■胡曉亞

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農(nóng)村社會組織在基層治理法治化中的作用
——以上海市奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)的實踐為例

■胡曉亞

農(nóng)村基層治理法治化就是將黨組織、政府、社會組織和公眾等多主體共同參與治理基層事務(wù)的過程納入法治化軌道。黨的十八屆四中全會提出，要推進多層次多領(lǐng)域依法治理，發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設(shè)中的重要作用。農(nóng)村社會組織作為農(nóng)村社會治理的重要主體，在推進農(nóng)村治理法治化方面具有重要的作用。

一、農(nóng)村社會組織的概念與分類

門獻敏認為，“農(nóng)村社會組織主要是指在農(nóng)村中為完成特定的社會目標，執(zhí)行特定的社會職能，并根據(jù)一定的規(guī)章程序而進行活動的共同體，是一定農(nóng)村社會成員所從事的某種社會活動方式，是農(nóng)村社會從無序到有序發(fā)展的一種狀態(tài)和過程”。農(nóng)村社會組織可以說是農(nóng)民自發(fā)形成或者在政府支持下發(fā)展、能夠更好地促進農(nóng)民政治、經(jīng)濟、生活利益實現(xiàn)的組織，具有公益性、互助性與服務(wù)性等特點。

關(guān)于農(nóng)村社會組織的分類目前沒有統(tǒng)一的標準，一般將社會組織分為政治性組織、經(jīng)濟性組織和基層自治性組織。但有的學(xué)者認為黨的十七屆三中全會在發(fā)展農(nóng)村社會組織問題上，明確將其性質(zhì)定為農(nóng)村服務(wù)性、公益性和互助性組織，這一界定將農(nóng)村經(jīng)濟合作組織放在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織中而不予以考慮。因此，農(nóng)村經(jīng)濟合作組織作為經(jīng)濟性組織并不在農(nóng)村社會組織范圍內(nèi)。也有的學(xué)者從農(nóng)村社會組織的功能上將農(nóng)村社會組織劃分為權(quán)力組織、服務(wù)組織、專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會及附屬性組織。

本文以農(nóng)村社會組織所具有的維護農(nóng)民經(jīng)濟社會權(quán)益功能為依據(jù)，將農(nóng)村社會組織劃分為三類：第一類是農(nóng)村專業(yè)合作社及專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會組織，這類組織既具有重要的經(jīng)濟功能，同時也具有促進社會穩(wěn)定、參與農(nóng)村公共事務(wù)治理的社會功能。第二類是農(nóng)村公益慈善性、服務(wù)類組織，這類組織主要從事公益事業(yè)，在維護農(nóng)村弱勢群體、特殊群體權(quán)益以及改善政府公共服務(wù)上起著重要作用。第三類是農(nóng)村社區(qū)議事類、監(jiān)督類等新型農(nóng)民組織，包括農(nóng)村議事會、理事會等。這類組織作為農(nóng)村社區(qū)自治體系中的重要組成部分，有利于擴大農(nóng)民在農(nóng)村民主自治中的參與，保障農(nóng)民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的落實。

二、上海奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)的實踐與探索

金匯鎮(zhèn)位于上海市奉賢區(qū)中北部，北與閔行區(qū)、浦東新區(qū)接界，目前居委會8個，村委會18個。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中，農(nóng)村基層社會組織發(fā)展出現(xiàn)重要變化，一些新型社會組織涌現(xiàn)。該鎮(zhèn)注重引導(dǎo)、發(fā)展新型社會組織，引導(dǎo)其在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用發(fā)揮。

（一）推進農(nóng)村專業(yè)合作社的發(fā)展，促進其在維護農(nóng)民經(jīng)濟利益上的作用發(fā)揮

現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化需要建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)營體系重要組成部分，能夠提高農(nóng)民組織化程度、培養(yǎng)農(nóng)民的合作與民主議事能力，是農(nóng)民抵御市場風(fēng)險的重要途徑。截至2014年底，全鎮(zhèn)登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)達到70家，出資成員1320人，全年銷售額2.78億元。一是出臺扶持舉措，提升合作社綜合實力。該鎮(zhèn)黨委加大對合作社的資金支持力度，將扶持資金列入財政預(yù)算。同時，積極爭取區(qū)級扶持項目，為合作社爭取信貸資金提供便利。二是搭建農(nóng)產(chǎn)品營銷平臺，拓寬合作社銷售渠道。如舉辦“優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品推介會”等推介活動，直接拓展了合作社的銷售渠道，提高了合作社的經(jīng)濟效益。三是推進合作社內(nèi)部規(guī)范化管理。每年定期對合作社涉農(nóng)資金進行了檢查，并專門成立了專項小組，利用自查、抽查相結(jié)合的方式對合作社進行了非法集資排查。同時，成立了金匯鎮(zhèn)專業(yè)合作社行業(yè)工會聯(lián)合會，參與團體會員單位27家，工會會員172名，簽訂了《集體合同》、《工資專項集體協(xié)議》，以推進合作社內(nèi)部管理。這些社會組織發(fā)展有利于搭建與基層政府對話交流平臺，使農(nóng)民通過組織的渠道參與到基層政府關(guān)于“三農(nóng)”發(fā)展政策來，政府更能直接了解農(nóng)民需求與農(nóng)民利益。

（二）培育和發(fā)展農(nóng)村公益性、服務(wù)性社會組織，推進其在維護弱勢群體權(quán)益與提高基層公共服務(wù)質(zhì)量中的作用發(fā)揮

在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)村外來人口、留守老人等大量涌現(xiàn)，隨之而來的是人口的管理與服務(wù)、外來人口子女的教育以及留守老人的贍養(yǎng)等社會問題日益突出，需要社會公益服務(wù)事業(yè)進一步發(fā)展。全鎮(zhèn)目前共有社會組織22家，專兼職工作人員180多人，涉及養(yǎng)老、計生、教育、文體、公益等多個領(lǐng)域。全鎮(zhèn)成立了社會組織服務(wù)中心，主要是通過資源整合、搭建平臺、項目運作和政策支持，促進社會組織的發(fā)展壯大，同時制定了申報備案制度、評估晉級制度、品牌評比制度、項目競標制度、契約管理制度、培育扶持制度等6項社會組織培育管理制度以完善社會組織工作保障體系。通過政府對社會組織的扶持，社會組織有了一定的發(fā)展。如夕陽美志愿者服務(wù)隊，通過開展“愛心助老·讓老人安度晚年”、“快樂大舞臺送戲下鄉(xiāng)”等活動，滿足了老年人日益提升的精神需求。愛心服務(wù)中心自2013年承接了金匯鎮(zhèn)癌癥（大重?。┗颊哧P(guān)愛服務(wù)公益項目以來，每個月志愿者們都會為服務(wù)對象買生日蛋糕，送上祝福。同時，開展康復(fù)指導(dǎo)、上門探訪等志愿服務(wù)，幫助患者重新樹立生活的信心和希望，有效維護了弱勢群體的利益。

（三）規(guī)范推進農(nóng)村議事類等新型自治組織發(fā)展，引導(dǎo)其在基層民主自治與化解社會矛盾中的作用發(fā)揮

苗圃地的選擇通常應(yīng)優(yōu)先選擇靠近水源但是沒有積水的區(qū)域，土地應(yīng)保證基本平整，且能保證灌溉的便捷性。同時，選擇的位置應(yīng)保證充足的光照條件，通風(fēng)性好，并且方便田間管理。土壤方面需要盡量保證土質(zhì)優(yōu)良，砂之壤土或者壤土是優(yōu)先選擇的播種區(qū)域，如果土質(zhì)條件較差，在育苗前需要對土質(zhì)進行改良，如果是鹽堿質(zhì)，則含鹽量不能超過百分之零點二，并且應(yīng)建立相應(yīng)的防返鹽措施。

基層民主政治的健康發(fā)展，離不開社會力量的廣泛參與。鎮(zhèn)黨委制定推出《金匯鎮(zhèn)村居民議事中心管理辦法》，在各村成立村民議事中心。一是精挑“議員”。從村居民代表大會代表、黨員代表議事會代表、組團式聯(lián)系服務(wù)群眾工作骨干中挑選出群眾中威望高的村居民作為議事中心成員。每個議事中心由10-15名成員組成，18個村共產(chǎn)生225名“議員”，其中黨員147人。二是自下而上“選題”。據(jù)統(tǒng)計，自推行議事中心以來，80%的議題都來自群眾反映，涉及的都是修路、治水、救濟等與群眾切身利益密切相關(guān)的事。三是規(guī)范“議程”。召開議事會必須有四分之三以上成員到會，主要程序為：通報議題，議題提出人對議題進行說明，議事中心成員討論并充分發(fā)表意見，表決并當場公布表決結(jié)果。對有10人以上村居民聯(lián)名提出的議題，通知提出議題的村居民代表列席會議。對專業(yè)性較強的議題，邀請上級專業(yè)部門召開聽證會，增強決策的科學(xué)性、民主性和群眾認同度。議事中心這類農(nóng)村議事類自治組織的發(fā)展，有效改變村“兩委”過于依賴行政方式開展工作和對上負責(zé)有余而對下關(guān)注不足的問題，在決策議事與實施過程中，更多地運用群眾自己的力量去實現(xiàn)，激發(fā)群眾參與公共事務(wù)治理的熱情，進一步推進了基層自治。

（一）農(nóng)村社會組織發(fā)展重視程度有待提高

目前，基層政府對農(nóng)村社會組織發(fā)展存在一些片面認識：一是認為發(fā)展農(nóng)村社會組織就是要增加政府管理成本，在目前人力、財力緊張的情況下沒必要培育；二是認為公益性社會組織就是做志愿服務(wù)，忽視了社會組織自身發(fā)展所需要的資金支撐；三是社會組織的培育要依據(jù)方便政府管理的要求，沒有考慮社會發(fā)展的趨勢與群眾多樣化需求。這在一定

三、農(nóng)村社會組織參與基層治理法治化實踐中存在的問題

程度上反映了基層政府仍然停留于全能型、行政化管理的思維，習(xí)慣于將政府、企業(yè)外的組織力量視為不穩(wěn)定因素的思維定式，還沒有充分意識到社會組織發(fā)展對基層社會治理與社會穩(wěn)定發(fā)展的重要性。

（二）農(nóng)村社會組織發(fā)展不平衡且作用發(fā)揮不充分

目前，專業(yè)合作社組織以及文體類農(nóng)村社會組織發(fā)展較快，但是這類組織主要在經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展作用，在參與農(nóng)村地區(qū)治理中的作用發(fā)揮有限，且沒有建立相關(guān)機制引導(dǎo)經(jīng)營類組織參與農(nóng)村地區(qū)社會治理。公益類、服務(wù)類、慈善類等專業(yè)社會組織及協(xié)會組織發(fā)展極為緩慢，對政府的依賴性很強，有些社會組織是由政府設(shè)立的，有些就是為承接政府職能而專門組建，缺少明顯的獨立性，體制內(nèi)的長期扶持使其缺少市場歷練，市場競爭力不強。此外農(nóng)村議事類、監(jiān)督類等新型農(nóng)村自治組織的法律地位尚未明確，合法性受到挑戰(zhàn)，在很大程度上影響了農(nóng)村民主自治的發(fā)展。

（三）農(nóng)村社會組織自身建設(shè)與專業(yè)水平有待提高

總體上看，農(nóng)村社會組織參與社會治理的層次偏低，自身缺乏與其他組織合作與溝通能力，且組織內(nèi)部的管理制度、管理機制不健全，影響其自身能力水平提高。如部分農(nóng)村合作社組織呈現(xiàn)家族化傾向，內(nèi)部財務(wù)管理制度不健全，存在賬務(wù)處理不規(guī)范、財務(wù)人員配備不齊、賬務(wù)記載不全、收益分配不規(guī)范等。一些新成立的公益類、服務(wù)類組織普遍缺乏現(xiàn)代管理理念，存在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全、規(guī)章制度不完善等問題。另外，農(nóng)村社會組織人才普遍缺乏。公益類、生活服務(wù)類等專業(yè)社會組織整體資金來源渠道狹窄，大部分以收取會費以及政府資助為主，社會捐助較少，服務(wù)性收入少。受制于人才政策不完善、社會認可度不高、工資待遇偏低等因素，難以吸引社會組織專職人員，不少社會組織負責(zé)人來自于政府轉(zhuǎn)移人員和離退休人員，有的則為兼職人員。

（四）農(nóng)村社會組織發(fā)展缺乏相應(yīng)的制度機制保障

基層政府購買服務(wù)制度與機制不健全影響了農(nóng)村社會組織的進一步發(fā)展。一是政府購買服務(wù)的運行機制不完善。政府購買社會服務(wù)工作還沒有形成一整套工作制度機制，具有較大的隨意性、不穩(wěn)定性。對項目選擇的標準、條件不同，政府購買項目的類型、購買標準、如何購買存在一定的隨意性。二是政府購買服務(wù)的程序有待進一步規(guī)范。在招投標環(huán)節(jié)，由于農(nóng)村社會組織發(fā)展緩慢、規(guī)模偏小、能力偏弱，導(dǎo)致無法承擔(dān)政府購買的項目，政府購買服務(wù)缺少相應(yīng)的競爭性，多采用定向購買。因此，招投標的方式、程序需要進一步完善，以推進政府購買服務(wù)的公開公正性。三是政府購買服務(wù)評估監(jiān)督機制不完善。目前缺乏專門機構(gòu)對政府購買服務(wù)的質(zhì)量和效果進行科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)督和評估，也缺少社會公眾、行業(yè)組織、服務(wù)對象開展對參與政府購買服務(wù)的社會組織監(jiān)督。

（一）高度重視農(nóng)村社會組織的發(fā)展

農(nóng)村社會組織代表著農(nóng)民利益，與地方政府與村民自治機構(gòu)有著密切聯(lián)系，有利于完善農(nóng)村基層民主自治體系、擴大農(nóng)民政治參與渠道、培育農(nóng)民民主法治意識與參與意識、緩和基層政府與農(nóng)民之間的矛盾、推進基層社會穩(wěn)定與發(fā)展，詮釋了現(xiàn)代法治精神，可以說是推進基層治理法治化的重要推動力量。因此，必須高度重視農(nóng)村社會組織的發(fā)展，改變政府為社會單一管理主體的思維模式，明確農(nóng)村社會組織是基層政府的合作伙伴，建立政府與農(nóng)村社會組織相互尊重、平等合作的工作模式。

（二）加大農(nóng)村社會組織培育力度

加強對農(nóng)村社會組織的培育，必須立足于農(nóng)村社會組織發(fā)展的獨立性，提高其能力，建立完善農(nóng)村社會組織服務(wù)機制與支持體系，打造農(nóng)村社會組織發(fā)展生態(tài)鏈，避免農(nóng)村社會組織對政府的過度依賴。一是建立城鄉(xiāng)社會組織一體化發(fā)展機制。通過政府購買服務(wù)方式，推進城市社會組織向農(nóng)村地區(qū)流動，促進城鄉(xiāng)社會組織之間互動互聯(lián)互建，促進農(nóng)村社會組織成長，同時積極引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟合作社等經(jīng)營類組織參與農(nóng)村社會服務(wù)與治理。通過設(shè)立社會組織孵化與指導(dǎo)項目，吸引支持類社會組織推進農(nóng)村社會組織發(fā)展，重點培育和發(fā)展一批法律服務(wù)類、生

四、基層治理法治化中進一步發(fā)揮農(nóng)村社會組織作用的思考

活服務(wù)類、公益慈善類等專業(yè)性組織。二是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會組織服務(wù)中心的功能作用，積極為發(fā)展?jié)摿?、社會亟需的社會組織提供場地設(shè)備、能力建設(shè)、登記協(xié)助和小額補貼等服務(wù)，扶助初創(chuàng)型農(nóng)村社會組織逐步成長?？赏ㄟ^開展公益創(chuàng)投（微創(chuàng)投）活動與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)項目推介會，對社會需求迫切的優(yōu)秀項目，予以資金扶持。借助網(wǎng)絡(luò)與公益微博、微信等多種形式加大對農(nóng)村社會組織宣傳，擴大社會組織影響力。三是充分發(fā)揮樞紐型組織的作用。進一步發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)工會、共青團、婦聯(lián)等組織的協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)和促進等樞紐作用，推進農(nóng)村社會組織發(fā)展。

（三）加強農(nóng)村社會組織服務(wù)能力建設(shè)

一是引導(dǎo)農(nóng)村社會組織加強內(nèi)部管理。建立農(nóng)村社會組織誠信檔案，將農(nóng)村社會組織社會責(zé)任擔(dān)當納入誠信檔案，進一步完善農(nóng)村社會組織內(nèi)部的用工管理、財務(wù)管理，促進社會組織健全各項制度，提升專業(yè)化水平。二是購買服務(wù)時設(shè)置組織資格條件。將農(nóng)村社會組織評估等級、財務(wù)會計制度、社會信譽等作為購買服務(wù)對象的資格條件，推進農(nóng)村社會組織加強自我管理。同時進一步加強指導(dǎo)那些不具有相應(yīng)資格的組織。三是加大對農(nóng)村社會組織人才的培養(yǎng)力度。建立健全農(nóng)村社會組織人才發(fā)展政策，建立農(nóng)村社會組織人才交流平臺，并將農(nóng)村社會組織人才納入到地方重點引進人才計劃。由政府出資，定期對農(nóng)村社會組織負責(zé)人、專職工作人員及財務(wù)專業(yè)人員進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)。注重提高社工的待遇，提升農(nóng)村社會服務(wù)機構(gòu)中一線社工、督導(dǎo)、行政人員等專業(yè)人員的薪酬待遇，尤其是提高機構(gòu)骨干核心團隊薪酬。拓寬農(nóng)村社會組織利益表達渠道，注重把一些優(yōu)秀的農(nóng)村社會組織負責(zé)人和業(yè)務(wù)骨干作為黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員的人選。

（四）規(guī)范政府購買服務(wù)

一是建立政府購買服務(wù)信息公開機制。運用互聯(lián)網(wǎng)，整合市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府購買服務(wù)資源，建立政府購買服務(wù)信息平臺，及時向社會公開政府購買服務(wù)相關(guān)信息，確保具備條件的社會力量平等參與競爭。同時建立社會組織信息查詢平臺，將城鄉(xiāng)社會組織相關(guān)信息，包括誠信檔案、電子數(shù)據(jù)庫、社會組織的專長、所承擔(dān)的服務(wù)項目信息、社會評價等，供社會公眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方便查詢與運用。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購買服務(wù)運行機制。每年梳理并公布《政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能事項目錄》、《政府向社會組織購買服務(wù)事項目錄》和《承接政府轉(zhuǎn)移職能的社會組織目錄》，明確確定政府購買服務(wù)范圍。明確購買方式以公開招標為主，其他為輔，進一步規(guī)范政府購買服務(wù)流程，細化操作制度。三是完善監(jiān)管機制。通過預(yù)算管理、綜合評價與專門監(jiān)督，加強對政府購買服務(wù)的全過程監(jiān)督。繼續(xù)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購買服務(wù)資金納入到預(yù)算管理，推進購買服務(wù)預(yù)算績效評價工作。探索建立由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機制，積極推進第三方評估，對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量等進行考核評價。可探索設(shè)立政府購買服務(wù)專門監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)對政府購買服務(wù)活動全過程進行直接監(jiān)督，加強對購買者與提供方的監(jiān)督。

（五）推進農(nóng)村社會組織黨建工作

加強黨在農(nóng)村社會組織發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)作用，引領(lǐng)社會組織正確發(fā)展方向，為農(nóng)村社會組織健康活力發(fā)展提供組織、人力與資源保障。一是加強農(nóng)村社會組織的組織覆蓋。依托樞紐型組織建立黨組織，發(fā)揮其孵化輻射作用，推動其他農(nóng)村社會組織建立黨組織。對有3名以上正式黨員的，建立獨立黨支部；對正式黨員不足3名，不具備單獨組建條件的，建立聯(lián)合黨支部；對黨員人數(shù)少，規(guī)模大的社會組織，通過選派黨建工作指導(dǎo)員的方式指導(dǎo)其開展黨建工作。二是發(fā)揮黨員作用。通過設(shè)立黨員先鋒崗、黨員責(zé)任區(qū)、黨員志愿服務(wù)崗、黨員工作室以及開展黨員亮身份、承諾踐諾、志愿服務(wù)活動等途徑，發(fā)揮黨員在社會組織中的作用發(fā)揮。通過完善黨員關(guān)愛機制與加強黨員培訓(xùn)，健全黨員作用發(fā)揮激勵機制。三是開展黨建聯(lián)建工作。推進不同類別農(nóng)村社會組織的黨建聯(lián)建工作以及農(nóng)村社會組織與企業(yè)、政府部門的結(jié)對共建工作，進一步整合不同組織資源，為社會組織發(fā)展提供資源支撐?！?/p>

（作者單位：上海市奉賢區(qū)委黨校）