梁　平

(華北電力大學(xué) 法政系，河北 保定　071000)

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·基層治理中的社會矛盾化解與法治保障(學(xué)術(shù)主持人：梁平)·

基層治理的踐行困境及法治路徑

梁平

(華北電力大學(xué) 法政系，河北 保定071000)

基層社會治理作為國家治理之末端，其為國家治理體系之基座，因而是社會穩(wěn)定之根本。在國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程中，基層治理的與時俱進和現(xiàn)代轉(zhuǎn)型尤為關(guān)鍵。然而，我國經(jīng)濟社會發(fā)展所呈現(xiàn)出的“跨越式發(fā)展”特征，其在盡顯后發(fā)優(yōu)勢的同時，亦難免出現(xiàn)矛盾短時積聚效應(yīng)，由此給基層治理之實踐推行帶來諸多問題。在法治已成治國理政基本方式的背景下探索基層治理的法治化路徑，既是國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求，更是法治中國建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

基層治理；現(xiàn)實困境；法治路徑

一、引言：基層治理何以如此重要？

在漫長的歷史遷延中，中國是一個以農(nóng)為本的國度，農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟之基礎(chǔ)和民生之根本受到高度重視。由此，規(guī)模頗巨的基層農(nóng)民群體必然是國家治理之重點，政治的基礎(chǔ)在基層。中國經(jīng)濟社會的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，則囿于國情之特殊，主要遵循“摸著石頭過河”之思路，勇往直前而又小心翼翼。沿循此種理念，中國的經(jīng)濟政治等各項改革往往采用“基層小規(guī)模試點——小規(guī)模試點成功——全國范圍逐漸展開”這一模式。毫無疑問，基層社會是國家治理的活力之源和前沿陣地。改革開放以降之中國，其高度濃縮發(fā)展世所罕見。然而，當(dāng)代中國從積貧積弱向繁榮富強驚世一躍，卻潛藏著繁榮下的治理困境。因為，常態(tài)下的發(fā)展和變革，社會問題暴露相對緩和，問題之解決則有相對寬裕的調(diào)適空間。而非常態(tài)下的“時空壓縮”式發(fā)展，似乎能夠“一日賞盡世間百態(tài)”，但本可逐步釋放的社會問題會在較短時間內(nèi)快速積聚，由此產(chǎn)生社會治理層面應(yīng)對的慌亂，進而影響社會穩(wěn)定。鑒于基層社會為諸種問題的匯聚之地，基層治理作為國家治理之末端，其為國家治理體系之基座，因而是社會穩(wěn)定之根本。

二、基層治理的現(xiàn)實困境

社會穩(wěn)定和基層治理等詞匯高頻出現(xiàn)和不斷強化的現(xiàn)實表明，基層治理并未在實踐中達(dá)成社會穩(wěn)定之愿景?！敖倌甑泥l(xiāng)村治理史中，中國基層治理幾度陷入內(nèi)卷化的困境?！?陳鋒：《分離秩序與基層治理內(nèi)卷化：資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會》2015年第3期?；鶎又卫硭媾R的諸種困境，既是傳統(tǒng)治理理念和思維基于慣性所帶來的歷史問題，也是中國社會快速發(fā)展和急劇變革所誘發(fā)的現(xiàn)實問題。

(一)傳統(tǒng)治理理念的深度淤結(jié)和實踐強化阻滯基層治理轉(zhuǎn)型

治理(governance)一詞在拉丁文和古希臘語中原指控制、操縱。長期以來其與“統(tǒng)治”(government)一詞交叉使用, 泛指與各類公共性事務(wù)相關(guān)的管理活動。*俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第5期。在我國的社會治理歷史中，不論是基于“路徑依賴”抑或是“歷史慣性”，社會治理理念和實踐均將治理之“原意”推向極致，極為強調(diào)社會治理中對權(quán)力的總體調(diào)配，人治色彩濃厚，封建社會的統(tǒng)治型社會治理即是典型。新中國成立之后的基層治理，面對一窮二白的國內(nèi)現(xiàn)狀和復(fù)雜的國際形勢，從完成工業(yè)化的資本原始積累和應(yīng)對國際挑戰(zhàn)的角度出發(fā)，強化資源汲取和社會動員能力已勢在必然，此種治理方式顯然是強調(diào)控制、操縱和政治化的。改革開放之后的中國，經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)的多元變遷，已與一元權(quán)力治理結(jié)構(gòu)不再調(diào)和。然而，相對于傳統(tǒng)治理方式所擁有的“深厚根基”，社會變遷的解構(gòu)力量則是弱勢的，權(quán)力高度集中的社會治理結(jié)構(gòu)并未在實踐中發(fā)生實質(zhì)性改變。如果說存在改變，也僅僅是順應(yīng)社會發(fā)展趨勢的“形式化變動”*比如，被視為管理革命和創(chuàng)新的“網(wǎng)格化管理”，可以將過去傳統(tǒng)、被動、定性和分散的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榻裉飕F(xiàn)代、主動、定量和系統(tǒng)的管理。其實質(zhì)仍然是一種管控思維而非服務(wù)思維。。2006年的農(nóng)村稅費改革，我國基層治理迎來了轉(zhuǎn)型的重大契機，卸去資源汲取壓力的基層治理機構(gòu)，本可順勢實現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。但已經(jīng)習(xí)慣于傳統(tǒng)治理模式的基層治理機構(gòu)，在“跑項目”和“保穩(wěn)定”的華麗包裝下，不但未能實現(xiàn)權(quán)力支配的主體多元，相反卻進一步強化了其權(quán)威結(jié)構(gòu)。

相較于傳統(tǒng)治理與統(tǒng)治的趨同，現(xiàn)代治理更強調(diào)多元主體的共同參與，通過協(xié)商達(dá)成規(guī)則共識，進而實現(xiàn)共同治理。于中國而言，盡管諸多社會變革導(dǎo)源于基層，但此種變革絕不是自下而上自然發(fā)生的，而是基層政府控制、主導(dǎo)下的變革。由此可見，在我國治理者的內(nèi)心深處，對多元主體共同參與治理的不確定性和不可控性深表疑慮，而一元權(quán)力治理更能滿足其“一切盡在掌握”的心理預(yù)期。據(jù)此，國家公權(quán)力保有強大的控制力量，而社會力量盡管能夠存在甚至在某種程度上得到國家公權(quán)力的支持，但當(dāng)公權(quán)力需要介入時，社會力量完全無法與其分庭抗禮，在此背景下，基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型顯然不太可能。

事實上，我國在各個時期似乎均有加強國家控制的迫切要求，且這種要求均能找到相當(dāng)充分的理由。在基層治理的具體實踐中，面對工具理性和價值理性的現(xiàn)實抉擇，當(dāng)二者發(fā)生沖突時，我們往往選擇前者。某些事件的處理，基于權(quán)威的人治處理有時比基于規(guī)則共識的處理更有效，這無形中又會強化基層治理主體的權(quán)力貪戀和迷信。由此觀之，在權(quán)力情結(jié)極為深厚的中國，基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型無疑困難重重。

(二)基層治理的地方性和非正式性與社會現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型的抵牾

中國是一個幅員遼闊的多民族國家。治理不可能是某一種具有普適性模式的翻版，也就是說，治理是“地方性”的——民族的、地域的、地方的，在這個意義上，地方性是治理的本質(zhì)。*周慶智：《基層治理：一個現(xiàn)代性的討論——基層政府治理現(xiàn)代化的歷時性分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》2014年第5期?；鶎又卫淼挠行匀Q于其與地方特性的契合程度。在基層，雖然費孝通先生眼中的“鄉(xiāng)土社會”已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為賀雪峰先生所稱的“新鄉(xiāng)土社會”，但基于血緣親情關(guān)系向外拓展所形成的人脈關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并未發(fā)生實質(zhì)性變更，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定且極具凝聚力，由此導(dǎo)致基層治理方式往往帶有封閉性特征。同時，盡管法律作為治國之重器已成治國理政的基本方式，且我國普法宣傳已開展多年，加之在信息社會中法律知識獲取極為便利，但在具體的基層社會治理實踐中，法律并未成為解決問題的主流方式和最終依托，其往往作為基層治理者調(diào)和雙方的“威脅工具”，或者成為“占理一方”獲取最大利益的談判籌碼。真正在問題解決中擔(dān)當(dāng)主角的則是各種非正式制度。事實上，基層治理中的各種非正式制度滲透于人們生活的各個領(lǐng)域，自發(fā)形成且得以習(xí)慣性遵循，并在社會發(fā)展過程中得以延續(xù)和固化。此種非正式制度的存在似乎比紙面上的正式制度更加不可或缺。

當(dāng)今之中國，正在經(jīng)歷復(fù)雜而深刻的社會轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟體制的市場化轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變同時推進，由此對傳統(tǒng)社會的沖擊愈加劇烈。熟人社會抑或半熟人社會仍然存在，但人口的頻繁遷徙互動導(dǎo)致人際交往中的陌生化程度不斷增加，物質(zhì)繁榮亦會在相當(dāng)程度上強化人際關(guān)系中的利益考量，由此必然增加原有的熟人、半熟人社會自身的裂隙。毋庸置疑，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型以及由此產(chǎn)生的影響使得治理的地方性特征趨于弱化，以情理等非正式方式調(diào)整業(yè)已改變了的基層社會關(guān)系多少顯得力不從心。即便針對某一事件、某一時段非正式方式作用顯著，但這種軟約束往往無法達(dá)至治理所期待的效果，其作用的發(fā)揮可能是短期的，也有可能是以模糊權(quán)利義務(wù)關(guān)系為代價的。

顯然，鄉(xiāng)土中國的巨變呼喚正式制度地位的提升，并期冀其能占領(lǐng)基層治理的話語權(quán)中心。但不容忽視的是，基層治理的地方性特征之形成是具有“遺傳基因”的，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型之沖擊能夠分化這種地方性但絕不可能使其消失。更何況，在強調(diào)“歷史傳承”和“地方特色”的背景下，某些地方性會在人為干預(yù)下得以加強，正式制度的全面介入阻滯因素頗多。游離于正式制度之外的非正式制度則乘虛而入，并在事實上發(fā)揮彌補正式制度缺陷之功能。正式制度與非正式制度的良性互動得以確?；鶎又卫淼捻樌七M，此種觀點亦獲得廣泛認(rèn)同。但細(xì)思極恐，因為正式制度與非正式制度抉擇適用的具體情境缺乏明確而剛性的規(guī)范，基層治理的實踐往往出現(xiàn)諸多錯位和混亂行為，由此必然阻礙基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

(三)穩(wěn)定至上語境下的治理實踐導(dǎo)致基層治理導(dǎo)向的偏執(zhí)異化

治理有效性的意蘊包括了多維時空要求: 治理有效不是對具體問題的搞定擺平, 它更重視長期效應(yīng)和關(guān)聯(lián)效應(yīng)。據(jù)此，基層治理的導(dǎo)向應(yīng)是建立具有普適性的問題解決長效機制。長效機制建構(gòu)的邏輯是：正視問題存在→剖析問題癥結(jié)→整體考量解決方案→確定合法有效的解決手段→類型化問題→建立長效機制。由此可見，基層治理是問題面向的，而不是掩蓋問題；基層治理是整體考量的，而非僅重視局部；基層治理是致力長遠(yuǎn)的，而不是只顧當(dāng)前。

2.2 傷口評估 此次手術(shù)為乳腺癌改良根治術(shù)，位于右側(cè)胸部可見一約2.5 cm×9.8 cm的傷口，為中度皮瓣壞死。25%的黃色腐肉;75%的黑色壞死組織，可見黑色縫線外露?；颊咧髟V局部疼痛伴壓痛，有中等量黃色、淡紅色滲液，無異味。傷口周圍皮膚不整齊、紅腫，皮膚溫度稍高于正常。

穩(wěn)定是發(fā)展之前提，社會穩(wěn)定于當(dāng)前中國而言尤為重要，維穩(wěn)是一個政治問題。鑒于當(dāng)前國際國內(nèi)形勢的錯綜復(fù)雜性，維穩(wěn)已經(jīng)成為一個常態(tài)化的問題，但“常態(tài)維穩(wěn)”并不能掩蓋我國維穩(wěn)過程中的運動式治理痕跡。重大時間節(jié)點期間的全員上崗以及對民眾利益訴求的短時壓制即是例證。穩(wěn)定已成基層治理有效性的重要表征。在基層治理機構(gòu)“治理能力”與“維穩(wěn)壓力”不相匹配的現(xiàn)實情境下，尋求短期的權(quán)宜性治理策略便成為必然。

在影響穩(wěn)定的相關(guān)要素中，群體性事件無疑是對基層治理機構(gòu)治理能力的重大挑戰(zhàn)。置身于信息高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會，群體性事件所產(chǎn)生的轟動效應(yīng)對社會穩(wěn)定沖擊力度空前強大，快速平復(fù)群體性事件必然是難以承受維穩(wěn)壓力之重的治理機構(gòu)的首要選擇。群體性事件爆發(fā)的復(fù)雜性往往導(dǎo)致快速平復(fù)不能，由此導(dǎo)致基層治理機構(gòu)治理導(dǎo)向的偏執(zhí)異化：要么采取高壓手段平息事端，要么以虛假承諾延緩沖突爆發(fā)時間節(jié)點，要么突破公權(quán)力底限滿足民眾訴求。但無論如何，基層治理機構(gòu)的正當(dāng)性和公信力必然遭遇質(zhì)疑，由此必將為其下一步治理開展設(shè)置羈絆。

信訪作為民意上通下達(dá)的一種方式，其意旨在于溝通民意、緩和化解沖突。然而，我國的信訪機構(gòu)在現(xiàn)實中早已異化為全能戰(zhàn)士，各種本應(yīng)通過其他渠道加以解決的沖突溢出原有沖突解決通道而涌入信訪渠道，進而導(dǎo)致信訪制度不堪重負(fù)。更為可怕的是，部分民眾通過提高上訪層級和敏感時期信訪“綁架”基層治理機構(gòu)，致使基層治理機構(gòu)在穩(wěn)定壓力下滿足其不合理需求。

總體而言，我國對社會穩(wěn)定的剛性需求和結(jié)果導(dǎo)向事實上導(dǎo)致了基層治理策略的短視取向，而此種取向勢必使基層社會治理長期處于“步步驚心”之狀態(tài)。

(四)基層政治權(quán)威消退和傳統(tǒng)治理權(quán)威再興致使基層治理能力弱化

農(nóng)村稅費改革以后，基層政權(quán)的管理角色弱化，其在經(jīng)濟發(fā)展和民生問題上的服務(wù)職能得以強化。普通民眾對基層干部的崇敬畏懼之心漸次消退，而對基層干部引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展和改善民生問題則高度關(guān)注?；鶎诱?quán)傳統(tǒng)地位喪失，加之稅費取消所帶來的財政窘境造成基層政權(quán)治理動力不足，基層治理的消極性凸顯。在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的政策背景下，國家資源輸入的增加重新激發(fā)了基層政權(quán)治理的積極性，利益資源的顯性增加導(dǎo)致部分基層干部將國家公權(quán)力當(dāng)成謀取私利之工具，使得民眾利益受損。

與此同時，某些機會主義者(如上訪戶、釘子戶)則乘機加入利益分配。如此，本應(yīng)在國家資源輸入中享受利益的大多數(shù)普通民眾被擋在門外，少數(shù)人卻侵蝕著并不屬于他們的資源。基層政權(quán)權(quán)威消耗殆盡。基層政權(quán)權(quán)威消退的同時，基層利益要素則在不斷增加(如土地利益)，在利益爭奪的人類原始本能的刺激下，以農(nóng)村宗族家族勢力、農(nóng)村灰色勢力、農(nóng)村黑惡勢力、農(nóng)村宗教邪教勢力為代表的傳統(tǒng)治理權(quán)威再興，他們在項目建設(shè)、基層選舉中的蠻橫介入，致使民意難以正常表達(dá)，基層治理實質(zhì)上已經(jīng)演變?yōu)椤吧贁?shù)人自己的事情”。

一般認(rèn)為，治理能力包含著資源汲取能力、發(fā)展經(jīng)濟能力、社會管理能力、公共服務(wù)能力等層面。基層政權(quán)產(chǎn)生過程中的非正?，F(xiàn)象以及治理過程中的自利傾向，早已偏離治理之正常軌道，基層治理能力的弱化已是不爭的事實。當(dāng)然，基層治理能力的弱化亦與我國的傳統(tǒng)有關(guān)?！皞鹘y(tǒng)中國是由官僚中國和鄉(xiāng)土中國共同構(gòu)成的。”*徐勇：《政權(quán)下鄉(xiāng)：現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土社會的整合》，《貴州社會科學(xué)》2007年第11期?；鶎又卫砟芰νc專制性權(quán)力密切相關(guān)，專制權(quán)力支配下的中國社會盡管在相當(dāng)長的歷史時期是有效的，但在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展至今的中國，此種權(quán)力已難以應(yīng)對基層社會所面臨的紛繁復(fù)雜的諸多瑣事，而能夠解決民眾小事的基礎(chǔ)性權(quán)力則是相當(dāng)缺乏的。顯然，基層政權(quán)的給付行政能力嚴(yán)重不足，治理能力弱化也就不足為奇。

三、基層治理的法治化路徑

多元治理在某種程度上容易引發(fā)人們對治理與法治關(guān)系的誤讀，似乎治理與法治具有相異性。但事實上并非如此，多元治理更多強調(diào)的是治理主體的多元化和治理方式的因地制宜，而不是規(guī)則遵循的多樣性?！胺磻?yīng)性理政”由于執(zhí)政模式不固定缺乏社會治理應(yīng)有的穩(wěn)定性，規(guī)則之治更為穩(wěn)定。而社會轉(zhuǎn)型中存在的“公權(quán)力主導(dǎo)”與“公權(quán)力退縮”之間的矛盾也唯有在法治框架下方能解決。誠如俞可平先生所言，“法治是治理的基本要求, 沒有健全的法制就沒有善治。在社會治理的論域內(nèi), 實現(xiàn)治理有效必須仰賴法治的積極建設(shè)及其功能的充分釋放。法治本身的價值和功能也因之得到更進一步的明確和凸顯”*俞可平：《沒有法治就沒有善治：淺談法治與國家治理現(xiàn)代化》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2014年第6期。。黨的十八屆四中全會指出“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”。法治化是國家治理的根本路徑，也是基層治理的根本路徑。在基層社會秩序重構(gòu)過程中，傳統(tǒng)的治理手段因社會重大變遷日漸式微，而法治作為一種規(guī)則化治理的制度設(shè)計，更加符合經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中的中國基層社會實際。基層治理中行政權(quán)威的萎縮和法治功能的彰顯無疑是法治中國建設(shè)中的重要一環(huán)，法治向基層治理領(lǐng)域的全面滲透盡管存在諸多困難，但已是不可阻擋的發(fā)展趨勢，基層治理面臨的諸多困境恰恰是法治缺失之殤。基層治理法治化應(yīng)在建構(gòu)完善的法治治理體系的基礎(chǔ)上，基層治理主體依法行政、公正司法，塑造法律權(quán)威，同時不斷培育普通民眾的法治文化，夯實治理法治化的土壤，從而促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(一)基層治理法治化的前提：治理法治體系之建構(gòu)

2011年，有中國特色的社會主義法律體系建成標(biāo)志著依法治國方略已經(jīng)實現(xiàn)有法可依這一目標(biāo)，當(dāng)前法治中國建設(shè)正向著建設(shè)有中國特色的社會主義法治體系邁進。十八屆四中全會所通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中“加強重點領(lǐng)域立法”的表述證明，即便是在立法領(lǐng)域，亦需完善。因為法治中國意味著中國全域的法治。在我國，社會治理領(lǐng)域的法治建設(shè)無疑是薄弱的。當(dāng)文化語境下的“鄉(xiāng)土中國”形象書寫經(jīng)歷了從呼喚“現(xiàn)代化”到反思“現(xiàn)代性”的輪回時，決策者還在煞費苦心地設(shè)計農(nóng)村法治現(xiàn)代化的雛形。*張旭東：《從呼喚“現(xiàn)代化”到反思“現(xiàn)代性”——論文化保守語境下的“鄉(xiāng)土中國”形象書寫》，《西安電子科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011年第4期。農(nóng)村法治現(xiàn)代化的“嬌嫩”正是基層治理法治體系缺失的縮影。因而，建構(gòu)基層治理法治體系尤為必要。

其一，界定基層政權(quán)的權(quán)力邊界。瞿同祖曾指出，中國自古以來在治理結(jié)構(gòu)上都有一個特征，即中央政府通過把行政事務(wù)逐級往下發(fā)包，治民的事務(wù)最終落到了縣級政府身上，縣官是真正的治民之官，縣以上都是“治官之官”。無論經(jīng)濟社會發(fā)生多么劇烈之變革，中國政府行政治理的權(quán)威始終得以留存，此種現(xiàn)象在人類治理歷史上極為罕見。2015年新修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府所行使的職權(quán)進行了規(guī)定，該法第61條第一款規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府“執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令”，第七款規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府“辦理上級人民政府交辦的其他事項”?；鶎诱?quán)的地位和法律界定的模糊導(dǎo)致基層政府不得不疲于應(yīng)對上級部門交辦的任務(wù)，而自身職能卻不甚明晰?；鶎诱鳛楣催B民眾與上級政府的紐帶，其權(quán)力邊界顯然需要明確界定。

其二，規(guī)范多元主體有序參與。正如前文所析，多元主體參與社會治理已成趨勢且仍然在進一步發(fā)展中。多元主體參與社會治理有助于緩解基層政權(quán)治理壓力，亦有益于增強基層治理活力。但需要警醒的是，如果多元主體之間的關(guān)系未能通過立法進行有效協(xié)調(diào)，多元治理則可能演變?yōu)槭聦嵣系闹卫砘靵y。唯有對各主體之地位和行動范圍進行全面規(guī)范，方能激發(fā)各自潛能，從而實現(xiàn)有效治理。譬如，在鄉(xiāng)政府(街道辦)與村委會(居委會)的關(guān)系處理中，前者屬于基層政府，擁有行政職權(quán)，而后者則為基層民眾自治組織，二者并非上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?；鶎诱穆氊?zé)在于指導(dǎo)、支持、幫助基層民眾自治組織的工作，而不能干預(yù)基層民眾自治組織自治范圍內(nèi)的事項。鑒于何為“自治事項”界定不明，基層政府與自治組織之間的關(guān)系往往異化為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，基層民眾自治組織也因此成為上級命令的執(zhí)行者，其主觀能動性無法有效發(fā)揮。當(dāng)前社會治理的格局可以概括為政府主導(dǎo)、社會參與，但就二者的互動關(guān)系而言，政府的主導(dǎo)地位應(yīng)逐步弱化，而社會自治力量的自治能力則應(yīng)不斷提高，此為當(dāng)下中國社會治理體制創(chuàng)新的理性選擇。

其三，強化社會領(lǐng)域立法。社會治理應(yīng)關(guān)注其工具理性，更應(yīng)重視其價值取向。民生應(yīng)是社會治理的價值追求。眾所周知，民生問題與社會穩(wěn)定直接相關(guān)，民生領(lǐng)域是基層治理中的矛盾聚集之地。與民眾生活息息相關(guān)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，在社會轉(zhuǎn)型的不斷變動中并未獲得穩(wěn)定的規(guī)范確認(rèn)，由此導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)群體性事件的不斷發(fā)生。經(jīng)由法律對人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題進行規(guī)制，應(yīng)是基層治理過程中化解矛盾的治本之策。

(二)基層治理法治化的內(nèi)容：依法行政與公正司法

《后漢書》曰：“治亂之要，其本在吏?！痹谖覈捎诨鶎由鐣狈Ψㄖ紊娴耐寥?，基層民眾大多通過電視、網(wǎng)絡(luò)、普法宣傳等方式獲得對法律的感性認(rèn)識，但對法律的深刻認(rèn)知則源于基層政府的執(zhí)法行為。不幸的是，傳統(tǒng)的管控思維和官僚主義在基層治理實踐中大行其道，基層治理主體以“當(dāng)官者”姿態(tài)自居的優(yōu)越感并未消退，依法行政之實現(xiàn)仍然遙遙無期。同時，由于我國缺乏較為統(tǒng)一的行政程序立法，時至今日仍有大量行政行為之實施游離于程序之外，由此加劇了基層治理主體執(zhí)法行為的隨意性?！盎鶎又卫矸ㄖ位母具壿嬙谟跈?quán)力與權(quán)利的均衡協(xié)作與有序互動?！?趙媛媛、黃迪民：《“法治中國”建設(shè)中的基層治理法治化》，《青海社會科學(xué)》2015年第4期。而權(quán)力與權(quán)利的有序互動離不開公正的法律程序，正當(dāng)法律程序既能對“權(quán)力”進行有效控制，又能對“權(quán)利”加以保障，這會極大減少行政相對人對行政行為的懷疑與對抗。可以毫不夸張地說，依法行政是基層治理法治化得以實現(xiàn)的關(guān)鍵和保證。

司法公正是指司法權(quán)運作過程中各種因素達(dá)到的理想狀態(tài)，是現(xiàn)代社會政治民主、進步的重要標(biāo)志，也是現(xiàn)代國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要保證。司法公正是法的自身要求,也是依法治國的要求。司法公正作為駐守基層治理公正的最后一道防線，如果其失守，后果不堪設(shè)想。正如英國哲學(xué)家培根所說：“一次不公正的司法判決其惡果甚于十次犯罪，因為犯罪只是弄臟了水流，而不公正的判決卻是弄臟了水源。”我國司法權(quán)運作中所面臨的司法行政化、地方化以及法官非職業(yè)化三大頑疾，在相當(dāng)程度上影響著司法公正的實現(xiàn)。羅爾斯認(rèn)為，為了達(dá)到正義的規(guī)則，人們必須處于“無知之幕”的背后，達(dá)到一種無偏見的狀態(tài)。然而，在各種利益關(guān)系復(fù)雜糾纏的基層社會，法官企圖在糾紛化解中保持其“超然”地位極為不易。而一旦法官中立地位不保，極有可能在糾紛解決過程中產(chǎn)生新的糾紛，乃至醞釀更大的沖突?？上驳氖牵运痉w制改革為重點的新一輪司法改革正在如火如荼進行，隨著司法公開、司法責(zé)任制、法官精英化等措施的強勢推進，司法公正未來可期?；鶎又卫矸ㄖ位那熬耙鄳?yīng)是一片光明！

(三)基層治理法治化的保障：法治文化培育與法律權(quán)威重塑

伯爾曼在《法律與宗教》一書中旗幟鮮明地指出：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！蔽覈陨鲜兰o(jì)90年代提出依法治國方略以來，在立法領(lǐng)域內(nèi)取得的成就有目共睹。不容回避的現(xiàn)實卻是，各領(lǐng)域法律制度日漸豐滿，但普通民眾法律信仰仍很骨感。在法律知識普及層面，國家不可謂不盡力。自上世紀(jì)80年代后期開始，國家陸續(xù)組織實施了六次全國性的普法活動，其目的在于將法律化的國家意志滲透至祖國大地的每一個角落，從而建構(gòu)基于法律的秩序框架。從今天的實際效果觀察，普法活動雖有成效但效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。效果不彰的普法運動強化了本土資源這種學(xué)術(shù)定勢，使之成為包括法學(xué)界在內(nèi)的學(xué)術(shù)主流。事實進一步證明，在政府主導(dǎo)進行的基層治理法治化進程中，本土資源的固有優(yōu)勢彰顯出現(xiàn)代法治侵入之艱難。法律制度了解容易，但法治要成為普通民眾在生活中普遍遵循的規(guī)則和普遍實現(xiàn)的一種生活方式實屬不易。普通民眾法治文化培育，既要加強法治教育，更要強化法治實踐。

美國學(xué)者羅斯科·龐德認(rèn)為，法律的基礎(chǔ)正是因為權(quán)威的存在。法律權(quán)威要求：第一，法律必須在整個社會調(diào)制機制和全部社會規(guī)范體系中居于主導(dǎo)地位；第二，社會主體的一切行為都要以法律為最高權(quán)威。不可否認(rèn)，基層治理中消解法律權(quán)威的現(xiàn)象屢見不鮮。一方面，公民受制于傳統(tǒng)思維的影響，習(xí)慣于將權(quán)力視為最高權(quán)威，法律意識普遍淡薄。另一方面，中國的人治歷史悠久，由此使得諸多法外因素侵蝕法律權(quán)威，甚至左右法律運作。法律威嚴(yán)掃地，民眾何以信法。因此，基層治理法治化的實現(xiàn)，重中之重是對人情社會的反思重構(gòu)，重塑法律應(yīng)有的尊嚴(yán)和權(quán)威。

四、結(jié)語：基層治理法治化——絕非容易的過程

基層治理法治化是在社會治理轉(zhuǎn)型過程中法治理念和機制逐漸融入基層社會，替代傳統(tǒng)治理機制的過程。囿于我國法治土壤薄弱，基層法治從先天的發(fā)育不良到后天的健全成長需要時間，這一進程不可能在短時間內(nèi)通過基層民眾的自發(fā)自覺完成。同時，中國基層治理仍在現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)型過程中，法治的全面介入既武斷亦不符合基層治理實際，如果急于求成勢必事倍功半。此外，不容忽視的是，基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中仍然存在諸多“反法治因素”。比如，基層治理中的行政權(quán)威為固化其地位，在與法治的博弈中不可能輕易退出。又如，作為東方經(jīng)驗的調(diào)解制度，因其解決糾紛的徹底性而在維護社會穩(wěn)定方面作用突出。在維穩(wěn)壓力下，違背法治原則和精神的調(diào)解亦會在一定范圍內(nèi)長期存在。再如，信訪作為部分民眾與政府討價還價的砝碼，在一定時期內(nèi)會仍然有效。顯然，基層治理中的“反法治因素”在與法治較量過程中會最終敗下陣來，通過輪回回到治理法治化軌道仍需時日。

基層治理不是一個簡單的主觀設(shè)定的理想化問題，而是一個關(guān)乎具體瑣事的實踐性問題。基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型任重而道遠(yuǎn)！

(責(zé)任編輯：張婧)

2016-08-15

梁平，女，華北電力大學(xué)教授。

本文系國家社科基金一般項目“基層治理中社會矛盾化解與法治保障研究”(項目編號：13BFX009)的階段性成果。

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