為本思想指導下，使法規(guī)政策緊扣基層實際，從而維護法規(guī)政策的權威性。推進基層民主決策機制，對于民眾熱切關心的，在依法決策前，拓寬基層群眾參與決策的渠道，確保基層法制部門和廣大專家學者參與決策的制定，不斷提升基層決策的科學性和透明度。同時，建立健全行政裁量權基準制度，對行政裁量權進行有效地督促和控制，從嚴行政問責，全面貫徹落實行政執(zhí)法責任制。

(八)政府、高校、非政府組織三方協(xié)作，推動基層法治化建設

首先，基層政府要將法治建設工作經(jīng)費納入地方財政預算或設立專項的建設資金?；鶎诱鳛闋款^者，連接高校和非政府組織進入三方協(xié)作模式中。政府將法治建設以政府服務外包的形式，外包給具有推進法治建設能力的組織，如律師協(xié)會等。在非政府組織簽訂協(xié)議時，明文規(guī)定非政府組織外包項目中，項目服務的人員構成需增設法學相關專業(yè)的高校學生或高校法學教授的職位，這是給高校的學生提供一個接觸實際的實習機會，而高校教授是為外包服務充實“智囊團”的作用。其次，非政府組織在與政府簽署外包服務項目時，與高校合作的人員數(shù)量和勞務報酬，可在簽署時進行談判。當合同生效后，其履行合同義務的情況，將接受政府監(jiān)督和最后項目驗收與考核。非政府組織和高校合作可以有如下形式，實施法律顧問業(yè)務要求，實行一村(社區(qū))一個法律顧問團隊的法律服務覆蓋模式，這個團隊包括非政府組織成員、高校教授以及高校實習生。最后，高校通過政府牽頭，參與非政府組織承包的外包服務，高?？膳c非政府組織簽署協(xié)議，規(guī)定合作的一些細則內容，如工作時間、勞務報酬等，簽署的協(xié)議需呈交一份給政府相關負責部門留底，作為發(fā)生勞務糾紛時，法定有效依據(jù)。高校主要向非政府組織負責，非政府組織可對高校成員在參與外包項目結束后，對高校參與人員進行評價，高校參與成員也可以以工作報告等形式向非政府組織匯報工作詳情，最終由非政府組織進行裁決，如若發(fā)生糾紛，政府這時就要介入。在這種三方協(xié)助良性互動模式下，基層法治政府建設將會取得突破性進展。

四、結語

我國推行法治政府為基層法治政府建設已打下良好基礎，但仍面臨著很多掣肘?；鶎诱佑|基層群眾更廣泛、更直接，基層政府承擔著更為具體的行政行為，能如實地反映基層法治政府建設中存在不同程度的矛盾和不適應問題，如若基層法治問題切實加以解決，將直接影響著我國法治政府建設的整體進程和國家治理法治化水平，為全面推進“法治中國”的目標奠定堅實的基礎。基層法治政府建設應遵循以人為本的理念，一方面，從行政體制內部改進體制機制，培養(yǎng)法治部門和機構的法治理念與能力。另一方面，加強外部監(jiān)督力度，提升法律事務所的效能，提高普通民眾的法律素養(yǎng)。政府要運用法治管理公共事務，保障群眾的切身權益，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標。依法治國對于全面深化改革，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度具有深遠的意義[10]。

[1]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N]．人民日報，2014-10-29．

[2]]曹康泰.中國法治政府建設的理論與實踐[J].國家行政學院學報,2006(4):15.

[3]謝莉，楊小軍，李程，等．基層政府如何做好依法行政[J]．時事報告，2014(11)：34-39．

[4]牟光平．基層法治政府建設中存在的主要問題及原因淺析[J]．赤子，2013(10)：9-10．

[5]陶進華.影響法治政府建設進程的深層原因與對策分析[J].成都行政學院學報,2009(6):38-39.

[6]牟光平．基層法治政府建設中存在的主要問題及原因淺析[J]．赤子，2013(10)：9-10．

[7]方世南．以法治型黨組織建設推動基層治理法治化[J]．學習論壇，2015，31(3)：20-21．

[8]唐皇鳳．中國法治政府建設的歷程、困境與路徑選擇[J]．中共福建省委黨校學報，2015(2)：18-21．

[9]馬懷德．法治政府建設：挑戰(zhàn)與任務[J]．國家行政學院學報，2014(5)：25．

[10]江必新，鄭禮華．全面深化改革與法治政府建設的完善[J]．法學雜志，2014(1)：5-6．

Dilemma and Countermeasures of Grassroots Government of Law

Li Xiaohui

(School of Public Administration, Fujian Normal University, Fuzhou, 350007, China)

Accelerate the construction of a law that grassroots base. Primary law govenment directly affect the ability to achieve the grand goal of socialist country ruled by law. By analyzing the plight of grassroots law government in the face and to analyze its underlying causes, proposed the construction of grass-roots law government policy: to promote the rule of law education and foster the rule of law philosophy, and strengthen the comprehensive enforcement efforts to enhance the rule of law team capacity building, improve administrative oversight and accountability mechanisms, innovative personnel training mechanism for the rule of law, the Franco-Prussian flexible form, the implementation of the Government, NGOs, universities tripartite mode. Grassroots law-based government is the focus of the rule of law nation-building, the rule of law and the significance of a major grassroots.

grassroots; government of law; tripartite cooperation mode; enforcement team

2095-0365(2016)04-0081-06

2016-05-25

李曉輝(1990-)，男，碩士研究生，研究方向：公共管理。

D035

A

10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2016.04.15

本文信息:李曉輝.基層法治政府建設的困境破解探究[J].石家莊鐵道大學學報：社會科學版，2016，10(4)：81-86.