□楊 曉

新行政訴訟法一般起訴期限變化問題研究
——以房管行政為主要分析對象

□楊 曉

( 華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)摘要：全國人大常委會《關(guān)于修改<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》對行政訴訟的一般起訴期限作出重大修改,將訴訟期限由原來的三個(gè)月延長至六個(gè)月。此番修改延長了訴訟周期，增加了行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴壓力，對行政機(jī)關(guān)的行為效力、權(quán)力行使產(chǎn)生了重大影響，也對行政機(jī)關(guān)在依法行政，保障相對人合法權(quán)益，積極解決行政糾紛等方面提出了更高的要求。

一般起訴期限；行政訴訟法；行政機(jī)關(guān)

行政訴訟的一般起訴期限，是指法律規(guī)定的當(dāng)事人直接向法院提出司法保護(hù)的有效期間。一旦超出這一起訴期限,當(dāng)事人的合法權(quán)益將不再受到法院的司法保護(hù)。2014年11月1日，《關(guān)于修改<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》(以下簡稱《修改決定》)由全國人大常委會表決通過，該決定在行政訴訟一般起訴期限方面作出了重大修改。那么修改的內(nèi)容為何？如此修改會帶來何種影響？作為行政訴訟被告的行政機(jī)關(guān)面對起訴期限的變化又該如何應(yīng)對呢？筆者以上海市房管局為主要分析對象，對一般起訴期限的變化問題進(jìn)行了如下研究。

一、原《行政訴訟法》有關(guān)一般起訴期限的規(guī)定

原《行政訴訟法》第三十九條規(guī)定：“公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！?行政訴訟一般起訴期限就主要規(guī)定在這一條文中，應(yīng)當(dāng)注意的是，能夠在 “三個(gè)月”內(nèi)提請法院司法保護(hù)的構(gòu)成要件是當(dāng)事人必須已經(jīng)知道行政機(jī)關(guān)作出了該行政行為，并且知悉了自己享有的訴權(quán)。

該條文只標(biāo)明了一般的起訴期限，即當(dāng)事人知道有影響自己權(quán)利義務(wù)的行政行為作出且了解自己有權(quán)向法院請求司法保護(hù)，然而在現(xiàn)實(shí)生活中，由于相對人在行政法律關(guān)系中常處于被動地位，且法律觀念、維權(quán)意識普遍淡薄，存在明知其合法權(quán)益受到違法行政行為的侵犯而在三個(gè)月內(nèi)未能及時(shí)提起行政訴訟、通過司法渠道維權(quán)的情況。更有甚者，連行政機(jī)關(guān)作出了影響自己權(quán)利義務(wù)的行政行為都不知曉，更不可能通過行政訴訟維權(quán)。為此，《最高院關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條、第四十二條進(jìn)一步細(xì)化了對于行政訴訟一般起訴期限和最長訴訟保護(hù)期限的規(guī)定，規(guī)定當(dāng)事人知道行政行為作出，卻不知道自己訴權(quán)的情況下，其一般起訴期限自知道或應(yīng)當(dāng)知道之日起計(jì)算，但最長不得超過2年；在當(dāng)事人不明悉行政機(jī)關(guān)行為內(nèi)容的前提下，當(dāng)事人的起訴期限從他知道或應(yīng)當(dāng)知道該行為內(nèi)容之日起計(jì)算，但是當(dāng)行政機(jī)關(guān)的這一行為涉及了當(dāng)事人的不動產(chǎn)權(quán)益時(shí)最長訴訟保護(hù)期限是20年，其他行為的最長訴訟保護(hù)期限是5年。 隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民與行政機(jī)關(guān)之間行政糾紛逐漸增多，原《行政訴訟法》關(guān)于一般起訴期限的規(guī)定在實(shí)踐過程中遇到了越來越多的問題。相較于民事訴訟法規(guī)定的兩年訴訟時(shí)效，原《行政訴訟法》規(guī)定的三個(gè)月起訴期限，經(jīng)檢驗(yàn)，明顯短于實(shí)踐所需，在當(dāng)事人知道行政行為被行政機(jī)關(guān)作出后，要在短短的三個(gè)月內(nèi)充分知曉自己的權(quán)利是否受損以及是否有權(quán)提起訴訟是十分困難的。此外，當(dāng)前我國公民大多對法律規(guī)定知之甚少，尚未形成積極的維權(quán)觀念，對“民告官”結(jié)果持消極悲觀態(tài)度，即使其意識到自己的合法權(quán)利受到了行政機(jī)關(guān)行政行為的侵犯，也常常會猶豫，而導(dǎo)致三個(gè)月的起訴期限已過卻未及時(shí)提起行政訴訟。三個(gè)月起訴期限的規(guī)定在實(shí)踐中不僅導(dǎo)致法院未能充分行使對行政機(jī)關(guān)的司法審查權(quán)，實(shí)現(xiàn)對當(dāng)事人的司法救濟(jì)，而且間接導(dǎo)致當(dāng)事人不得不采取信訪等非常規(guī)途徑維權(quán)，大大增加了信訪機(jī)關(guān)的工作壓力，影響社會穩(wěn)定。

二、新《行政訴訟法》有關(guān)一般起訴期限規(guī)定

《修改決定》將原法第三十九條改為現(xiàn)第四十六條：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”

該條修改的最大亮點(diǎn)在于將一般起訴期限由原來的3個(gè)月延長至6個(gè)月。從域外國家行政訴訟一般起訴期限的規(guī)定來看，雖然各國對起訴期限的時(shí)間長短規(guī)定不同，如英國將起訴期限規(guī)定為3個(gè)月；法國將其限制在2個(gè)月；日本的起訴期限是6個(gè)月； 韓國的起訴期限則為90日，但最長一般不超過6個(gè)月。從立法目的上看，通過將當(dāng)事人的起訴期限加以限定，一方面能夠提醒權(quán)益受到侵害的當(dāng)事人及時(shí)向法院尋求司法救濟(jì)，另一方面也能夠使行政法律關(guān)系免于長期處在不確定狀態(tài)[1]，過短的起訴期限不利于當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)，過長的起訴期限又會使行政法律關(guān)系在較長時(shí)間內(nèi)處于不確定狀態(tài)。結(jié)合我國法制實(shí)施現(xiàn)狀和域外國家立法經(jīng)驗(yàn)，考慮到我國公民當(dāng)前權(quán)利意識和法律知識較為欠缺，若既要確保行政行為的穩(wěn)定性，又要實(shí)現(xiàn)對公民、法人或其他組織合法權(quán)利的最大化保護(hù)，那么將行政訴訟的一般起訴期限延長至6個(gè)月是較為合理的。

此外，第四十六條的另一個(gè)重大修改是將一般起訴期限的起算點(diǎn)由“知道作出具體行政行為之日起”修改為“自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起”。合理的起算點(diǎn)既能有效保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，又能兼顧行政效能，具有十分重要的作用。原起算點(diǎn)中“知道”帶有較強(qiáng)的主觀性，是從相對人主觀角度出發(fā)，很難界定。一般情況下，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為后都應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)文書送達(dá)至行政相對人，此時(shí)行政機(jī)關(guān)完成了送達(dá)程序，相對人也就“應(yīng)當(dāng)知道”行政行為已經(jīng)作出，故而起算點(diǎn)中“應(yīng)當(dāng)知道”的表述更具客觀性。新的起算點(diǎn)兼采“知道”和“應(yīng)當(dāng)知道”，是主客觀描述相結(jié)合的一種規(guī)范的法律術(shù)語[2]，實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)。

第四十六條第二款還將原本散見于司法解釋中的最長訴訟保護(hù)期限的規(guī)定納入到法條中，并加以完善。最長訴訟保護(hù)期限，是指公民、法人或其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出行政行為內(nèi)容時(shí)的起訴期限。[3]如果當(dāng)事人無法“知道或應(yīng)當(dāng)知道”行政行為的作出，行政訴訟的起訴期限則一直無法開始計(jì)算，這將導(dǎo)致行政法律關(guān)系無限期的處于不確定狀態(tài)。而設(shè)置最長訴訟保護(hù)期限正表明了行政訴訟不僅要考慮權(quán)利保護(hù)的價(jià)值，而且要考慮行政秩序的穩(wěn)定、行政行為的效率以及公共利益的需要。[4]

三、一般起訴期限變化對房屋管理部門履職的影響

(一)一般起訴期限與一審審理期限的延長影響行政機(jī)關(guān)行為效力的發(fā)揮

除了將行政訴訟一般起訴期限由原來的三個(gè)月修改為六個(gè)月，新《行政訴訟法》還在第八十一條中規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起六個(gè)月內(nèi)作出第一審判決?！绷⒎C(jī)關(guān)將行政訴訟第一審案件的審理期限由原來的三個(gè)月延長至六個(gè)月，主要是因?yàn)樵粚弻徬奕齻€(gè)月的規(guī)定大大短于民事訴訟第一審案件六個(gè)月的審理期限，不符合法制統(tǒng)一原則，也不利于徹底解決行政糾紛，保障當(dāng)事人合法權(quán)益。隨著行政案件的復(fù)雜性和專業(yè)性日益凸顯，案件的審理難度不斷加大，行政訴訟案件數(shù)量逐年遞增，法官在按期結(jié)案的績效考核指標(biāo)壓力下，不可避免的會出現(xiàn)倉促下判的情況，無法保證審判質(zhì)量。[5]

上海市住房保障和房屋管理局(以下簡稱房管局)作為上海市政府直屬機(jī)構(gòu)，在享有廣泛行政職權(quán)的同時(shí)還擔(dān)負(fù)著行政訴訟應(yīng)訴工作的重大責(zé)任。本次行政訴訟法修改同時(shí)延長了當(dāng)事人一般起訴期限和法院一審審理期限，從數(shù)字上看，按照原《行政訴訟法》的規(guī)定，一般情況下，自公民、法人或其他組織已經(jīng)知道行政機(jī)關(guān)作出了影響自己權(quán)利義務(wù)的行政行為，并且知悉了自己享有的訴權(quán)而向法院提起訴訟請求司法救濟(jì)，再到法院一審審理終結(jié)，最長只需6個(gè)月。但是按照新《行政訴訟法》的規(guī)定，自當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為作出到法院審理終結(jié)卻需要整整12個(gè)月的時(shí)間，是原規(guī)定的一倍。這意味著房管局作出的行政行為(如對各種違法行為的行政處罰、對各種行政項(xiàng)目的許可審批)的效力在12個(gè)月的起訴和受理期限內(nèi)都將處于不確定的狀態(tài)。這雖然一方面有利于保障當(dāng)事人權(quán)利，促使房管局糾正自己的錯(cuò)誤，但另一方面也導(dǎo)致房管局正確的行政行為未能及時(shí)生效，影響公共利益以及其他公眾合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

(二)一般起訴期限的延長提醒行政機(jī)關(guān)重視發(fā)揮簡易程序的作用

新《行政訴訟法》出于降低當(dāng)事人訴訟成本、提高行政訴訟效率、合理配置司法資源等目的的考慮，新增了行政訴訟簡易程序的規(guī)定。簡易程序設(shè)立的法理依據(jù)是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)所遵循的“先取證、后裁決”原則(亦稱“案卷排他性”原則)。根據(jù)該原則，行政機(jī)關(guān)在作出相關(guān)行政行為前，就已經(jīng)將其適用的全部事實(shí)和證據(jù)清晰地呈現(xiàn)在案卷中，在行政案件審理過程中，法官只能從該案卷中獲取所需的事實(shí)和證據(jù)材料，了解案情并作出客觀的判斷。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在訴前已經(jīng)先“履行”了“舉證責(zé)任”，故而適用簡易程序的行政案件能夠較快審結(jié)，有效提高訴訟效率和行政效能。

由于前述一般起訴期限和一審審理期限都被延長，房管行政面臨當(dāng)事人行政救濟(jì)周期延長，本機(jī)關(guān)行政效率下降的問題。但是行政訴訟簡易程序的設(shè)立，為房管局解決保障當(dāng)事人訴權(quán)和提高行政行為效率這一矛盾提供了新的思路。

依照新《行政訴訟法》第八十三條的規(guī)定，適用簡易程序的行政案件審限為45天，也即一般情況下，自公民、法人或其他組織知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為作出之日到向人民法院提起行政訴訟，再到法院適用簡易程序?qū)徑Y(jié)，其最長周期只需6個(gè)月+45天，較適用普通程序案件的12個(gè)月的周期大大縮短。

此外，新法第八十二條除了在第一款中規(guī)定三種可以適用簡易程序的具體情形(依法當(dāng)場作出的、涉及款額二千元以下的、屬于政府信息公開案件的)，還在第二款中規(guī)定一審當(dāng)事人各方可合意選擇適用簡易程序而無需經(jīng)過人民法院的同意。這意味著，房管局可通過與當(dāng)事人積極協(xié)商適用簡易程序，來節(jié)約雙方訴訟時(shí)間和訴訟成本，應(yīng)對行政訴訟一般起訴期限和一審審限均延長的情況，爭取將12個(gè)月的訴訟周期縮短，從而提高房管行政效率。

(三)一般起訴期限的延長影響房管局行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的及時(shí)行使

參考上海市房管局的行政權(quán)力清單梳理表，該機(jī)關(guān)享有各種類型不同的行政權(quán)力，為了保障這些權(quán)力的行使，特別是確?！敖M織協(xié)調(diào)房屋征收(拆遷)違規(guī)行為的查處工作”、“依法對各種違法行為進(jìn)行行政處罰，依法處理各種房產(chǎn)權(quán)屬糾紛”等需要國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的職責(zé)得到切實(shí)履行，房管局的行政強(qiáng)制權(quán)至關(guān)重要。

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十三條的規(guī)定，只有法律可以設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，法律沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)只能向人民法院申請由法院予以強(qiáng)制執(zhí)行。由于房管局的權(quán)力清單中沒有法律授予的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，所以它只能向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。又根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定，當(dāng)事人既不履行行政決定又不在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；以及《行政訴訟法司法解釋》第八十八條規(guī)定，申請期限是自被執(zhí)行人的“法定起訴期限”屆滿之日起180日。因此，沒有被法律賦予行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)若想要對拒不執(zhí)行行政決定的相對人予以強(qiáng)制執(zhí)行，必須等待相對人享有的“法定起訴期限”(原規(guī)定3個(gè)月，修改后6個(gè)月)經(jīng)過后的180日內(nèi)向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請。故被執(zhí)行人的“法定起訴期限”對于行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行期限的起算有著決定性的作用。

新法將一般起訴期限由3個(gè)月延長至6個(gè)月，間接延長了房管局能夠向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的期限，實(shí)際上對房管局的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力造成了損害。從房管局的職權(quán)性質(zhì)和管理事項(xiàng)上看，房管局作出的行政行為一般具有較大影響力和較強(qiáng)的緊迫性，然而起訴期限的延長卻會使房管局的行政行為在一段較長的時(shí)間內(nèi)處于不確定狀態(tài)。這種不確定狀態(tài)既會降低房管局行政工作效率和權(quán)威性，又不符合法的安定性原則，因?yàn)椤爸挥行姓袨樾ЯΡM早地獲得確定,具有不可爭性,才能使行政行為所形成的新的社會秩序安定下來”[6]。

(四)一般起訴期限規(guī)定的變化對房管局告知義務(wù)的履行提出了更高要求

新《行政訴訟法》給一般起訴期限起算點(diǎn)的規(guī)定增加了“應(yīng)當(dāng)知道”這一要件，間接強(qiáng)調(diào)了房管局在作出行政行為后應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知的義務(wù)。然而據(jù)筆者了解，房管局乃至實(shí)踐中絕大多數(shù)的行政機(jī)關(guān)在履職過程中都偏重強(qiáng)調(diào)行政行為內(nèi)容的合法合理性，卻常常忽視了行政行為程序合法的重要性，從而引發(fā)一系列行政糾紛。只有房管局在作出行政行為后及時(shí)送達(dá)相應(yīng)文書，告知相對人行為的內(nèi)容和其享有的訴權(quán)與起訴期限，才能切實(shí)保障相對人的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)和尋求司法救濟(jì)的權(quán)利，同時(shí)使作出的行政行為及時(shí)得到貫徹實(shí)施，提高本機(jī)關(guān)行政效能與社會公信力。

此外，在行政訴訟中，若作為被告的房管局主張?jiān)娴恼埱笠呀?jīng)超過訴訟時(shí)效，則必須提供證據(jù)證明原告在法定起訴期限之外就已經(jīng)“知道或應(yīng)當(dāng)知道”行政行為的作出，而這只有在房管局及時(shí)履行告知義務(wù)的前提下才可能實(shí)現(xiàn)。

四、以房管局為代表的行政機(jī)關(guān)如何積極應(yīng)對一般起訴期限的變化

第一，依法行政，有理有據(jù)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循依法行政和職權(quán)法定原則，依法行使權(quán)利清單中列舉的權(quán)力，做到作出的每一個(gè)行政行為都有相應(yīng)的法律依據(jù)。

第二，程序合法正當(dāng)。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為前應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取相對人的陳述申辯，必要時(shí)依法進(jìn)行聽證。行政活動做到公開、公平、公正，以保障相對人的知情權(quán)、參與權(quán)。在作出行政行為特別是對相對人不利的行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取意見、說明理由，并在作出行政行為后及時(shí)告知相對人行為內(nèi)容及其享有的訴權(quán)和起訴期限。

第三，行政裁量兼顧合法性和合理性。在享有自由裁量權(quán)的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)作出的每一個(gè)決定應(yīng)當(dāng)在合法前提下，兼顧行政效能、當(dāng)事人權(quán)益和社會公共利益，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)適當(dāng)、必要，符合比例原則。

第四，嚴(yán)格遵循“先取證、后裁決”的原則。鑒于行政機(jī)關(guān)作出的行政行為對相對人的利益影響較大，社會關(guān)注度高，影響力大，故而在作出行政行為前行政機(jī)關(guān)必須注重證據(jù)的獲取和保存，獲取證據(jù)的手段、程序合法正當(dāng)，獲取的證據(jù)必須能形成完整的證據(jù)鏈以支持所主張的行政行為。

第五，積極通過調(diào)解、和解解決糾紛。如前所述，起訴期限的延長必將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出的行政行為在較長時(shí)間內(nèi)處于不確定狀態(tài)，不利于行政機(jī)關(guān)樹立權(quán)威，也不利于后續(xù)程序的進(jìn)行(如行政強(qiáng)制執(zhí)行)。因此當(dāng)發(fā)生行政糾紛時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡量通過調(diào)解、和解等手段解決糾紛。例如，房管局在組織協(xié)調(diào)房屋征收時(shí)，若相對人對房屋征收的補(bǔ)償額產(chǎn)生異議而不予配合，應(yīng)通過積極協(xié)商和解來解決糾紛，避免進(jìn)入訴訟程序降低行政效能。

第六，在訴訟過程中，爭取同當(dāng)事人達(dá)成合意選擇適用簡易程序。如果已經(jīng)進(jìn)入行政訴訟階段，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極同當(dāng)事人達(dá)成合意選擇使用審限較短的簡易程序，以減輕雙方訴訟壓力，盡快解決矛盾，確定行政行為效力。

正所謂“牽一發(fā)而動全身”，新《行政訴訟法》中一般起訴期限的變化會導(dǎo)致行政訴訟中起訴期限、審理期限、行政強(qiáng)制執(zhí)行申請期限等相關(guān)規(guī)定的變化，并對行政機(jī)關(guān)的行政行為造成一系列重要影響。行政機(jī)關(guān)只有針對《修改決定》對自己今后的履職工作進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)法律規(guī)定的變化，才能更好地履行行政職權(quán)，提高行政行為的合法性和公信力，同時(shí)切實(shí)保障公民的合法權(quán)利，減少執(zhí)法過程中的糾紛，提高行政效能。

[1][3][5]全國人大常委會法制工作委員會行政法室.中華人民共和國行政訴訟法解讀[M].北京：中國法制出版社，2014.

[2][4]江必新，邵長茂.新行政訴訟法修改條文理解與適用[M].北京：中國法制出版社，2015.

[6]林俊盛.論行政訴訟起訴期限的適用范圍——以行政訴訟類型化為視角[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(6).

A Study of the General Statute of Limitation in New Administrative Procedure Law——Taking the Housing Administration as the Analysis Object

Yang Xiao

(Shanghai ECUPL, Shanghai, 200042)

The Standing Committee of the National People's Congress has passed the amendment on the Administrative Procedure Law, in which the General Statute of Limitation has been modified from 3 months to 6 months. This modification not only lengthens the administrative procedure period, but also places more pressure on administrative departments, and has a significant impact on the exercise of public power. Besides, it also makes higher demands on administrative departments to administration according to law, protect the rights of citizens and solve disputes voluntarily.

general statute of limitation; Administrative Procedure Law; administrative department

2015—10—20

楊 曉(1992—)，女，浙江金華人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院，全日制法學(xué)研究生。

DF74

A

1008—8350(2016)01—0044—04