文/全小蓮

全面深化改革視角下的自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)

文/全小蓮

中國在2013年開始實施自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略。與國際、國內(nèi)已有的自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)不同，自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)從一開始就將重點(diǎn)放在了經(jīng)濟(jì)社會治理方式改革上。三年來，自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的內(nèi)容主要圍繞改進(jìn)工作流程促進(jìn)貿(mào)易便利化、改革審批制度促進(jìn)投資自由化、改變社會治理方式促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。下一步應(yīng)當(dāng)繼續(xù)全面深化改革，加強(qiáng)對個體權(quán)利的尊重和保護(hù)，重視法治建設(shè)過程中的法律穩(wěn)定性和透明度，防止改革中產(chǎn)生“荊輪效應(yīng)”。

2013年9月18日，《上海自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）發(fā)布，中國啟動自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，同時明確提出完善法制領(lǐng)域的制度保障。目前，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)至今已三年有余，在全國范圍內(nèi)形成了“1＋3＋7”的多點(diǎn)開花的格局。法治建設(shè)領(lǐng)域也產(chǎn)生了頗多值得總結(jié)推廣的經(jīng)驗和需要反思防范之處。基于總結(jié)之上的推廣和再出發(fā)本身就是自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略的最大正當(dāng)性基礎(chǔ)。

自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的底色

底色是繪畫時第一層著色或?qū)徔椘啡旧坝米鞯讓拥念伾?。它讓畫面飽滿又富于變化，有助于表現(xiàn)那些微妙的色彩關(guān)系。如果將自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)比作繪畫或染色，那么在它開始之前，就已經(jīng)被鋪陳了底色。

1. 全面深化改革

在2012年黨的十八大閉幕之后一年多的時間里，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在各地調(diào)研時多次反復(fù)強(qiáng)調(diào)改革已經(jīng)基本結(jié)束，剩下的都是“難啃的骨頭”。在隨后開展的首次自貿(mào)試驗區(qū)申報中，所有的以稅費(fèi)等財政優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、戶口等人力資源優(yōu)惠為中心或以改革開放的地緣優(yōu)勢為亮點(diǎn)的老一套方案都未獲青睞，唯有上海以金融改革、政府治理方式改革等深水區(qū)的改革為中心的方案脫穎而出，成為首批唯一獲批的自貿(mào)試驗區(qū)。在上海申報方案基礎(chǔ)上經(jīng)過討論和修改而形成的《總體方案》最終出臺，確定了自貿(mào)試驗區(qū)以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槭滓蝿?wù)，以政府管理方式的改革作為進(jìn)一步開放的基礎(chǔ)，并要求完善法制領(lǐng)域的制度保障。

無論是自貿(mào)試驗區(qū)申報的過程，還是改革方案頂層設(shè)計的內(nèi)容都體現(xiàn)出自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的大前提、大背景是全面深化改革。這一內(nèi)容在黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中被明確提出。該文件提出了全面深化改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則，匯集了深化改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式和時間表、路線圖?！叭嫔罨母铩钡奶岱ㄅc此前黨中央的文件中“全面深化改革開放”的提法雖僅兩字之差，但前者以深化改革為基礎(chǔ)，苦練對經(jīng)濟(jì)和社會治理的“內(nèi)功”的導(dǎo)向非常清晰。

在全面深化改革的指導(dǎo)思想之下，自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的使命首當(dāng)其沖就是調(diào)整現(xiàn)有立法當(dāng)中妨礙改革的部分，給全面深化改革讓路。在2016年10月7日美國聯(lián)邦第七巡回上訴法院審理的關(guān)于芝加哥市政府網(wǎng)約車新政合憲性審查案件中，波斯納等幾位法官在判決中寫到：“立法機(jī)構(gòu)可以設(shè)定一項法定權(quán)利，但這并不排除它通過此后的立法改變或減損該項權(quán)利的可能。否則法律規(guī)則就會變成（使車輪只能向前的）荊輪，被用來設(shè)定永遠(yuǎn)不能被撤銷甚至修改的權(quán)利，除非買通該項權(quán)利的權(quán)利人?！边@一判決的核心思想就是法律賦予舊事物的合法性不應(yīng)成為新事物取得合法性的阻礙。自貿(mào)試驗區(qū)對法治建設(shè)的要求也是如此。在《總體方案》中明確提出試點(diǎn)內(nèi)容需要停止實施有關(guān)法規(guī)和部門規(guī)章的，可以按規(guī)定程序辦理；對于停止實施的與試點(diǎn)直接相關(guān)的三部“三資企業(yè)法”經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)，暫時調(diào)整有關(guān)行政審批，自2013年10月1日起在三年內(nèi)試行。這樣的頂層設(shè)計充分體現(xiàn)出使現(xiàn)有法律規(guī)則避免阻礙改革、給全面深化改革讓路的思路。

其次，自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的使命還在于對改革產(chǎn)生的新方法、好經(jīng)驗及時通過法律制度建設(shè)賦予其法律效力，為全面深化改革保駕護(hù)航。在《總體方案》中有“加快形成符合試驗區(qū)發(fā)展需要的高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系”這樣一句話，而上海的實際情況遠(yuǎn)超當(dāng)初的預(yù)期，在三年的時間里，就金融、航運(yùn)、事中事后監(jiān)管、加強(qiáng)社會力量監(jiān)管等經(jīng)濟(jì)和社會治理的諸多方面全面創(chuàng)新，法治建設(shè)保障的內(nèi)容也被制度創(chuàng)新力量推動著全面開花。

2. 應(yīng)對全球治理的新挑戰(zhàn)

2016年9月5日，《二十國集團(tuán)杭州峰會公報》等一系列文件中強(qiáng)調(diào)應(yīng)對全球挑戰(zhàn)要進(jìn)行全球治理。然而全球治理的中心議題并非一成不變，在當(dāng)代，全球治理的核心在于邊境后國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會治理。

以全球貿(mào)易治理為例，在《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》時期，全球貿(mào)易治理的主要內(nèi)容是改變與鄰為壑的關(guān)稅政策，實現(xiàn)普遍降稅以推進(jìn)貿(mào)易自由化。在2001年以后的WTO時期，其主要任務(wù)從減少關(guān)稅壁壘轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對邊境環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等非關(guān)稅壁壘。而在后內(nèi)羅畢時期，全球貿(mào)易治理的關(guān)注點(diǎn)不僅聚焦直接影響貨物和服務(wù)跨邊境流通的措施，還關(guān)注一國的邊境后措施，要求實現(xiàn)貨物和服務(wù)在邊境后的自由流通，直指政府對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會治理的效率與公平。這與商界在多邊貿(mào)易框架中的表現(xiàn)與訴求是相映襯的。在《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》早期談判中，為尋求自己所在領(lǐng)域的市場開放或者貿(mào)易保護(hù)，商界積極參與規(guī)則談判并對政府進(jìn)行游說以影響其立場。在多哈回合談判中，發(fā)達(dá)國家商業(yè)界發(fā)現(xiàn)自己的傳統(tǒng)訴求在多邊貿(mào)易體制下基本得到滿足，邊境后貿(mào)易自由化又難以實現(xiàn)，而新興貿(mào)易體對邊境后貿(mào)易壁壘等議題并不感興趣，所以商界參與條約談判進(jìn)程的意愿大大降低。

關(guān)注點(diǎn)從邊境措施向邊境后措施轉(zhuǎn)化的，還有全球投資治理、全球金融治理、全球環(huán)境治理等領(lǐng)域。隨著全球化的不斷深入，一國經(jīng)濟(jì)社會問題的成因和解決方案都不再可能局限于一國、一時之范疇。法律是治國之重器，良法是善治之前提。在全球治理和法律全球化的背景之下，如何能夠打造邊境后國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會治理的良法也是自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)先行先試的重要使命。

總的來說，全面深化改革和應(yīng)對全球治理的挑戰(zhàn)共同構(gòu)成了自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的歷史和社會條件，鋪陳了自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的底色，為自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的總體方向和具體改革提供了豐富的生命力源泉。

點(diǎn) 睛

自貿(mào)試驗區(qū)的法治建設(shè)的立法內(nèi)容也從規(guī)定稅費(fèi)減免和對社會管理成本外溢放松管制的法律制度向完善政府對外商投資和貿(mào)易升級轉(zhuǎn)型的簡政放權(quán)和事中事后管制的法律制度轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型過程中法治建設(shè)以“法無禁止皆可為”為鮮明特色。

自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的主要特點(diǎn)

1. 總體方向

自貿(mào)試驗區(qū)是國家戰(zhàn)略，是更高層次、更高水平的改革創(chuàng)新，核心是制度創(chuàng)新，而不是優(yōu)惠政策。無論是最初的上海自貿(mào)試驗區(qū)，還是現(xiàn)在陸續(xù)獲批的其他10個自貿(mào)試驗區(qū)，都與其他國際國內(nèi)已有的自貿(mào)區(qū)有著本質(zhì)上的區(qū)別，與黨的十一屆三中全會以來進(jìn)行的改革開放相比，也有極大的創(chuàng)新。

目前國際國內(nèi)常見的自貿(mào)區(qū)主要是保稅區(qū)、免稅區(qū)、經(jīng)濟(jì)自由區(qū)和特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)。美國關(guān)稅委員會就曾經(jīng)規(guī)定自由貿(mào)易區(qū)對用于出口的商品在豁免關(guān)稅方面有別于一般關(guān)稅區(qū)域，是一個只要進(jìn)口商品不流入國內(nèi)市場便可免課關(guān)稅的獨(dú)立封鎖地區(qū)。在GATT/WTO的多邊貿(mào)易規(guī)則框架則認(rèn)為自由貿(mào)易區(qū)應(yīng)理解為由兩個或兩個以上關(guān)稅領(lǐng)土所組成的一個對這些組成領(lǐng)土的產(chǎn)品的貿(mào)易已實際上取消關(guān)稅或其他貿(mào)易限制的集團(tuán)。被稱為歐洲通往世界門戶的漢堡港經(jīng)濟(jì)自由區(qū)、占據(jù)歐盟國家半數(shù)以上陸地運(yùn)輸量的荷蘭鹿特丹自由港和比利時安特衛(wèi)普港海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、香港特別行政區(qū)、原上海高橋保稅區(qū)、天津港保稅區(qū)都屬于這一范疇。這些傳統(tǒng)的自貿(mào)區(qū)的共同特點(diǎn)是以取消關(guān)稅和其他邊境環(huán)節(jié)貿(mào)易限制為中心，以給予財政等方面的特殊優(yōu)惠為主要手段，以幫助區(qū)域內(nèi)企業(yè)或商品獲得國際競爭中的優(yōu)勢為主要目標(biāo)。

值得一提的是，在批準(zhǔn)實施自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略之前，國務(wù)院批準(zhǔn)了海南國際旅游島的方案，實施離島免稅政策，著力打造旅游產(chǎn)業(yè)，建設(shè)免稅購物天堂。后來，國務(wù)院還批準(zhǔn)建設(shè)了深圳前海特區(qū)，實施國際金融試驗和金融體制改革。

在與已有自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的比較過程中，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的清晰思路：不搞安特衛(wèi)普式的自由貿(mào)易港；不搞香港特別行政區(qū)、海南島式的免稅購物天堂；不搞巴拿馬式的國際避稅港；擺脫過去三十五年來改革開放以稅費(fèi)減免、土地優(yōu)惠、資源稟賦優(yōu)勢、廉價勞動力、低環(huán)境成本為基礎(chǔ)，向開放要收益的路徑依賴，不搞深圳式的特區(qū)；以加快經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)，服務(wù)于促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增質(zhì)提效，服務(wù)于實施新一輪改革開放，實施經(jīng)濟(jì)社會治理的全方位改革，向改革要成果。

2. 法治創(chuàng)新

對應(yīng)上述思路，自貿(mào)試驗區(qū)的法治建設(shè)的立法內(nèi)容也從規(guī)定稅費(fèi)減免和對社會管理成本外溢放松管制的法律制度向完善政府對外商投資和貿(mào)易升級轉(zhuǎn)型的簡政放權(quán)和事中事后管制的法律制度轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型過程中法治建設(shè)以“法無禁止皆可為”為鮮明特色。傳統(tǒng)的對設(shè)計和市場兩頭在外的三來一補(bǔ)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行鼓勵的法規(guī)未見蹤影，航運(yùn)和海關(guān)監(jiān)管便利與促進(jìn)貿(mào)易升級、對外資管理體制與金融管理體制改革和加強(qiáng)社會力量參與監(jiān)管等制度創(chuàng)新性的規(guī)范性法律文件層出不窮、目不暇接。在自貿(mào)試驗區(qū)運(yùn)行一周年后，中央統(tǒng)一部署在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣，共有28項。其中，投資管理領(lǐng)域9項，貿(mào)易便利化領(lǐng)域5項，金融領(lǐng)域4項，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域5項，事中事后監(jiān)管方面5項。此外，在全國其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域復(fù)制推廣的改革事項共6項。這些都是自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的豐碩成果。

上海自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的立法程序形成了以下模式：首先由上位法律法規(guī)停止或調(diào)整適用授權(quán)自貿(mào)試驗區(qū)先行先試—“開口子”，再由自貿(mào)試驗區(qū)管委會制定實施細(xì)則—“列單子”，之后上海市政府在全市范圍內(nèi)率先推廣深化改革—“挑擔(dān)子”，最后國務(wù)院全面總結(jié)、限期推廣—“亮底子”。從一區(qū)到一地再到全國的漸進(jìn)式法治建設(shè)，避免了法律制度革新帶來的全面不穩(wěn)定，體現(xiàn)了自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的試驗性價值。在這種立法模式之下，可以觀察到自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融改革的條例、推行貿(mào)易便利化的各個條例、投資管理領(lǐng)域?qū)嵤﹤浒钢?、證照分離和單一窗口服務(wù)的規(guī)范性法律文件先后出臺，它們中許多的內(nèi)容又被以2014年《國務(wù)院關(guān)于推廣中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗的通知》為代表的總結(jié)推廣性法律文件所吸納，向全國逐步推廣。

在司法層面，隨著自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，涉自貿(mào)區(qū)民商事案件也呈現(xiàn)出案件量跨越式增長；案件類型與區(qū)域和新功能及發(fā)展定位顯著相關(guān)；案件類型結(jié)構(gòu)調(diào)整；涉外案件趨于多樣化等特點(diǎn)。自貿(mào)區(qū)建設(shè)離不開公正高效的司法服務(wù)保障。由于停止或調(diào)整適用的上位法并沒有包括訴訟程序法以及涉外商事法等內(nèi)容，因此自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的司法方面只能在現(xiàn)有法律框架下在保障審判的專業(yè)性、深化權(quán)益保護(hù)機(jī)制、延伸法院司法職能、對接司法改革要求等方面進(jìn)行司法改革的有益探索。

總體來看，自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)主要實現(xiàn)了對三個方面內(nèi)容的制度建設(shè)和實施：第一，改進(jìn)工作流程促進(jìn)貿(mào)易便利化；第二，改革審批制度促進(jìn)投資自由化；第三，改變社會治理方式促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

進(jìn)一步完善自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的若干建議

上海自貿(mào)試驗區(qū)是我國適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢，參與構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)、全覆蓋全球經(jīng)貿(mào)治理平臺的現(xiàn)實選擇，是我國對國際貿(mào)易、投資新規(guī)則進(jìn)行前瞻性布局和應(yīng)對的自主嘗試。面向未來，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)，為我國作為貿(mào)易大國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、增強(qiáng)全球經(jīng)濟(jì)話語權(quán)提供經(jīng)驗和保障。

1. 在法治創(chuàng)新中加強(qiáng)對個體權(quán)利的尊重和保護(hù)

在康德式的啟蒙運(yùn)動之后，西方哲學(xué)普遍尊重人的自主性和理性的訴求，認(rèn)為康德的道德律中包含以保護(hù)個體最大化的、平等的自由為內(nèi)容的“定言律令”。社會契約論的四位代表性學(xué)者霍布斯、洛克、盧梭和羅爾斯雖然對于社會契約的具體內(nèi)容（抑或?qū)o知之幕下“第一正義”的內(nèi)容）有不同的理解，但是他們都強(qiáng)調(diào)尊重人的理性、保護(hù)人的尊嚴(yán)（權(quán)利）。承襲了格老秀斯與霍布斯思想脈絡(luò)的普芬道夫更是總結(jié)出“每個人都應(yīng)當(dāng)專致于保存自己，人類社會就不受騷擾”的自然法格言，強(qiáng)調(diào)人的沖動和需要被看成私法和公法的基礎(chǔ)，并且又從其中派生出對于政府和統(tǒng)治者的義務(wù)，從而人的自由也隨之得到保證。在現(xiàn)代社會，正如《世界人權(quán)宣言》和所有聯(lián)合國成員國簽署的《聯(lián)合國憲章》所體現(xiàn)的那樣，對基本人權(quán)的保護(hù)已經(jīng)成為法律全球化背景下全球治理的最大正當(dāng)性來源。

保護(hù)人之基本權(quán)利，在自貿(mào)試驗區(qū)法治創(chuàng)新中就要特別注意對市民社會私主體法律權(quán)利的保護(hù)。例如，在上海事中事后監(jiān)管平臺建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)多渠道搜集企業(yè)信息數(shù)據(jù)并對數(shù)據(jù)進(jìn)行政府內(nèi)部共享和社會應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，挖掘數(shù)據(jù)價值。然而在此領(lǐng)域的法治建設(shè)中，卻并沒有對收集公民個人信息和企業(yè)數(shù)據(jù)的合理范圍和正當(dāng)程序的規(guī)定，對于信息泄露的問責(zé)、處罰與賠償機(jī)制也未見蹤影。與此形成鮮明對比的是對于企業(yè)未按要求進(jìn)行誠信申報的處罰機(jī)制卻清晰明了。如果不能對經(jīng)營主體和行政主體在此過程中收集的公民個人隱私、企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)和商業(yè)機(jī)密進(jìn)行有效法律保護(hù)，則自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)將會背負(fù)侵犯私主體隱私權(quán)的原罪，合法性和正當(dāng)性都會受到質(zhì)疑。

再如，公民或私主體直接參與全球治理（如條約締結(jié)過程中的公眾參與、以原告身份對主權(quán)國家就特定事項提起申告等）被認(rèn)為是治理市場失靈和利維坦式政府失靈的妙計良方。在上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)進(jìn)行社會共治應(yīng)用體系建設(shè)，為市場主體自治和行業(yè)自律提供基礎(chǔ)，為社會監(jiān)督共治提供有效支撐。這是對于公民參與全球治理的“共和美德”的制度保障。然而目前該項法治建設(shè)直到2016年才進(jìn)行初步的任務(wù)設(shè)定，進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于貿(mào)易便利化和投資自由化的其他事中事后監(jiān)管制度改革。

2. 法的穩(wěn)定性和透明度

自貿(mào)試驗區(qū)擔(dān)負(fù)著啟動深水區(qū)改革和全面深化改革的歷史使命，這注定了無論經(jīng)過怎樣精心和睿智的頂層設(shè)計，試驗性做法都必然無法每一項都盡善盡美，容錯、糾錯方面的法治建設(shè)也因此十分必要而重要。同時，人類社會是以法律秩序為重要紐帶而生存發(fā)展的。法律秩序是以一定社會主體的權(quán)利和義務(wù)為基本內(nèi)容，表現(xiàn)出確定性、一致性、連續(xù)性的具有特殊強(qiáng)制力的一種社會狀態(tài)。法律秩序為社會主體提供安全保障，為社會關(guān)系提供依循的界限和規(guī)則，使社會可以穩(wěn)定、繁盛和持續(xù)發(fā)展。持續(xù)大幅度的變動或者法治建設(shè)改革方向上的搖擺不定也會影響法治建設(shè)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，并妨礙正義的實現(xiàn)。

因此，對于自貿(mào)試驗區(qū)而言，透明度原則應(yīng)當(dāng)成為法治建設(shè)的基石。透明度原則在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會治理的語境下不僅包括立法結(jié)果公開，還要求立法過程有公眾參與，同時立法者的行為能力邊界和行為意圖也應(yīng)當(dāng)向市民社會進(jìn)行充分說明。

金融領(lǐng)域法治建設(shè)的過程就是證明透明度原則重要性的鮮活例證。第一階段，自貿(mào)試驗區(qū)在2013年11月的《總體實施方案》中明確提出進(jìn)行金融改革。第二階段，在2013年12月中國人民銀行出臺了《中國人民銀行關(guān)于金融支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)意見》（又稱為“30條措施”），加之此前銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會出臺的21條措施，“一行三會”出臺的51條措施形成了自貿(mào)試驗區(qū)形成金融政策框架。第三階段，“一行三會”在2014年分頭出臺金融政策的實施細(xì)則并批準(zhǔn)了上海的一些具體做法。第四階段，2015年2月12日，人民銀行上?？偛吭谏虾０l(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理實施細(xì)則》。第五階段，2015年10月30日，中國人民銀行、商務(wù)部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局、上海市人民政府聯(lián)合發(fā)布《進(jìn)一步推進(jìn)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)金融開放創(chuàng)新試點(diǎn) 加快上海國際金融中心建設(shè)方案》（金40條），對前期的政策框架、實施細(xì)則和具體措施進(jìn)行總結(jié)，提出下一步金改的要求。

從2013年11月到2015年10月，在不到兩年的時間里對同一問題進(jìn)行如此高密度、多層級、散見于不同立法主體的規(guī)范性法律文件的立法實屬罕見。如果不按照透明度法律原則的要求在立法過程中邀請公眾參與、將立法結(jié)果的向公眾公開，如果不揭示立法者的意圖與能力并對立法方案的實證影響進(jìn)行分析預(yù)判，則很難保證立法程序和立法結(jié)果的適當(dāng)和一致，這些恰是立法正當(dāng)性的應(yīng)有之義。

3. 避免荊輪效應(yīng)

在自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的過程中應(yīng)當(dāng)注意既要避免“荊輪效應(yīng)”。與前文提到的波斯納法官裁決中的荊輪相比，此處的荊輪雖然是同指一物但含義卻大有不同。波斯納法官所指的荊輪是借用車輪中防止向后退的裝置來比喻法定的權(quán)力如果不能修改、限制和取消就會成為“荊輪”，使得法治進(jìn)程只能向一個方向前進(jìn)而不能加以調(diào)整。而此處的“荊輪效應(yīng)”是指從20世紀(jì)70年代初到80年代中期，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界對社會主義各國計劃者為國有企業(yè)制定的生產(chǎn)計劃中的特定現(xiàn)象所進(jìn)行的研究。在計劃體制下，企業(yè)的年度生產(chǎn)指標(biāo)根據(jù)上年的實際生產(chǎn)不斷調(diào)整，好的表現(xiàn)反而由此受到懲罰，因此聰明的經(jīng)理用隱瞞生產(chǎn)能力來對付計劃當(dāng)局。這種目標(biāo)預(yù)設(shè)或者考評標(biāo)準(zhǔn)隨業(yè)績上升而上升的趨向被稱為“棘輪效應(yīng)”。

其實，這種現(xiàn)象普遍存在于經(jīng)濟(jì)、管理領(lǐng)域，當(dāng)然也存在于自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)過程中。應(yīng)避免為片面追求法治建設(shè)的成果、人為主觀地設(shè)定法治水平提高的目標(biāo)，避免被考評對象在不切實際的標(biāo)準(zhǔn)和要求下采取與改革相背離的行動反而阻礙法治建設(shè)。因反對法治建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)隨著前期的優(yōu)秀表現(xiàn)而水漲船高，避免自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)的構(gòu)想過分脫離中國國內(nèi)社會治理和全球治理的實際，從而成為中國法治進(jìn)程中的“商紂王的象牙筷”。

（作者系西南政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授）