八部委出臺休養(yǎng)生息規(guī)劃讓疲憊的耕地喘口氣

常欽

耕地退耕、休耕、輪作，草原禁牧、休牧、輪牧，治理重點河湖、壓減地下水超采量……近日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合七部門共同發(fā)布《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃》，提出要合理降低開發(fā)強度，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

長期高強度開發(fā)、超負荷利用，已危及資源永續(xù)利用和生態(tài)安全

耕地草原河湖資源是重要的農(nóng)業(yè)資源。雖然我國耕地草原河湖資源總量較為豐富，但人均占有量遠低于世界平均水平，且區(qū)域分布不均、資源匹配度差，長期的高強度開發(fā)、超負荷利用，已經(jīng)危及資源永續(xù)利用和生態(tài)安全。對此，國家發(fā)展改革委農(nóng)村經(jīng)濟司司長吳曉說，迫切需要合理降低開發(fā)強度，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

《規(guī)劃》強調按自然規(guī)律辦事，把生態(tài)環(huán)境保護放在突出位置，通過最嚴格的管控，減少人為擾動，增強耕地草原河湖的自然循環(huán)恢復能力?？紤]到當前不同資源的自然特性和在不同地區(qū)的功能定位，《規(guī)劃》突出重點地區(qū)、重點問題和重點環(huán)節(jié)，分類指導、明確路徑。

現(xiàn)階段，耕地的首要功能仍是糧食和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，其休養(yǎng)生息以“養(yǎng)”“退”“休”“輪”“控”為主要措施，即通過耕地養(yǎng)護、退耕還林還草、休耕、輪作、污染防控治理，實現(xiàn)“藏糧用新型城鄉(xiāng)關系激發(fā)農(nóng)村活力

增加農(nóng)民收入涉及城鄉(xiāng)要素配置和利益調整，需要從構建新型城鄉(xiāng)關系的高度來推進。促進農(nóng)民增收，一方面要推進城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化，讓在農(nóng)村務農(nóng)的農(nóng)民增產(chǎn)增效，腰包鼓起來；另一方面要深化戶籍制度改革，讓符合條件的農(nóng)民工市民化，增加其就業(yè)的穩(wěn)定性和社會保障。

構建新型城鄉(xiāng)關系，要激發(fā)農(nóng)村資源資產(chǎn)要素活力。眼下，工商資本下鄉(xiāng)已成一大熱門。既要鼓勵資本下鄉(xiāng)，發(fā)揮其帶動引領作用，給農(nóng)民帶來資本、技術和管理經(jīng)驗，增加致富手段；也要鼓勵工商資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合作，整合集體土地、閑置農(nóng)房等資源，發(fā)展新型商業(yè)模式，增加農(nóng)民致富途徑。

構建新型城鄉(xiāng)關系，要充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化輻射帶動作用。加快推進戶籍制度改革，放寬農(nóng)業(yè)轉移人口落戶條件，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化；要以建制鎮(zhèn)為支點，深入推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點示范工程，引導農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)向縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中。探索農(nóng)村新型社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)同建模式，帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

圍繞改變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關系，國家確立了“多予少取放活”的思路，今后將不斷完善新型城鄉(xiāng)關系，促進農(nóng)民收入持續(xù)增長。于地、藏糧于技”。

草原生態(tài)欠賬較多，應更多發(fā)揮生態(tài)功能，其休養(yǎng)生息以“禁”“休”“輪”“種”為主要措施，即通過禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧、人工種草，推動草原畜牧業(yè)發(fā)展方式轉變，實現(xiàn)草畜平衡、維護草原生態(tài)安全。

我國水資源相對緊缺，降低河湖開發(fā)強度難以一步到位，其休養(yǎng)生息以“治”“?！薄斑€”“減”“護”為主要措施，即通過治理重點河湖、保障生態(tài)用水、退還合理生態(tài)空間、壓減地下水超采量、保護水生生物資源，推進河湖生態(tài)系統(tǒng)保護與修復。

“十三五”試點，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢總體要得到遏制

耕地草原河湖休養(yǎng)生息是一項復雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就?！兑?guī)劃》將實施期限確定為2016～2030年，其中，“十三五”期間以試點示范為主，主要解決重點地區(qū)的突出問題，探索有效模式，總結成功經(jīng)驗；后10年根據(jù)試點情況進行必要的調整完善，再全面展開。

《規(guī)劃》確定的目標是，到2020年，確保耕地草原數(shù)量，有效恢復河湖生態(tài)空間，穩(wěn)定濕地面積，穩(wěn)步提高耕地質量，耕地草原河湖生態(tài)功能初步改善，資源保障能力不斷增強；農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢總體得到遏制，生態(tài)嚴重退化地區(qū)的環(huán)境得到改善，基本建立資源有效保護和高效利用的政策與技術支撐體系，改變資源開發(fā)強度過大、利用方式粗放的狀況。到2030年，耕地草原河湖資源利用與養(yǎng)護全面步入良性循環(huán)，生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，建立完善的資源休養(yǎng)生息制度體系，基本形成農(nóng)產(chǎn)品供給保障有力、資源利用高效、產(chǎn)地環(huán)境良好、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、田園風光優(yōu)美的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新格局，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

《規(guī)劃》要求，加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和資源利用方式，加大農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的保護與修復力度，強調完善政策措施、創(chuàng)新體制機制，從形成長效機制的角度，提出了較為全面的制度安排。

環(huán)保部生態(tài)司副司長閻奮民介紹，下一步，環(huán)保部將聯(lián)合中國科學院組織開展2010年到2015年的全國生態(tài)狀況調查評估。通過健全監(jiān)測網(wǎng)絡、開展調查評估，以及成果的應用，將為耕地、草原和河湖休養(yǎng)生息各項措施的實施提供有力的支撐。同時，進一步加大環(huán)境執(zhí)法力度，依法對涉及耕地、草原、河湖的生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件進行查處。

退耕休耕減產(chǎn)糧食最多1500萬噸/年，對供給影響不大

據(jù)目標測算，“十三五”期間新一輪退耕還林還草工程，按退減耕地面積7500萬畝、每畝平均產(chǎn)出150公斤糧食來計算，預計最高年份減產(chǎn)糧食大約是1125萬噸；實施耕地輪作休耕試點，減少糧食種植面積按600萬畝、單產(chǎn)400公斤糧食來計算，預計最高的年份減產(chǎn)糧食是240萬噸；退田還湖還濕試點任務實施以后，退減的耕地面積不超過200萬畝，按照每畝產(chǎn)出600公斤糧食來計算，預計最高年份減產(chǎn)糧食是120萬噸。

吳曉說，退耕休耕對糧食減產(chǎn)的影響最高年份是1500萬噸。但這低于近年來糧食平均產(chǎn)量的2.5%，對糧食供給的影響不大，處于可控范圍內。這是前提條件。目前我國糧食庫存比較充裕，是實施規(guī)劃的有利條件。

今年，國務院批準了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）調整方案》，到2020年全國耕地保護面積不得低于18.65億畝。退耕、休耕、輪作并不改變耕地的用途，只是由于休養(yǎng)生息的需要暫時退出耕作?！兑?guī)劃》提到，要將耕地質量提高一個等別，相當于一畝地提高100公斤的糧食生產(chǎn)能力。國土資源部規(guī)劃司副司長周建春說，從控制耕地總量、嚴守耕地紅線的角度來看，耕地的數(shù)量并沒有減少。同時，通過土地的整治和高標準農(nóng)田建設提升單產(chǎn)的水平，又對糧食安全起到了保障作用。

例如，在東北地區(qū)，如休耕一年，下一年種玉米不僅可以少施一遍肥料，而且單產(chǎn)可以提高10%左右；如果按照兩年玉米、一年大豆輪作，不但可以降低重茬、迎茬導致的病蟲害增多，土壤板結和農(nóng)作物減產(chǎn)等問題，還能提高土壤肥力和農(nóng)產(chǎn)品質量，玉米產(chǎn)量也可以提高5%～10%。在實施退耕還林還草的區(qū)域，種植和經(jīng)營結構隨之進行調整，不但可以增加木本糧油、干鮮果品和肉蛋奶的產(chǎn)量，還可以帶動草畜、林果、育苗等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成新的增收渠道。