■ 文 / 余 葵

改革農(nóng)村集體產(chǎn)權制度保障集體成員權利

■ 文 / 余 葵

今年4月25日習近平總書記在小崗村考察時強調，要在堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的同時，著力推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權到戶和股份合作制改革，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。這不僅是推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的強烈信號，也是加快農(nóng)村改革發(fā)展乃至促進全面深化改革的響鼓重錘。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是深化農(nóng)村改革的必然要求

縱觀我國改革開放38年的歷程，農(nóng)村改革的一條主線就是不斷改革和完善農(nóng)村產(chǎn)權制度，在堅持集體所有制前提下，賦予農(nóng)民越來越充分的集體資產(chǎn)使用權。進入新世紀，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的覆蓋范圍更廣，參與改革的集體經(jīng)濟組織數(shù)量更多，推進這項改革是新時期深化農(nóng)村改革的必然要求。

1. 農(nóng)村集體資產(chǎn)總量快速增加，農(nóng)民對集體資產(chǎn)的權益訴求日益強烈。截至2015年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)（不含資源性資產(chǎn)）總額2.86萬億元，村均493.9萬元，其中75.5%集中在東部地區(qū)；集體土地資源66.9億畝，其中耕地面積18.1億畝。隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模不斷增大，農(nóng)民群眾對于明晰集體資產(chǎn)權益及份額的愿望越來越高，亟需通過改革農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，保障集體經(jīng)濟組織成員的合法財產(chǎn)權利，讓農(nóng)民群眾在集體經(jīng)濟發(fā)展中得到更多實惠。

2. 農(nóng)村社區(qū)人口結構日益復雜，迫切要求加快農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。隨著城鄉(xiāng)社會管理體制的不斷改革，我國城郊結合部和沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社區(qū)人口結構出現(xiàn)了新的變化：一是大量外來人口涌入農(nóng)村社區(qū)。在一些較富裕的農(nóng)村，特別是在珠三角、長三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，出現(xiàn)了農(nóng)村原住居民與外來常住人口數(shù)量嚴重倒掛現(xiàn)象，利益訴求情況復雜。二是本村內部人口結構發(fā)生變化。在一些集體資產(chǎn)總量較大的農(nóng)村，部分農(nóng)民離開本村進城務工、經(jīng)商，但由于集體資產(chǎn)產(chǎn)權不明晰，進城農(nóng)民普遍擔心進城后原屬于他們的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體資產(chǎn)收益分配權受到損害，因此其“帶著資產(chǎn)權益進城”的愿望十分強烈。農(nóng)村社區(qū)人口結構的變化，對明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權歸屬、界定集體經(jīng)濟組織成員資格都提出了新的要求，迫切要求改革農(nóng)村集體產(chǎn)權制度。

3. 開發(fā)利用資產(chǎn)資源迫切要求加快農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。截至2015年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織固定資產(chǎn)原值已達10945.1億元，特別是在一些城中村、城郊村、集體凈資產(chǎn)規(guī)模較大的村，集體土地的市場價值迅速升高，開展物業(yè)經(jīng)營的預期收益穩(wěn)定，非常適宜利用集體積累的貨幣資金，通過產(chǎn)業(yè)項目經(jīng)營實現(xiàn)集體資產(chǎn)增值，但這需以歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度作為制度基礎。開發(fā)利用集體資產(chǎn)資源迫切要求改革農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，為農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大掃清體制障礙。

4. 解決農(nóng)村財務管理面臨的問題迫切要求加快農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。不少地方?jīng)]有按照要求將征地補償費公平合理地分配給被征地農(nóng)民，留存集體部分存在分配不公開、不合理、使用不適當?shù)葐栴}；一些地方在集體機動地、“四荒地”、物業(yè)等資源資產(chǎn)的管理上存在合同管理不完善、民主程序不履行、收益分配不透明等問題；少數(shù)干部私自發(fā)包、低價發(fā)包，發(fā)包收益不公開，導致集體資產(chǎn)流失、干群矛盾突出，成為農(nóng)民群眾反映強烈的突出問題。解決這些問題，客觀要求改革農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，建立健全集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)管理和收益分配機制。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革需要把握的幾個關鍵環(huán)節(jié)

1. 明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權主體。根據(jù)現(xiàn)有法律和文件，農(nóng)村集體資產(chǎn)包括集體所有的耕地、林地、草地、山嶺、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)，用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機械設備等經(jīng)營性資產(chǎn)，以及用于農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)的非經(jīng)營性資產(chǎn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)歸誰所有？這是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革必須解決的首要問題。根據(jù)《物權法》相關規(guī)定和黨的十八屆三中全會有關要求，農(nóng)村集體資產(chǎn)應為本集體成員集體所有，具體表現(xiàn)為：一是成員共同享有集體財產(chǎn)所有權，集體與成員不可分割，成員不能以個人身份享有和行使集體所有權；二是具有明顯的地域性和社區(qū)性，集體成員具有明確的地域邊界；三是集體事務由全體成員民主決策，一般實行合作制的“一人一票”。

2. 明確農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權的行使主體。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村“兩委”屬于性質不同、權能不同、難以相互替代的組織。村級黨組織是執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層“黨務性”組織，是村各種組織和各項工作的領導核心。村民委員會是以辦理農(nóng)村社會公共事務為重點的基層“政務性”組織，負責辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以土地等集體所有財產(chǎn)為紐帶，承擔土地承包、資源開發(fā)、資本積累、資產(chǎn)增值等集體資產(chǎn)經(jīng)營管理服務的基層經(jīng)濟性組織，是農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權的行使主體。

3. 明確農(nóng)村集體與成員的財產(chǎn)關系。這是產(chǎn)權制度改革的核心，要按照習近平總書記提出的“著力推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權到戶和股份合作制改革”的要求開展改革工作。對于資源性資產(chǎn)，重點是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，在充分尊重承包農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式；對于經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是明晰集體產(chǎn)權歸屬，將資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟組織成員，發(fā)展農(nóng)民股份合作，健全集體資產(chǎn)運營的管理新機制；對于非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是探索集體統(tǒng)一運營管理的有效機制，更好地為集體經(jīng)濟組織成員及社區(qū)居民提供公益性服務。

4. 保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利。首先，要按照尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，作為其參與集體收益分配的依據(jù)，解決集體經(jīng)濟組織成員邊界不清的問題；其次，要建立健全集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制，集體經(jīng)濟組織要編制成員名冊，并在縣鄉(xiāng)主管部門備案。依法保障集體經(jīng)濟組織成員享有的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權，落實好農(nóng)民對集體經(jīng)濟活動的民主管理權利。

5. 賦予農(nóng)民對農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的權能。積極開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有權、收益權試點，把農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的收益分配權落實到位；有條件地開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出和繼承權試點，集體資產(chǎn)股份有償退出應以保護農(nóng)村集體經(jīng)濟為核心，嚴格限制在本集體經(jīng)濟組織的范圍內；在尊重本集體經(jīng)濟組織成員意愿的基礎上制定農(nóng)村集體資產(chǎn)股份繼承辦法；慎重開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份抵押權、擔保權試點。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革亟待解決的幾個問題

1. 加強頂層設計。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是全面深化農(nóng)村改革必須要趟的深水區(qū)，迫切要求加強頂層設計，做好整體謀劃，構建制度框架。落實三中全會任務分工，要盡快出臺推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的指導性文件，明確改革的總體思路、目標任務、工作重點、配套政策，確保改革沿著正確的方向推進。

2. 加快立法進程。由于集體經(jīng)濟組織民事主體地位涉及民事基本制度和農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，按照《憲法》《立法法》有關規(guī)定，應由全國人大及其常委會制定相關法律，對集體經(jīng)濟組織的登記、管理、權利義務等作出規(guī)定，賦予其民事主體地位。如果目前出臺法律有難度，可以由全國人大及其常委會授權國務院先制定集體經(jīng)濟組織條例，并在正在研究制定的民法總則中明確其民事主體地位。

3. 加大政策支持。要清理和廢除各種阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的不合理規(guī)定，建立健全財政引導、多元化投入共同扶持集體經(jīng)濟發(fā)展的有效機制。落實好2016年中央1號文件有關“制定促進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的稅收優(yōu)惠政策”的要求，有關部門要盡快出臺專門文件，為改革營造良好的稅收政策環(huán)境。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司集體資產(chǎn)管理處）