■陳艷紅

常州茅山老區(qū)扶貧開發(fā)歷程與啟示

■陳艷紅

常州茅山老區(qū)現(xiàn)有8個老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)143個行政村、15萬農(nóng)戶、50萬人。

改革開放以來，常州農(nóng)村經(jīng)濟取得了巨大的成就，農(nóng)民生活日益富裕。但農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展不平衡，在絕大部分農(nóng)民富裕起來的同時，農(nóng)村還存在部分低收入人群和困難農(nóng)戶。據(jù)調(diào)查，2003年底，全市農(nóng)村家庭人均純收入低于2000元的農(nóng)戶有3.61萬戶，8.3萬人。從調(diào)查情況分析，低收入人群分布區(qū)域以金壇、溧陽為主，茅山老區(qū)又是低收入人群的主要分布地。2006年開始，常州市委對老區(qū)進行了每三年一輪的集中連續(xù)多輪幫扶，取得了較大成效，但與全市其它地區(qū)相比，老區(qū)仍是常州市經(jīng)濟發(fā)展的洼地。據(jù)統(tǒng)計，2014年，全市1.5萬多戶低收入人群中，老區(qū)占50%以上；全市的經(jīng)濟薄弱村依然以茅山老區(qū)居多?！靶畔⒉混`、吃水不便、路通車不通”現(xiàn)象在老區(qū)仍較突出，因病、因殘、因災(zāi)、因無勞動力致貧情況在老區(qū)仍有發(fā)生。

一、茅山老區(qū)扶貧開發(fā)歷程

因自然條件及經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，茅山老區(qū)的貧困問題一直是制約常州市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要因素，對茅山老區(qū)的扶貧一直是政府關(guān)注的問題。上世紀(jì)80年代以來，常州市委根據(jù)不同時期老區(qū)貧困狀況的不同特點，采取了相應(yīng)的扶貧政策和措施，老區(qū)扶貧工作取得了較大成效?；仡櫝Ｖ菝┥嚼蠀^(qū)扶貧開發(fā)歷程，大體經(jīng)歷了三個階段。

（一）小規(guī)模結(jié)對幫扶時期 （上世紀(jì)80年代中期-2005年）

常州市委、市政府歷年來非常重視茅山老區(qū)的扶貧工作，上世紀(jì)80年代中期就組織市區(qū)48家企業(yè)與老區(qū)56家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行掛鉤幫扶。1995年，又組織市級21個委辦局與老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行掛鉤，并從資金、信息、技術(shù)、管理、人才、教育等多方面采取措施，開展幫扶。為促進老區(qū)幫扶工作的深入開展，2000年常州市委辦轉(zhuǎn)發(fā)了市老促會《關(guān)于茅山老區(qū)掛鉤幫扶情況和工作意見的報告》，2003年1月15日市委、市政府在溧陽召開了全市城鄉(xiāng)掛鉤幫扶老區(qū)現(xiàn)場會，進一步動員全市各行各業(yè)，立足于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，繼續(xù)對老區(qū)加大幫扶力度，促進老區(qū)經(jīng)濟和社會更快發(fā)展。當(dāng)時市掛鉤的37個單位，重點幫扶老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個，共落實幫扶項目36個，安排扶持資金616萬元。

（二）大規(guī)模集中幫扶時期（2006年-2014年）

2003年，江蘇省委、省政府提出了率先全面建成小康社會、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的“兩個率先”奮斗目標(biāo)。常州市委、市政府按照“兩個率先”目標(biāo)要求，基于茅山老區(qū)發(fā)展現(xiàn)實和形勢發(fā)展需要，從2006年到2014年連續(xù)組織三輪每輪三年對茅山老區(qū)經(jīng)濟薄弱村和低收入農(nóng)戶實施“持續(xù)、集中、零距離”結(jié)對幫扶。2006年-2008年第一輪幫扶，市委、市政府組織148個市級機關(guān)、單位開展“黨員進老區(qū)、萬人幫萬戶”活動。結(jié)對幫扶活動由市委書記親自抓，市委組織部、農(nóng)工辦、機關(guān)工委組成活動辦公室具體抓，采取幫扶工作組駐鎮(zhèn)、幫扶單位掛村、黨員干部聯(lián)戶的形式，用三年時間對茅山老區(qū)8個鎮(zhèn)、182個村、1.23萬戶低收入農(nóng)戶實行持續(xù)、集中、零距離直接幫扶。三年中總計扶持茅山老區(qū)資金1.19億元，落實幫扶項目716個。2009年-2011年第二輪幫扶，幫扶單位及黨員共籌集各類幫扶資金1130多萬元，重點解決了茅山老區(qū)10個經(jīng)濟薄弱村的村委會辦公服務(wù)用房、新建翻建了20個村的衛(wèi)生服務(wù)站、支持了107個村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，并對1870戶貧困戶進行了扶持。2012年-2014年第三輪幫扶，以茅山老區(qū)8個鎮(zhèn)100個經(jīng)濟薄弱村為幫扶對象，在充分發(fā)揮其自身主動性的同時，組織動員市級機關(guān)、單位120個，在茅山老區(qū)實施“百村創(chuàng)業(yè)、千項幫扶、萬戶致富”工程，以實施產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目為重點，重點解決老區(qū)薄弱村問題。三年中120家?guī)头鰡挝还不I措幫扶資金5328萬元，實施各類幫扶項目484個；市級財政安排專項幫扶資金500萬元，實施幫扶項目16個。

三輪幫扶，基本解決了茅山老區(qū)交通閉塞、道路不暢，農(nóng)田水利設(shè)施年久失修、破舊老化，群眾吃水用水困難，以及老區(qū)群眾看病難等老區(qū)群眾最關(guān)心、最迫切、最直接、最實際的大量生產(chǎn)生活困難問題。老區(qū)經(jīng)濟薄弱村收入得到大幅度提高，至2014年底有64個薄弱村村級總收入超過100萬元。低收入困難農(nóng)戶得到了有效幫扶，2013年底老區(qū)低收入農(nóng)戶人均收入水平全部達到或超過所在市確定的扶貧目標(biāo)。

（三）突出精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧時期（2015年至今）

近年來，習(xí)近平總書記曾在不同的場合多次指出，“脫貧攻堅已經(jīng)到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措、超常規(guī)的力度，眾志成城實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)，決不能落下一個貧困地區(qū)、一個貧困群眾”。常州市委根據(jù)總書記及中央、省委要求，按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的思路，以茅山老區(qū)8個鎮(zhèn)91個經(jīng)濟薄弱村為基本幫扶對象，繼續(xù)組織動員市級機關(guān)、單位120個，以進鎮(zhèn)幫村促發(fā)展、進村幫戶助脫貧為重點，從2015年開始，對老區(qū)開展新一輪掛鉤幫扶。力爭用3年時間，實現(xiàn)茅山老區(qū)經(jīng)濟薄弱村集體經(jīng)營性收入達到70萬元以上，低收入農(nóng)戶人均收入水平達到或超過所在地區(qū)確定的扶貧目標(biāo)。目前排出的43個鎮(zhèn)級平臺重點幫扶項目正在組織實施中，已到賬幫扶資金1179.4萬元，慰問2196戶貧困戶，發(fā)放慰問金144萬元。市級財政已安排500萬元專項資金幫扶建設(shè)老區(qū)14個項目。

二、茅山老區(qū)扶貧開發(fā)面臨問題

（一）貧困人口生活質(zhì)量依然不高

老區(qū)貧困人口處于生存性消費區(qū)間，通過抽樣問卷調(diào)查顯示，40%左右的貧困家庭自認(rèn)為處于溫飽狀態(tài)，50%左右的貧困家庭怕因病無法正常生活，60%左右的貧困家庭自認(rèn)為供子女接受高等教育難，30%左右的貧困家庭維修、更換住房中已破損的必要設(shè)備難。老區(qū)貧困農(nóng)戶就業(yè)以種養(yǎng)業(yè)為主，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，低收入農(nóng)戶從事二、三產(chǎn)業(yè)的比重不高，外出打工的人員相對較少，貧困戶收入水平低，是影響生活質(zhì)量提高的重要原因。

（二）村級集體經(jīng)濟依然薄弱

從調(diào)查的情況來看，老區(qū)村級收入結(jié)構(gòu)不平衡，大多村級集體經(jīng)濟來源主要包括財政轉(zhuǎn)移支付、項目補助、發(fā)包等，自身經(jīng)營性收入較少，增收點匱乏，后勁不足，可持續(xù)發(fā)展能力薄弱。以金壇老區(qū)朱林鎮(zhèn)為例，2011年朱林鎮(zhèn)9個幫扶村中最低的高橋村村集體收入僅為38萬元，2013年9個幫扶村優(yōu)化成7個幫扶村村集體經(jīng)濟收入均都超60萬元。各村從2012年開始村集體經(jīng)濟都有所增長，特別是2013年鎮(zhèn)啟動行政村區(qū)域優(yōu)化后，部分合并的行政村的村集體經(jīng)濟更是有了大幅度的增長，除了紅旗圩村，其他所有村都超100萬元，甚至個別村超過300萬元。但通過對朱林鎮(zhèn)各行政村村收入的構(gòu)成分析，穩(wěn)定性的經(jīng)營性收入少。以沙湖村為例，2013年沙湖村集體經(jīng)濟收入為138萬元，從收入構(gòu)成看，該村實際比較穩(wěn)定的收入就是村通過土地復(fù)墾增加的村屬耕地、魚塘發(fā)包及部分土地流轉(zhuǎn)管理費20萬元。

（三）老區(qū)發(fā)展缺乏總體規(guī)劃

從調(diào)研的情況看，老區(qū)發(fā)展規(guī)劃和布局上存在各自為政的情況，基本都是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)本地情況確定發(fā)展規(guī)劃和布局。在市、轄市（區(qū)）級層面上缺乏茅山老區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃，缺乏宏觀的統(tǒng)籌、整合，難以形成整個老區(qū)發(fā)展的清晰定位，容易造成老區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭的無序，制約相關(guān)產(chǎn)業(yè)做大做強。

（四）老區(qū)幫扶機制還需不斷完善

從2006年開始的10年來，常州市委對茅山老區(qū)經(jīng)濟薄弱村和低收入農(nóng)戶實施專項結(jié)對幫扶，成效明顯。但從這個過程來看，第一輪專項幫扶行動實施時，單位積極性高，幫扶資金舉牌額高，到第三輪時，出現(xiàn)幫扶項目推進十分緩慢，幫扶資金籌措難。從調(diào)研的情況看，有多種原因，主要是尋找合適的項目難；幫扶單位大多只做事務(wù)性工作，對如何組織實施項目不熟悉，幫扶項目實施難，幫扶資金不能發(fā)揮應(yīng)有的效果。實際情況，老區(qū)發(fā)展不僅需要資金，更需要思路，需要成效，如何建立適合老區(qū)實際，真正從根本上幫助老區(qū)建立自身的造血機制才是更有效的幫扶途徑。

三、茅山老區(qū)扶貧開發(fā)啟示

農(nóng)村扶貧要取得更大成效，應(yīng)當(dāng)建立以各個利益相關(guān)者共同參與的模式來替代政府獨立扶貧模式。但在探討農(nóng)村扶貧的可行性戰(zhàn)略和措施時，政府制度安排與政策供給仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。對政府來說：其反貧困行動不僅在“給錢給物給政策”，更在于提供優(yōu)良的制度結(jié)構(gòu)和環(huán)境。作為公共產(chǎn)品的制度和環(huán)境，需要政府來倡導(dǎo)并提供，同時也是對政府行為的有力約束?；仡櫡此祭蠀^(qū)扶貧開發(fā)歷程，對新時期進一步做好扶貧開發(fā)工作具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）制定扶貧開發(fā)規(guī)劃

十八屆五中全會對扶貧工作提出了新的要求，作為長三角地區(qū)的常州，應(yīng)該認(rèn)真調(diào)研，制定行之有效的茅山老區(qū)中長期的發(fā)展專項規(guī)劃，切實找準(zhǔn)問題，實施有效幫扶。對于結(jié)對的經(jīng)濟薄弱村，要放在整個鎮(zhèn)、轄市中來通盤考慮，階段性有重點地制定幫扶規(guī)劃，確定幫扶項目，確保建一項目成一項目。對于結(jié)對的貧困戶，仔細分析貧困原因，廣泛發(fā)動各方力量，通過政府托底、捐資捐物、智力扶持等形式，分類幫扶。

（二）健全扶貧開發(fā)長效機制

健全外力和內(nèi)力相協(xié)調(diào)的扶貧開發(fā)長效機制，提高老區(qū)自身的可持續(xù)發(fā)展能力。加大老區(qū)的教育投入，提高教育質(zhì)量，對低收入家庭困難學(xué)生先行示范，普及高中階段教育，逐步分類推進中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費，實現(xiàn)家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助全覆蓋。完善勞動力培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)體系，實現(xiàn)低收入戶有勞動能力的人員就業(yè)。完善產(chǎn)業(yè)化扶貧機制，培育發(fā)展特色支柱產(chǎn)業(yè)，強化產(chǎn)業(yè)支撐，穩(wěn)步實施整村推進工程，實現(xiàn)村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善扶貧政策協(xié)調(diào)機制

老區(qū)幫扶是一項長期任務(wù)，扶貧效益最大化依賴各項政策的配套協(xié)調(diào)，要整合各項政策資源，發(fā)揮各幫扶單位優(yōu)勢，使現(xiàn)有政策發(fā)揮更大的合力，取得更好的實效。財政政策要根據(jù)扶貧標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)的要求，加大資金轉(zhuǎn)移支付和政策傾斜力度；道路修建、農(nóng)田水利等項目要有計劃有規(guī)模地向整個老區(qū)傾斜；社會保障政策應(yīng)盡量擴大農(nóng)村低保、養(yǎng)老保險、新農(nóng)合制度在老區(qū)的覆蓋面，并探索實行扶貧線和低保線“兩線合一”的辦法和途徑，最終形成相互促進、相互銜接、相互補充的多層次扶貧政策體系。

（四）加強扶貧機構(gòu)和扶貧隊伍建設(shè)

扶貧工作是一項長期而重大的政治任務(wù)，也是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，目前常州市還沒有專門的扶貧機構(gòu)，存在職責(zé)不清、人員不穩(wěn)、協(xié)調(diào)不順等情況，必然會影響幫扶的效果和延續(xù)性。因此有關(guān)方面要重視扶貧隊伍的建設(shè)，明確機構(gòu)、落實編制、充實人員，以確保扶貧工作的各項任務(wù)順利完成。出臺專門針對幫扶工作隊伍的管理辦法，對幫扶機構(gòu)工作的職責(zé)、內(nèi)容、管理等作出明確規(guī)定，規(guī)范幫扶工作行為，加強幫扶人才的培養(yǎng)，保證幫扶工作人才的可持續(xù)性。建立市、轄市、鎮(zhèn)、村幫扶網(wǎng)絡(luò)，定期或不定期進行幫扶業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，確保幫扶工作能夠有質(zhì)有量地持續(xù)推進。

（作者單位：常州市委農(nóng)村工作辦公室）