■徐文震

淺析新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府對(duì)流動(dòng)人口的政策設(shè)計(jì)——以上海松江區(qū)為例

■徐文震

2015年，黨的十八屆三中全會(huì)明確要求，堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，隨后召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“走中國特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路”。2016年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》正式出臺(tái)?！兑?guī)劃》指出，以人為本，公平共享。以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。新形勢(shì)下，政府如何制定正確的外來流動(dòng)人口管理政策，如何通過科學(xué)合理的政策來解決發(fā)展中存在的問題，具有極強(qiáng)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義。

一、流動(dòng)人口是城市發(fā)展繁榮的重要資源

30多年改革開放的進(jìn)程，傳統(tǒng)的戶籍制的束縛被打破，大量流動(dòng)人口脫離原聚居地來到城市。據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2015》（下稱《報(bào)告》）有關(guān)數(shù)據(jù)表明，“十二五”時(shí)期，我國流動(dòng)人口平均每年增加約800萬人，2015年末達(dá)到2.52億人。

1.流動(dòng)人口急速膨脹的特點(diǎn)及階段性分析

所謂流動(dòng)人口，一般是指從戶籍所在地向非戶籍所在地流動(dòng)，從事相關(guān)工作取得收入，并在當(dāng)?shù)鼐幼“肽暌陨系娜后w。從1978年改革開放至今，流動(dòng)人口的遷徙有以下幾個(gè)基本特征：一是在數(shù)量上不斷增多。1995年到2015年的20年里，全國流動(dòng)人口從5349.8萬人增加至現(xiàn)在的2.52億人，占全國人口總數(shù)的比重超過了20%。二是在質(zhì)量上不斷提高。初高中及以上文化程度者占78.3%，大專及以上文化水平人口比重不斷提高，隨著城市人才高地的構(gòu)建，一些高學(xué)歷、高職稱的知識(shí)分子也攜家?guī)Э凇淼揭痪€城市發(fā)展。三是在平均年齡上有上升的趨勢(shì)。《報(bào)告》稱流動(dòng)人口的平均年齡不斷上升，老人的數(shù)量有增多趨勢(shì)。調(diào)查表明，近九成已婚新生代流動(dòng)人口他們是夫妻雙方一起流動(dòng)，而且是配偶、子女共同流動(dòng)占60%，越來越多的流動(dòng)家庭開始攜帶老人流動(dòng)。2014年，15到59歲間勞動(dòng)年齡人口約占78%。流動(dòng)人口的平均年齡在不斷上升，45歲以上的流動(dòng)人口占全部流動(dòng)人口的比重由2010年的9.7%上升到2014年的12.9%。流動(dòng)兒童和流動(dòng)老人規(guī)模不斷增長，流動(dòng)人口融入城市的愿望強(qiáng)烈。

從上海松江區(qū)來看，近30年的流動(dòng)人口膨脹可以劃分為三個(gè)階段。最初的稱之為候鳥式務(wù)工時(shí)期（1984年-1998年）。農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民生活水平改善，1984年我國拉開了以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革的帷幕，大批農(nóng)民來到城市務(wù)工。這個(gè)時(shí)期的外來流動(dòng)人口基本沒有留居城市的愿望，主要以增加家庭收入為目標(biāo)，他們從事的大多為基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建筑之類的體力勞動(dòng)，在農(nóng)忙季節(jié)他們中有的甚至還要趕回家鄉(xiāng)幫助春播秋種，在春節(jié)時(shí)期形成可觀的“返鄉(xiāng)潮”，產(chǎn)生了中國特色的“春運(yùn)”現(xiàn)象。根據(jù)歷史資料看，當(dāng)時(shí)松江外來人口從改革開放之初的2萬余人，到1998年達(dá)到20多萬人。第二階段為蟹居式流動(dòng)時(shí)期（1999 年-2008年）。隨著改革開放的不斷深化，工業(yè)化進(jìn)程形成城市勞動(dòng)力的嚴(yán)重不足，粗放型的生產(chǎn)方式需要大量有一定文化水平的產(chǎn)業(yè)工人。1998年，松江撤縣建區(qū)，工業(yè)化、城市化速度進(jìn)一步加快。該階段流動(dòng)人口主要滿足勞動(dòng)密集型企業(yè)對(duì)用工的需要，所以這個(gè)時(shí)期流動(dòng)人口的文化水平較之他們的父輩普遍提高，平均年齡呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。他們樂于接受城市文明帶給他們的現(xiàn)代生活理念，留居城市的愿望遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一階段的外來流動(dòng)人口。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，2008年松江常住人口達(dá)到110萬人。第三階段可以稱之為居家式擴(kuò)張時(shí)期（2009年至今）。信息化時(shí)代帶來的是傳統(tǒng)觀念的顛覆，新一代的流動(dòng)人口呈現(xiàn)出創(chuàng)業(yè)的激情，現(xiàn)代文明及生活方式對(duì)外來流動(dòng)人口產(chǎn)生巨大吸引力，他們大多辦理社保、購房定居或者租賃房屋、孩子上學(xué)等事務(wù)后，形成了未取得戶籍的“新上海人”，他們渴望融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，但是嚴(yán)苛的戶籍制度讓他們停留在“最后一公里”上。2015年松江常住人口達(dá)173萬人。

2.流動(dòng)人口是城市發(fā)展的新生力量

改革開放的發(fā)展促使我國城市化、工業(yè)化進(jìn)程的大大加快。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國目前城市化水平已經(jīng)由1979年的17.9%上升到2015年的53.1%。當(dāng)前，我國一些地方與工業(yè)化、城市化進(jìn)程同步的是老齡化水平的急速提高，這對(duì)城市建設(shè)需要的有生力量提出了挑戰(zhàn)，而恰恰是流動(dòng)人口成為城市發(fā)展的有生力量。

從“十五”到“十二五”，上海松江區(qū)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了起步、騰飛、轉(zhuǎn)型階段，由一個(gè)相對(duì)來說較為封閉、獨(dú)立的農(nóng)業(yè)縣蛻變成一個(gè)開放、現(xiàn)代的工業(yè)區(qū)，這期間流動(dòng)人口大量涌入。2015年松江區(qū)常住人口173萬人，戶籍人口60.2萬人，也就是說，戶籍人口與外來人口倒掛現(xiàn)象十分突出。在松江九亭鎮(zhèn)（工業(yè)為主），常住人口36萬人，其中戶籍人口4萬人，流動(dòng)人口32萬人（數(shù)據(jù)來源于公安部門調(diào)查統(tǒng)計(jì)）。2015年，上海市老齡化水平已達(dá)20%，在松江一些街鎮(zhèn)的老齡化水平高達(dá)25%。如果沒有流動(dòng)人口的補(bǔ)充，很難想象其制造業(yè)和服務(wù)業(yè)如何滿足社會(huì)發(fā)展的需要。2015年松江區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值為970億元，第一產(chǎn)業(yè)占比不到1%，第二產(chǎn)業(yè)占比高達(dá)53%，第三產(chǎn)業(yè)占46%。以松江區(qū)戶籍人口來滿足產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展需要顯然是不現(xiàn)實(shí)的。目前，松江區(qū)從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的人口多來自安徽、江蘇、江西、河南等地，他們?yōu)樗山瓍^(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

二、流動(dòng)人口在城市發(fā)展中面臨的問題

我國目前處于人口大流動(dòng)、大裂變時(shí)期，流動(dòng)人口帶給城市繁榮的同時(shí)，也帶來一定的社會(huì)隱患；地方政府在享受外來人口紅利的過程中，也面臨公共服務(wù)資源“供不應(yīng)求”的壓力。

1.流動(dòng)人口激增產(chǎn)生“雙不公平”心理

公平是社會(huì)存在的基本原則，也是人類社會(huì)追求的一個(gè)重要目標(biāo)。一般情況下，有付出就應(yīng)該有收益，享受相應(yīng)的福利。但是，一個(gè)客觀的事實(shí)是，流動(dòng)人口因?yàn)閼艏脑?，他們?cè)谝幌盗袉栴}上不能享受國民待遇。也就是說，他們的付出僅僅是以經(jīng)濟(jì)作為回報(bào)，而所謂的社會(huì)資源均等化在他們身上不能得到充分體現(xiàn)，比如就學(xué)、就醫(yī)乃至購房、養(yǎng)老，更不用說選舉權(quán)的行使，獲得各種代表資格、榮譽(yù)稱號(hào)的機(jī)會(huì)和比例少之又少，未能體現(xiàn)公民權(quán)利和義務(wù)的一致性。這就勢(shì)必帶來該群體心理上的落差，甚至形成他們對(duì)當(dāng)?shù)卣叩牟粷M意。

從城市原住民（戶籍人口）角度分析，他們往往過多看到的是流動(dòng)人口增多后，帶來的是社會(huì)資源分配上的緊缺。同時(shí)，由于外來人口激增產(chǎn)生的群租現(xiàn)象、黑車問題、地下診所、非法辦學(xué)等問題比例上升，流動(dòng)人口的社會(huì)不文明（隨地吐痰、隨地大小便、不走斑馬線等）現(xiàn)象存在較高比例，社會(huì)犯罪行為多發(fā)，引起了原住民的不滿意。通俗地說，就是部分原住民將自己利益的受損簡單歸咎于外來流動(dòng)人口的過快增長。據(jù)松江區(qū)有關(guān)部門數(shù)據(jù)，“十二五”期間新建60所學(xué)校（包括中小學(xué)、幼兒園），但是仍然不能滿足社會(huì)需求，在看守所中關(guān)押的犯罪嫌疑人中，外來流動(dòng)人口比例高達(dá)86%。

2.流動(dòng)人口增加帶給政府的“兩難選擇”

外來流動(dòng)人口是隨著城市化進(jìn)程加快而伴生的產(chǎn)物。一些地區(qū)在發(fā)展設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)并未過多考慮外來流動(dòng)人口可能帶來的壓力。比如松江工業(yè)區(qū)中的達(dá)豐電腦公司（臺(tái)資企業(yè)），在企業(yè)高峰期時(shí)員工一度達(dá)到6萬人，企業(yè)無法有效解決這么龐大群體的住宿問題，于是周邊區(qū)域的房屋租賃業(yè)繁榮起來，漸漸衍生出群租現(xiàn)象；在上下班高峰期時(shí)，電瓶車車流頗為壯觀，一度交通堵塞；在工業(yè)區(qū)附近的服務(wù)業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，比如游戲廳、洗浴房、快遞業(yè)務(wù)、水果店、小超市等。

《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》2016年6月終于正式形成草案?！兑?guī)劃》提出，堅(jiān)守土地、人口、環(huán)境和安全四大底線。此前，上海已經(jīng)提出到2020年要將常住人口控制在2500萬人以內(nèi)。此次《規(guī)劃》進(jìn)一步提出，到2040年，也要將常住人口控制在2500萬人左右。松江區(qū)按照上海市總體規(guī)劃，結(jié)合松江城市承載力，提出了在2020年城市常住人口控制在180萬人的目標(biāo)。這就存在對(duì)外來流動(dòng)人口的疏導(dǎo)與選擇問題。一方面，建設(shè)“科創(chuàng)、人文、生態(tài)”的松江需要堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略，不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，與之配套的是要吸納大量的藍(lán)領(lǐng)技術(shù)工人和白領(lǐng)管理人員。另一方面，淘汰傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)過程也是淘汰一批從事簡單勞動(dòng)的剩余勞動(dòng)力的過程，但是如何消化這一過程中的勞資矛盾、如何引導(dǎo)這批外來流動(dòng)人口合理回流，對(duì)政府來說是一個(gè)艱難的過程。

選擇、引進(jìn)人才需要產(chǎn)業(yè)支撐，更需要配套政策。疏導(dǎo)、管理外來流動(dòng)人口需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，也需要政策設(shè)計(jì)。這給政府帶來了兩難選擇，對(duì)政府的宏觀管理提出了考驗(yàn)。

三、政府對(duì)流動(dòng)人口選擇、疏導(dǎo)和治理的政策設(shè)計(jì)

流動(dòng)人口是一個(gè)地區(qū)的人力資源的重要組成部分。人口流動(dòng)是人力資源配置優(yōu)化的根本路徑之一。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的人口現(xiàn)代化進(jìn)程需要通過人口流動(dòng)路徑來完成，而人口的流動(dòng)不應(yīng)該是無序的，應(yīng)該在政府政策引導(dǎo)下有序進(jìn)行。城市政府公共管理的主要任務(wù)，就是為包括外來流動(dòng)人員在內(nèi)的所有居住在城市中的公民提供必要的公共物品和公共服務(wù)，因?yàn)榱鲃?dòng)人員也是城市社區(qū)的平等元素。從上海市對(duì)流動(dòng)人口管理政策法規(guī)演變軌跡，可以看出地方政府在政策制定上體現(xiàn)了宏觀性、科學(xué)性、針對(duì)性。從1994年的“藍(lán)印戶口”到2000年的“引進(jìn)人才工作證實(shí)施辦法”，從2002年的“外來人員就業(yè)證制度”到“綜合保險(xiǎn)”，這些政策設(shè)計(jì)既是對(duì)外來流動(dòng)人口權(quán)益的一種保護(hù)，也是出于對(duì)城市有序發(fā)展的考量。

1.產(chǎn)業(yè)政策是調(diào)節(jié)流動(dòng)人口數(shù)量的根本之策

一地的發(fā)展確立什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，就會(huì)形成什么樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，由此而來的是城市人口結(jié)構(gòu)變化。美國的“硅谷”集聚的是科技型、創(chuàng)新型企業(yè)，所以其人口結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為高端型人才為主導(dǎo)；浦東陸家嘴集聚的是金融型、貿(mào)易型企業(yè)，所以其人口結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為復(fù)合型知識(shí)結(jié)構(gòu)的學(xué)院派居多。松江曾經(jīng)集聚的是出口導(dǎo)向的勞動(dòng)密集型企業(yè)，所以其人口結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為粗放型、低端性。松江要有效控制外來流動(dòng)人口，就必須抓住產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這個(gè)牛鼻子，通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代實(shí)現(xiàn)外來流動(dòng)人口的自然減少，這是最有效的辦法。有關(guān)職能部門需要從城市發(fā)展的戰(zhàn)略高度考量，謀篇布局，引進(jìn)高端企業(yè)，淘汰高能耗、高污染、低效益企業(yè)，從而逐漸實(shí)現(xiàn)部分外來流動(dòng)人口的良性退出。

2.人才政策是吸引優(yōu)秀流動(dòng)人口的重要杠桿

人才是一地發(fā)展不可多得的寶貴資源，也是構(gòu)筑科技型高地的重要支撐。各地在收羅人才的過程中可謂政策迭出，有戶籍政策的，有住房補(bǔ)貼的，有優(yōu)厚薪酬的，有工作環(huán)境的。目前來看，松江對(duì)引進(jìn)人才、使用人才、留住人才出臺(tái)了系列政策，也收到一定的效果。但與其他地區(qū)比較來看，力度不大，靈活度不高，吸引力不強(qiáng)。比如房子，能否考慮政府主導(dǎo)、企業(yè)投資、部門管理，建設(shè)一個(gè)高級(jí)人才小區(qū)（含人才公寓），根據(jù)職稱定面積，根據(jù)服務(wù)年限定補(bǔ)貼，根據(jù)貢獻(xiàn)定獎(jiǎng)勵(lì)，從而讓人才人心思定、人心思進(jìn)，有所作為。目前北上廣深一線城市過高市場(chǎng)房價(jià)不利于人才的進(jìn)入，只有政府出臺(tái)相關(guān)政策才能做到筑巢引鳳。

3.管理政策是控制流動(dòng)人口過快增長的有效閥門

一段時(shí)期，上海對(duì)外來流動(dòng)人口采用居住證制度，能夠比較有效地統(tǒng)計(jì)和管理外來流動(dòng)人口。隨著大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的熱潮，一部分人在自主擇業(yè)的過程中選擇了不登記、不申領(lǐng)居住證而定居的方式，比如房產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)中眾多年輕人，來無影去無蹤，沒有任何登記痕跡，社區(qū)有限的力量根本無法完成這種高流動(dòng)性、大流量的調(diào)查、登記任務(wù)，這大大提高了政府社會(huì)治理的難度，加大了社會(huì)治理的成本。政府應(yīng)該出臺(tái)強(qiáng)制登記政策，對(duì)流動(dòng)人口居住半年以上的要求主動(dòng)申報(bào)、登記。一地的有效管理應(yīng)該建立在摸清家底前提基礎(chǔ)上，必須實(shí)行以戶為單位的人口申報(bào)、登記制度，只有這樣，外來流動(dòng)人口中的一些不可控因素才會(huì)大大下降，社會(huì)的安全系數(shù)和幸福指數(shù)才能有效提高。

4.配套政策是提升全社會(huì)幸福指數(shù)的重要保證

黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國家社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，要求創(chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式。改革開放以來，中國社會(huì)傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)被打破，滿足了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資源配置的市場(chǎng)化需要，但是傳統(tǒng)的管理體制滯后于社會(huì)發(fā)展的變化，于是產(chǎn)生了一系列的社會(huì)矛盾。這就要求政府需要適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，著眼于維護(hù)最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)活力，醞釀出臺(tái)相關(guān)配套政策。比如公積金的繳納和相應(yīng)的購房政策、醫(yī)療保險(xiǎn)繳納的鼓勵(lì)性政策、入學(xué)升學(xué)的陽光公平政策、就業(yè)創(chuàng)業(yè)的扶持政策、個(gè)人誠信的積分政策等等。只有加強(qiáng)宏觀管理的前瞻性、針對(duì)性、協(xié)調(diào)性，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，我們才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)充滿活力又和諧有序的目標(biāo)。

（作者單位：中共松江區(qū)委黨校）