■ 文 / 時以群 楊 楠 李 雪 邵 科

河北省承德市雙灤區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革探析

■ 文 / 時以群 楊 楠 李 雪 邵 科

積極推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革、發(fā)展農(nóng)民股份合作，是中央全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)內(nèi)容。河北省承德市雙灤區(qū)作為全國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點單位，通過成立改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定系列指導(dǎo)文件，分類指導(dǎo)，突出重點，扎實穩(wěn)妥推進改革試點工作，初步探索出一條與當(dāng)?shù)貙嶋H相適應(yīng)的改革路徑和模式，值得關(guān)注與借鑒。

一、改革模式

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，出發(fā)點在理順農(nóng)民與集體的關(guān)系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利；難點在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份界定；重點在清產(chǎn)核資、股權(quán)量化；落腳點在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟組織實力和促進農(nóng)民增收，化解農(nóng)村基層深層次矛盾和問題。從雙灤區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟股份制改革的實踐探索看，初步形成了“政府統(tǒng)籌指導(dǎo)、一村一案一制”的改革思路，并形成了清產(chǎn)核資、股東界定、股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理四個維度的股份改革方法。

（一）改革思路

政府統(tǒng)籌指導(dǎo)。一是加強組織動員。通過組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和村民代表到先進地區(qū)實際考察學(xué)習(xí)，進村入戶發(fā)放明白紙和輔導(dǎo)資料等方式，做好宣傳發(fā)動工作；二是堅持“1238”工作法。即堅持“公開、公平、公正”原則，兼顧集體與村民兩個方面利益，嚴(yán)把“股東界定、股權(quán)設(shè)置和股權(quán)量化”三個關(guān)口，實施成立組織、制定方案、清產(chǎn)核資、股權(quán)設(shè)置、股東身份界定及股份量化、收益分配、建章立制、注冊登記八個步驟；三是加大政策扶持。區(qū)財政對股改成功的村，給予一次性10萬元獎勵，作為股份經(jīng)濟合作組織的啟動資金；在重點項目安排上，適度向股改村傾斜。

一村一案一制。就是各村根據(jù)實際資產(chǎn)、資源、資金情況，制定農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革方案和相關(guān)配套制度。目前完成集體經(jīng)濟股份制改革試點的12個村中，主要分三種類型：一是對集體經(jīng)濟相對匱乏，無集體積累和村集體收入來源的空殼村，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股成立農(nóng)村土地股份合作社，目前采取這種改革方式的村有3個；二是對有一定集體經(jīng)濟收入來源或征地拆遷，有一定集體資金的城中村、城郊村，以資金、資源入股成立股份合作社或股份制公司，目前采取這種改革方式的村有7個；三是對集體資金、資產(chǎn)充足，相對富裕的村，將集體全部資金、資產(chǎn)、資源折股量化成立股份合作社或股份制公司，目前采取這種改革方式的村有2個。

（二）改革辦法

清產(chǎn)核資。堅持尊重歷史、明確權(quán)屬原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村成立清產(chǎn)核資小組，對村集體所有的各類資產(chǎn)進行全面清理核實；分清資產(chǎn)性質(zhì)和權(quán)屬，分類造冊，通過民主程序?qū)η瀹a(chǎn)核資結(jié)果進行審核確認，并及時張榜公布，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門備案。

股東界定。充分考慮戶籍已不在本村的在讀大中專學(xué)生、出嫁女、農(nóng)轉(zhuǎn)非等人群的利益，探索界定包括現(xiàn)役軍人、大中專學(xué)生、出嫁女、空掛戶等在內(nèi)的集體經(jīng)濟組織成員身份的具體方案，建立健全集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制。根據(jù)村情實際制定股東界定具體辦法，由村民大會或村民代表大會民主討論決定。

股權(quán)設(shè)置。在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況合理設(shè)置股權(quán)和確定折股量化的范圍。對于組級資產(chǎn)屬于村民小組的，股權(quán)設(shè)置時以組為單位，按照資產(chǎn)量化比例進行分股，分股后按組內(nèi)人口的多少平均分配股份。為保證公平、公正，在村級集體資產(chǎn)量化股權(quán)時一般以戶為單位設(shè)置基本股，并可根據(jù)實際情況設(shè)置勞齡股、老齡股、貢獻股、募集股，暫不設(shè)定集體股，各種股份所占總股本的比例由村民大會或村民代表大會討論決定。

股權(quán)管理。股份量化到人后，由村股份經(jīng)濟合作組織向持股成員出具規(guī)范的股權(quán)證書，作為享受收益分配的憑證，不隨人口的增減而變動；股份持有人對該股份享有所有權(quán)，股份可以繼承、贈送、內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但不得退股抽回現(xiàn)金。暫不允許村集體以外的單位或個人來村認股，不得以提取現(xiàn)金的形式退股，原則上實行“生不增、死不減、進不增、出不減”的靜態(tài)管理，在一定時限內(nèi)可以小調(diào)整，實現(xiàn)“靜動結(jié)合”的管理模式。

二、初步經(jīng)驗

改革試點工作的推進，不僅實現(xiàn)了村民對村集體資產(chǎn)的按股所有和享受股權(quán)分紅，也通過提取公積金公益金有力促進了村集體經(jīng)濟發(fā)展，還化解了農(nóng)村社區(qū)各種社會矛盾，有效維護了當(dāng)?shù)胤€(wěn)定和諧局面。目前雙灤區(qū)12個重點改革試點村中已有4個村實現(xiàn)了分紅，其中西地鄉(xiāng)肖店村實現(xiàn)村民2012年—2015年累計分紅260余萬元，戶均增收5000多元。認真總結(jié)雙灤區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革情況，主要有以下三個方面經(jīng)驗啟示：

1.農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革必須堅持公開、公平、公正原則。改革涉及每一位集體組織成員的切身利益，改革中各種利益矛盾交織，稍有不慎就會影響改革成敗甚至社會穩(wěn)定。必須堅持依法合規(guī)、嚴(yán)格程序，廣泛尊重農(nóng)民意愿，將“四議兩公開”決策程序貫穿于改革的全過程。雙灤區(qū)采取關(guān)鍵環(huán)節(jié)“張榜公示，三榜定案”的方式，最大限度地保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。改革的過程，實際上也是完善農(nóng)村集體經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)的過程，只有切實發(fā)揮成員主體作用，依靠公開民主決策，才能保證公平、公正。

2.農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革必須因地制宜、分類推進。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革從上世紀(jì)80年代開始，經(jīng)歷了30多年的各地實踐探索，依然沒有一個標(biāo)準(zhǔn)模式能夠做到“一改解千愁”。因此，要針對各村“三資”現(xiàn)狀和村班子、村民的實際情況，對集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點和任務(wù)采取差別化處理，對資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)選擇不同的股份制改革路徑，防止出現(xiàn)“一刀切”。同時，在改革的時機上也要避免“齊步走”，條件成熟的村可以先行先試、總結(jié)經(jīng)驗，條件不成熟的不要強行推動，以免激化矛盾。

3.農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革必須與構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)運行新機制相結(jié)合。集體資產(chǎn)股份制改革通過構(gòu)建歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利。但改革的目標(biāo)是以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)運行新機制，使農(nóng)民緊密參與下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織更好地與現(xiàn)代市場主體對接。在實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的同時，促進農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收。

三、面臨的主要困難和問題

1.存在產(chǎn)權(quán)歸屬爭議。清產(chǎn)核資以村民小組為單位進行獨立核算，由于長期發(fā)展過程中，村民小組之間存在資產(chǎn)變更調(diào)整，各村民小組對資產(chǎn)權(quán)屬界定存在一定爭議和矛盾，有些還引發(fā)了上訪等社會問題，影響了改革工作的順利開展。

2.稅負明顯增加?；鶎油痉从?，按現(xiàn)行法律法規(guī)，村集體經(jīng)濟改制后，很多經(jīng)營業(yè)務(wù)屬于非農(nóng)領(lǐng)域，不能享受現(xiàn)行涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策。如西地村股份經(jīng)濟合作社，在從事底商出租時要繳納增值稅、企業(yè)所得稅、契稅等多種稅，其中僅企業(yè)所得稅一項稅率就高達25%。如果合作社進行利潤分紅，成員還須繳納20%的個人所得稅。稅負增加將會明顯沖減改革帶來的紅利，影響集體資產(chǎn)股份制改革的積極性。

3.監(jiān)督管理不健全?；鶎油痉从?，目前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革處于起步階段，相關(guān)規(guī)章制度還不完善；改革后的集體經(jīng)濟組織負責(zé)人基本上是村“兩委”主要成員，如何界定村級行政管理職能和集體經(jīng)濟組織經(jīng)營職責(zé)，需要進一步明確監(jiān)管主體和監(jiān)管方式。

四、有關(guān)建議

1.抓緊出臺相關(guān)法律法規(guī)。在總結(jié)各地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，抓緊研究制定國家層面的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律法規(guī)，更好指導(dǎo)各地推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

2.給予稅收等政策支持。針對改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟合作社和成員稅負明顯增加的問題，研究出臺相關(guān)稅收政策，減免部分稅收，為推進和深化股份制改革創(chuàng)造良好環(huán)境。對改革后的集體經(jīng)濟和企業(yè)運行給予審批、登記、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的政策扶持，促進改制后的股份制企業(yè)健康運行，提升改革效果。

3.健全監(jiān)督管理工作。加強農(nóng)經(jīng)部門的相關(guān)職能和人員力量配備。加大對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織重大項目投資、大額資金使用和收益分配方案等重大事項的監(jiān)管力度。加大對村集體經(jīng)濟組織核心成員的培訓(xùn)力度，提高合作社成員的自我監(jiān)督管理能力。

（作者單位：時以群，邵科，農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院；楊楠，李雪，農(nóng)業(yè)部人事勞動司）