文/汪子淇

計(jì)劃生育政策的憲法學(xué)審視

文/汪子淇

導(dǎo) 讀

計(jì)劃生育政策在1982年被寫入我國(guó)憲法，成為國(guó)家根本法確立的一項(xiàng)基本國(guó)策，同時(shí)作為公民需履行的一項(xiàng)基本義務(wù)，其本身具有正當(dāng)性。2015年年末，國(guó)家對(duì)計(jì)劃生育政策作出了調(diào)整，“全面二孩”政策正式落地?；厮萦?jì)劃生育政策的發(fā)展歷史，對(duì)其從憲法學(xué)視角進(jìn)行審視，有利于為我國(guó)未來(lái)人口政策的制定提供有價(jià)值的參考。

計(jì)劃生育政策的歷史沿革

1.計(jì)劃生育政策的提出

計(jì)劃生育政策是我國(guó)的人口政策，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，計(jì)劃生育政策是有計(jì)劃地生育，“計(jì)劃生育”是由Family Planning一詞翻譯而來(lái)，通常譯為“家庭生育計(jì)劃”，其定義是：夫妻雙方可以自由和有計(jì)劃的按其意愿和利益，調(diào)節(jié)子女?dāng)?shù)量和生育間隔。家庭生育計(jì)劃原本只是一項(xiàng)群眾運(yùn)動(dòng)，20世紀(jì)初，現(xiàn)代意義上的家庭生育計(jì)劃開始在西方國(guó)家廣泛傳播。在二戰(zhàn)結(jié)束后的20世紀(jì)中葉，一些之前卷入戰(zhàn)爭(zhēng)的國(guó)家出現(xiàn)了嬰兒出生潮。以日本為例，為了防止人口增多帶來(lái)社會(huì)危機(jī)，日本開始抑制人口增長(zhǎng)，并制定了“家庭計(jì)劃”?！凹彝ビ?jì)劃”規(guī)定每個(gè)家庭的懷孕，分娩都要計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)了生育的計(jì)劃性，與我國(guó)的計(jì)劃生育政策有一定的相似性。

“有計(jì)劃的生育”的觀點(diǎn)在1949年前就已經(jīng)傳入中國(guó)，1949年到1953年的新中國(guó)成立初期，由于地理環(huán)境、社會(huì)建設(shè)需要、戰(zhàn)亂后補(bǔ)償性生育、盲目效仿蘇聯(lián)、調(diào)查實(shí)踐困難等現(xiàn)實(shí)性因素的影響，加之人口迅速增長(zhǎng)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的后果具有滯后效應(yīng)，中國(guó)人口問(wèn)題此時(shí)并不明顯。1953年，我國(guó)進(jìn)行了第一次正式的人口普查，數(shù)據(jù)顯示中國(guó)約有5億人口。此時(shí)人口過(guò)快增長(zhǎng)帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也開始顯現(xiàn)，人口與自然資源、環(huán)境資源、社會(huì)資源形成了非常尖銳的矛盾。這一年，計(jì)劃生育工作被提上日程，我國(guó)開始通過(guò)允許避孕，放寬人工流產(chǎn)條件的方式限制生育。1957年，我國(guó)正式開始宣傳和推行節(jié)制生育。1973年，我國(guó)人口政策由節(jié)制生育向有計(jì)劃的生育過(guò)渡，初步形成了計(jì)劃生育的基本國(guó)策。

2.“單獨(dú)二孩”政策的背景與實(shí)施

從1953年算起，我國(guó)生育政策經(jīng)歷了節(jié)制生育與反復(fù)階段、計(jì)劃生育復(fù)出與發(fā)展階段，目前我國(guó)正處在計(jì)劃生育政策的調(diào)整階段。在“單獨(dú)二孩”出現(xiàn)之前，我國(guó)有“雙獨(dú)”夫妻可以生育二胎的政策，即同為獨(dú)生子女的夫妻經(jīng)批準(zhǔn)可以生育第二胎。但是這種并不是全國(guó)范圍內(nèi)同時(shí)調(diào)整，而是根據(jù)各省市的人口發(fā)展情況適時(shí)開放，大部分省市在20世紀(jì)末實(shí)行。當(dāng)時(shí)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)屬于勞動(dòng)密集型，換言之當(dāng)時(shí)的中國(guó)正享受著人口優(yōu)勢(shì)所帶來(lái)的好處，人口紅利促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持著迅猛勢(shì)頭。這項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)是對(duì)獨(dú)生子女做出補(bǔ)償和激勵(lì)，解決社會(huì)矛盾，也帶有改善人口老齡化的目的。

進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年，由于我國(guó)的自然生長(zhǎng)率低下，人口結(jié)構(gòu)持續(xù)老化；并且中國(guó)勞動(dòng)年齡人口絕對(duì)數(shù)量在2012年首次出現(xiàn)下降，勞動(dòng)力短缺，我國(guó)的人口紅利正在消失。總的來(lái)說(shuō)，“雙獨(dú)二胎”政策還是著眼于小眾的利益，無(wú)法從根本上改變?nèi)丝诮Y(jié)構(gòu)。我國(guó)開放人口生育政策的社會(huì)需求與民眾意愿強(qiáng)烈，在計(jì)劃生育的基本原則與目標(biāo)不變的情況下，2013年11月我國(guó)決定啟動(dòng)“單獨(dú)二孩”政策，即有一方是獨(dú)生子女的夫婦可以生育兩個(gè)孩子?！皢为?dú)二孩”政策實(shí)施后，新生人口增長(zhǎng)遠(yuǎn)低于預(yù)期，人口數(shù)量未有較大波動(dòng)。2015年中國(guó)總和生育率只有1.4，已經(jīng)非常接近國(guó)際上公認(rèn)的1.3的“低生育率陷阱”，說(shuō)明這項(xiàng)政策的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了人口老齡化所帶來(lái)的一系列問(wèn)題。我國(guó)人口政策仍然滯后，這種滯后可能伴隨兩大問(wèn)題：一是使計(jì)劃生育政策效果弱化，二是會(huì)增大解決人口問(wèn)題難度。

3.計(jì)劃生育政策的最新修改——“全面二孩”政策

在2015年年末，距離“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施不到兩年，《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃生育法》)修正案通過(guò)，明確生育兩孩無(wú)需審批，由家庭自主安排生育。此次修訂案的核心關(guān)注“全面二孩”政策正式落地。第18條第一款規(guī)定，允許夫妻生育的數(shù)量由一個(gè)子女變?yōu)閮蓚€(gè)子女，并且在特殊情況下，符合法律規(guī)定的夫妻可以要求安排再生育子女。這意味著無(wú)論夫妻雙方是否有兄弟姐妹，中國(guó)夫妻在婚后可以生育兩個(gè)甚至更多孩子。再生育子女在草案中只強(qiáng)調(diào)了“符合法律法規(guī)規(guī)定”，但關(guān)于具體規(guī)定，本法并未解釋，把解釋權(quán)力給予了省級(jí)人大或其常委會(huì)。生育登記并不適用于再生育，再生育仍然需要批準(zhǔn)之后才能生育。除再生育之外，第18條增加一款作為第四款，夫妻雙方戶籍所在地關(guān)于再生育子女的規(guī)定不一致的按照有利于當(dāng)事人的原則適用。第20條是將避孕節(jié)育措施由國(guó)家指導(dǎo)向自主選擇轉(zhuǎn)變。第27條專門補(bǔ)充了“全面兩孩”政策實(shí)施前后的關(guān)于獨(dú)生子女問(wèn)題的規(guī)定。法條中還刪去了“延長(zhǎng)婚假”和“少數(shù)民族也要實(shí)行計(jì)劃生育”的法律規(guī)定，只保留“生育假”，并且規(guī)定生育假可以適當(dāng)延長(zhǎng)。通過(guò)修改的條文可以看出，我國(guó)人口與計(jì)劃生育法律體系的基本框架并未改變，并且繼續(xù)堅(jiān)持計(jì)劃生育政策和計(jì)劃生育基本國(guó)策，在此基礎(chǔ)上，國(guó)家希望通過(guò)政策的調(diào)整使人口數(shù)量適當(dāng)增長(zhǎng)，建立與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與資源相匹配的人口結(jié)構(gòu)。

計(jì)劃生育是憲法確立的一項(xiàng)基本國(guó)策

計(jì)劃生育是一項(xiàng)政策，還是一項(xiàng)基本國(guó)策。計(jì)劃生育于1982年成為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，主要內(nèi)容及目的是：提倡少生、優(yōu)生，從而有計(jì)劃地控制人口。

1.計(jì)劃生育政策與計(jì)劃生育基本國(guó)策的聯(lián)系

基本國(guó)策是基本的治國(guó)政策，它在英文中表達(dá)的含義是：國(guó)家的基本政策。這說(shuō)明國(guó)策與政策是聯(lián)系的，計(jì)劃生育國(guó)策與計(jì)劃生育政策之間具有相關(guān)性，它們都著眼于人口問(wèn)題，但是計(jì)劃生育國(guó)策不完全等同于計(jì)劃生育政策。作為政策的計(jì)劃生育是解決人口問(wèn)題的基本原則和具體措施，作為基本國(guó)策的計(jì)劃生育是基于我國(guó)人口眾多、人口基數(shù)大的基本國(guó)情而做出的具有全局性、長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性的總體政策。從二者的對(duì)比可以看出，計(jì)劃生育國(guó)策的外延與計(jì)劃生育政策并不匹配，它的重要程度高于計(jì)劃生育政策。不僅如此，計(jì)劃生育基本國(guó)策高于普通國(guó)策。我國(guó)的國(guó)家政策數(shù)量眾多，但是法律規(guī)定的基本國(guó)策只有五個(gè)，人口問(wèn)題牽動(dòng)著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和對(duì)外交往，“基本”二字體現(xiàn)了計(jì)劃生育是國(guó)家最根本和最重要的國(guó)策之一的地位。

2.計(jì)劃生育國(guó)策具有必要性

計(jì)劃生育國(guó)策在我國(guó)實(shí)施多年來(lái)，效果明顯：人口自然生長(zhǎng)率降低，人口數(shù)量處于較為穩(wěn)定狀態(tài)。除了解決人口問(wèn)題，計(jì)劃生育國(guó)策還對(duì)民眾生活、社會(huì)發(fā)展有深遠(yuǎn)影響。首先，基本國(guó)策的實(shí)施使公民生活質(zhì)量大幅提高，促進(jìn)社會(huì)繁榮發(fā)展。由于人口增長(zhǎng)變緩，社會(huì)壓力減輕，每個(gè)公民享有的教育、衛(wèi)生等資源相應(yīng)增多，更好地保證了公民的教育權(quán)、生命健康權(quán)等公民基本權(quán)利。生育數(shù)量的減少加上女性社會(huì)地位提高，使她們能夠騰出更多的時(shí)間和精力發(fā)展家庭經(jīng)濟(jì)，同時(shí)職業(yè)女性的比例變大使勞動(dòng)人口增多，不僅促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，而且也符合“男女平等”的法律要求和社會(huì)潮流。其次，各基本國(guó)策之間相互促進(jìn)，缺一不可。人口問(wèn)題與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活息息相關(guān)，計(jì)劃生育作為基本國(guó)策之一，與其他四項(xiàng)基本國(guó)策相輔相成?；緡?guó)策中除了計(jì)劃生育還包括了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中不可缺少的環(huán)境保護(hù)、糧食安全、科學(xué)教育和對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易。人的發(fā)展會(huì)破壞自然環(huán)境，有計(jì)劃地生育可以緩解人與自然的矛盾和人地矛盾。生產(chǎn)生活用地與人口數(shù)量聯(lián)系密切，控制人口數(shù)量保障了農(nóng)業(yè)用地，國(guó)家的糧食安全也得以保護(hù)。除此之外，解決好人口問(wèn)題有利于我國(guó)優(yōu)化資源配置和提高人均資源水平，相應(yīng)的，公民的受教育程度提高，人才數(shù)量增多，促使了我國(guó)科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展。國(guó)家的科學(xué)發(fā)展程度與經(jīng)濟(jì)之間有密不可分的聯(lián)系，促使我國(guó)對(duì)外貿(mào)易結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變帶來(lái)的效果是經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，綜合國(guó)力增強(qiáng)。

計(jì)劃生育政策的正當(dāng)性分析

計(jì)劃生育政策是《計(jì)劃生育法》的組成部分，分析計(jì)劃生育政策的正當(dāng)性應(yīng)分析《計(jì)劃生育法》的正當(dāng)性，并且從法律本身的角度（《計(jì)劃生育法》的依據(jù))和價(jià)值的角度（《計(jì)劃生育法》對(duì)公民的影響）兩方面考慮。

1.從法律的角度分析計(jì)劃生育政策

《計(jì)劃生育法》是在生育權(quán)和我國(guó)基本的國(guó)情的衡量中產(chǎn)生的，《計(jì)劃生育法》的正當(dāng)性的主要價(jià)值基礎(chǔ)是生育權(quán)。計(jì)劃生育政策可以看作是對(duì)生育權(quán)利正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)性之間沖突問(wèn)題的解決。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑是由社會(huì)主體中的人決定的，產(chǎn)生人的唯一方法是生育，所以生育權(quán)是人類享有的最基本、最根本的權(quán)利，是基本人權(quán)，同時(shí)是人類構(gòu)成法治社會(huì)的理性基礎(chǔ)與道德基礎(chǔ)，受到《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）和其他法律的保護(hù)。目前我國(guó)《憲法》修正案第33條第三款明確規(guī)定了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，并且《計(jì)劃生育法》中明確規(guī)定公民有生育的權(quán)利，在其釋義中贊同公民的生育權(quán)是先于國(guó)家和法律的權(quán)利，體現(xiàn)了生育權(quán)的合理性和正義性，也同時(shí)表現(xiàn)了國(guó)家保護(hù)生育權(quán)。但是權(quán)利的行使應(yīng)有一定的邊界，國(guó)家的權(quán)力有邊界，生育權(quán)也要有邊界，只有把握好權(quán)利之間的邊界，防止生育權(quán)利的濫用，才能保證自己和他人的權(quán)利的行使。對(duì)生育權(quán)不加限制，可能會(huì)造成兩種結(jié)果：一是人口數(shù)量增多，與社會(huì)資源不匹配，公民的其他權(quán)利受到限制，影響國(guó)家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)重時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)崩潰；二是人口數(shù)量不合理減少，人口自然生長(zhǎng)率負(fù)增長(zhǎng)，會(huì)使人口結(jié)構(gòu)老齡化加劇，國(guó)家經(jīng)濟(jì)疲軟。生育權(quán)利的行使應(yīng)該是合理的，要防止生育權(quán)利濫用導(dǎo)致他人和國(guó)家合法權(quán)利受損，所以我國(guó)把計(jì)劃生育作為一項(xiàng)義務(wù)并制定了計(jì)劃生育政策限制生育權(quán)。

2.從價(jià)值的角度分析計(jì)劃生育政策

此次《計(jì)劃生育法》的修改可以看出計(jì)劃生育政策所體現(xiàn)的價(jià)值與對(duì)公民的影響。《計(jì)劃生育法》的整體修改體現(xiàn)了有利于公民的原則，生育數(shù)量的變化表明了夫妻的生育權(quán)利得到了擴(kuò)大?！霸偕优钡囊?guī)定使各地可以結(jié)合自己地區(qū)的情況做出判斷，促進(jìn)和保護(hù)了公民合理行使生育權(quán)。生育權(quán)利包括生育自由和節(jié)育自由，自主選擇節(jié)育措施是對(duì)人的尊嚴(yán)的尊重，表明國(guó)家尊重生育權(quán)，并且一直為之努力。另外，從整體上看，法律是不斷變化的，符合法的正當(dāng)性；從修改內(nèi)容上看，在限制生育權(quán)利的同時(shí)，也尊重和保護(hù)公民生育權(quán)利，積極促進(jìn)公民權(quán)利的正確行使，促進(jìn)了我國(guó)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化了社會(huì)資源，最終受益的還是公民。

計(jì)劃生育政策是正當(dāng)?shù)?，它的存在限制了絕對(duì)意義上的自由權(quán)，保證了每個(gè)公民具有平等的生育權(quán)，它的出發(fā)點(diǎn)是為了公民，最終目的也是為了社會(huì)繁榮，公民生活幸福，所以計(jì)劃生育政策符合法的正當(dāng)性的本質(zhì)。

計(jì)劃生育是公民的一項(xiàng)基本義務(wù)

1.權(quán)利與義務(wù)具有一致性

公民的權(quán)利與義務(wù)具有一致性，對(duì)公民的生育自由予以確認(rèn)的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)公民有依法實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)。每個(gè)社會(huì)主體及其行為都離不開社會(huì)，他們與社會(huì)中其他主體發(fā)生著各種各樣的利益關(guān)系，這些利益關(guān)系非常復(fù)雜。在社會(huì)傳統(tǒng)道德和法律法規(guī)指導(dǎo)下，權(quán)利與義務(wù)就是基于利益分配關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)關(guān)系，對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行規(guī)定的社會(huì)制度。人在社會(huì)中生存和發(fā)展，權(quán)利與義務(wù)存在于社會(huì)關(guān)系中，它是社會(huì)關(guān)系中最基本的關(guān)系之一。計(jì)劃生育政策符合權(quán)利與義務(wù)的來(lái)源，它是基于國(guó)家利益和個(gè)人利益的關(guān)系衡量，產(chǎn)生了計(jì)劃生育義務(wù)，即公民應(yīng)該負(fù)有有計(jì)劃的和合理的生育義務(wù)。從傳統(tǒng)法理看，也是如此，自由不是絕對(duì)的，是相對(duì)的、有界限的，只有這樣才能保證他人的自由和自身的自由，所以有生育權(quán)，也應(yīng)有相對(duì)應(yīng)的義務(wù)。

2.計(jì)劃生育義務(wù)在計(jì)劃生育政策中的體現(xiàn)

我國(guó)《憲法》第49條規(guī)定：“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)?！北砻髁擞?jì)劃生育是一項(xiàng)義務(wù)。從基本義務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)涵上進(jìn)行分類，義務(wù)有如規(guī)范性義務(wù)、權(quán)利性義務(wù)、家庭性義務(wù)、政策性義務(wù)等。計(jì)劃生育是政策性義務(wù)，所以計(jì)劃生育的實(shí)施帶有政策性質(zhì)。再者，《中華人民共和國(guó)婚姻法》（以下稱《婚姻法》）中也有關(guān)于生育義務(wù)的規(guī)定，夫妻雙方在實(shí)行計(jì)劃生育中負(fù)有共同的責(zé)任，體現(xiàn)了夫妻這一行為主體的生育權(quán)與實(shí)行計(jì)劃生育義務(wù)的統(tǒng)一，這是中國(guó)制定計(jì)劃生育的傳統(tǒng)理論基礎(chǔ)。最新修改的《計(jì)劃生育法》刪去晚婚假只保留“生育假”，并且規(guī)定可以“延長(zhǎng)婚假”。其中的延長(zhǎng)生育假，這是一種對(duì)全面二孩政策的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償，也是對(duì)女性平等權(quán)利的保護(hù)。國(guó)家的當(dāng)前目標(biāo)是改善人口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是完全轉(zhuǎn)變?nèi)丝谡?，刪除晚婚規(guī)定說(shuō)明國(guó)家目前仍然實(shí)行計(jì)劃生育政策，把計(jì)劃生育作為一項(xiàng)與生育權(quán)相對(duì)等的義務(wù)。《計(jì)劃生育法》修正案中還增加了在“獨(dú)生子女”政策實(shí)施期間遵守“獨(dú)生子女”政策并且在“全面二孩”政策期間繼續(xù)撫養(yǎng)一個(gè)孩子的家庭的條款，“在國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女期間，按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)享受計(jì)劃生育家庭老年人獎(jiǎng)勵(lì)扶助的，繼續(xù)享受相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)扶助”。這說(shuō)明國(guó)家繼續(xù)保障和獎(jiǎng)勵(lì)獨(dú)生子女家庭，計(jì)劃生育義務(wù)是公民仍需要遵守的義務(wù)。即使《計(jì)劃生育法》修改，也只是控制人口的方式發(fā)生了變化，我國(guó)對(duì)人口政策的目標(biāo)不變，計(jì)劃生育將繼續(xù)作為一項(xiàng)義務(wù)被公民遵守。

計(jì)劃生育是一項(xiàng)基本國(guó)策，是一項(xiàng)政策性義務(wù)，它的存在具有正當(dāng)性，但是計(jì)劃生育政策需要不斷變化才能維持其合理性與合法性。計(jì)劃生育政策只是眾多人口生育政策中的一個(gè)政策，隨著未來(lái)我國(guó)社會(huì)發(fā)展，思想開放，女性地位提高，公民的生育意愿可能會(huì)不斷降低?，F(xiàn)在的我國(guó)低生育率很大程度是人為控制，數(shù)年后，即使不控制人口數(shù)量，我國(guó)可能和當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，面臨著“低生育率，低自然增長(zhǎng)率”的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，未來(lái)人口政策的制定一定要注意以下幾點(diǎn)：第一，生育權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，是被國(guó)家所保護(hù)的。隨著社會(huì)文明程度的提高和法律理論的發(fā)展，生育權(quán)寫入憲法是趨勢(shì)，未來(lái)對(duì)生育權(quán)的保障會(huì)更加具體和細(xì)化。第二，當(dāng)前情況下,計(jì)劃生育是基本國(guó)策，是憲法規(guī)定的公民的基本義務(wù),任何人都應(yīng)履行。但是計(jì)劃生育制度本身具有政策性，它的性質(zhì)決定計(jì)劃生育政策應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展情況適時(shí)作出評(píng)估和調(diào)整，保障公民生育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。第三，用發(fā)展的眼光看，人口政策需要客觀物質(zhì)條件的保障。國(guó)家有必要健全生育醫(yī)療服務(wù)，尤其是改善基層?jì)D幼醫(yī)療的條件，加強(qiáng)基層計(jì)劃生育專業(yè)服務(wù)，提高整體醫(yī)療水平。

（作者單位：天津師范大學(xué)法學(xué)院）