謝勇才

(中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院,北京100872)

由于每一個家庭的生育偏好與生育意愿存在差異,加之各個年齡段的人口都存在一定比例的死亡率,使得社會上出現(xiàn)一定數(shù)量的獨生子女死亡家庭(以下簡稱“失獨家庭”),古今中外概莫能外。不過,由于只是零星發(fā)生且比例很低,往往不會成為嚴(yán)重的社會問題。然而,自計劃生育政策實施以來,我國逐步產(chǎn)生了數(shù)以億計的獨生子女家庭,即使獨生子女死亡的比例很低,累計產(chǎn)生的失獨家庭數(shù)量也不容忽視。伴隨著我國獨生子女家庭的不斷增多,失獨家庭的規(guī)模也將日漸擴(kuò)大。相對于非獨生子女父母而言,獨生子女父母在養(yǎng)老等社會保障問題上存在著明顯的劣勢[1],對于失獨父母而言尤其如此。再加上超過40%的失獨父母已經(jīng)步入60歲以上的老年期[2],失獨父母的社會保障問題日益凸顯,迫切需要引起重視。

1 失獨家庭的規(guī)模估計

對失獨家庭規(guī)模進(jìn)行精確估算是評估失獨問題嚴(yán)重程度和制定失獨家庭幫扶政策的重要依據(jù)。不過,迄今為止尚無政府部門或者學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對失獨家庭規(guī)模開展過全國性調(diào)查。然而,隨著失獨問題逐步成為社會各界關(guān)注的熱點問題,已有部分學(xué)者依據(jù)不同的數(shù)據(jù)來源對我國失獨家庭的規(guī)模進(jìn)行了推算,并得出了迥然不同的結(jié)論。根據(jù)現(xiàn)有的文獻(xiàn),學(xué)者們的研究結(jié)論可以概括為“百萬論”“幾百萬論”“千萬論”和“無法估計論”四種。

一是百萬論。一些學(xué)者基于“四普”和“五普”等數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn),2007年我國女方年齡大于和等于49周歲的失獨家庭數(shù)量在30萬以內(nèi),不過失獨家庭數(shù)量在2038年前會持續(xù)增長,最大規(guī)模在110萬以內(nèi)[3]。隨后,有學(xué)者以“四普”“五普”和“六普”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),并結(jié)合全國人口1%抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)(2005)進(jìn)行仿真測算發(fā)現(xiàn),2010年我國累計失獨家庭數(shù)量為100.3萬戶[4],而且未來失獨家庭規(guī)模將急劇擴(kuò)大。二是幾百萬論。有學(xué)者利用1990年全國生命表中的嬰兒死亡率①并結(jié)合獨生子女?dāng)?shù)量指出,在2003年的全國8 000萬獨生子女中,起碼有432萬和968萬獨生子女將在25歲之前和55歲以前離世[5]。也有學(xué)者利用1982年以來的歷次全國人口普查數(shù)據(jù)和各年齡段獨生子女死亡率進(jìn)行推算發(fā)現(xiàn),截止2010年,我國共有241.26萬戶失獨家庭,其中城鎮(zhèn)與農(nóng)村失獨家庭數(shù)量分別為82.69萬戶和158.57萬戶[6]。還有一些學(xué)者基于經(jīng)驗判斷指出,1980年獨生子女政策強(qiáng)制實施以來,我國累計產(chǎn)生的失獨家庭規(guī)模已超過百萬[7]。三是千萬論。部分學(xué)者根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)和全國分年齡段人口死亡率推斷我國已經(jīng)出現(xiàn)了1 000萬戶失獨家庭[8]209。也有學(xué)者指出,即使獨生子女?dāng)?shù)量以保守的1.5億來估算,依據(jù)1990年全國生命表中的嬰兒死亡率,也意味著已有抑或?qū)⒂? 500萬戶失獨家庭[9]。四是無法估計論。與大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為失獨家庭數(shù)量可以借助相關(guān)數(shù)據(jù)推算不同,也有極少數(shù)學(xué)者指出,由于全國獨生子女?dāng)?shù)量尚無準(zhǔn)確數(shù)據(jù)和各個年段的獨生子女死亡率存在變化,加之失獨家庭的定義存在廣義和狹義兩個維度,使得全國失獨家庭規(guī)模的推算無法得出令人信服的結(jié)論[10]。

誠然,由于數(shù)據(jù)來源不同和統(tǒng)計口徑不一等原因,學(xué)者們關(guān)于失獨家庭規(guī)模的研究結(jié)論存在較大的差異,也存在不小的爭議與質(zhì)疑,難以得出精確的數(shù)據(jù)。不過,筆者認(rèn)為,盡管失獨家庭的總量無法精確推算,但是利用“六普”各年齡段總?cè)丝跀?shù)和死亡率數(shù)據(jù)以及2005年全國1%人口抽樣數(shù)據(jù)中的獨生子女?dāng)?shù)據(jù),我們還是可以對全國0～30歲①獨生子女政策自1980年成為基本國策,到2010年剛好實施了30年,故而筆者選擇全國0～30歲的獨生子女進(jìn)行估算。的獨生子女死亡情況進(jìn)行粗略的估算。由表1可知,2009年11月至2010年11月,全國0～30歲獨生子女死亡人數(shù)為118 714人,而且隨著獨生子女人口比例的漸趨提高和人為風(fēng)險的不斷增多,未來很長一段時間內(nèi)獨生子女死亡數(shù)量可能會逐年增加。由此可以判斷,當(dāng)前我國失獨家庭總量已逾百萬且規(guī)模日益擴(kuò)大,迫切需要引起重視。

表1 2009年11月至2010年11月全國0～30歲獨生子女死亡情況(單位：人、%)

2 失獨家庭的社會保障現(xiàn)狀

當(dāng)前,無論是對于城鎮(zhèn)老年人還是農(nóng)村老年人來講,家庭供養(yǎng)都是他們最重要的生活來源之一。唯一子女的不幸早逝,不但給他們帶來了無法比擬的沉重打擊,也使得他們的養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障問題面臨多重困境。為了有效緩解失獨家庭的社會保障困境和完善計劃生育政策,自2006年以來中央和地方各級政府進(jìn)行了積極的探索和有益的嘗試,并取得了一些成效。

2.1 中央政府層面

針對失獨家庭可能存在的諸多困境,中央政府及相關(guān)部委出臺了多項政策進(jìn)行幫扶。2006年12月,中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計劃生育工作 統(tǒng)籌解決人口問題的決定》中明確提出“積極探索建立獨生子女傷殘死亡家庭扶助”[11],這是中央文件中第一次提出要對失獨家庭進(jìn)行幫扶。2007年8月,財政部和國家人口計生委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》,主要內(nèi)容為政府向符合條件①國人口發(fā)〔2007〕78號文規(guī)定,失獨家庭扶助對象應(yīng)同時符合以下條件：1933年1月1日以后出生;女方年滿49周歲;只生育一個子女或合法收養(yǎng)一個子女;現(xiàn)無存活子女。的城鄉(xiāng)失獨父母提供每人每月不少于100元的特別扶助金,直至他們亡故為止。2011年12月,國家人口計生委和財政部聯(lián)合出臺《關(guān)于建立全國農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助和計劃生育家庭特別扶助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制的通知》,將特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)提升至每人每月不低于135元。盡管如此,失獨家庭的扶助標(biāo)準(zhǔn)還是由于偏低而飽受失獨父母和有識之士詬病[12]。為了進(jìn)一步緩解失獨家庭的生活困境,2013年12月,民政部和國家衛(wèi)計委等聯(lián)合頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》,進(jìn)一步將城鄉(xiāng)失獨父母的扶助標(biāo)準(zhǔn)分別提升至每人每月170元和340元,并提出要妥善解決好失獨父母的養(yǎng)老和醫(yī)療等問題。2013年12月,中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見》中著重提出：“進(jìn)一步完善……計劃生育家庭特別扶助……實行獎勵扶助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。”[13]2016年1月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實施全面兩孩政策 改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》中明確提出：“完善計劃生育家庭……特別扶助制度……妥善解決他們的生活照料、養(yǎng)老保障、大病治療和精神慰藉等問題?！盵14]

毋庸置疑,中央政府為解決失獨家庭社會保障困境作出了不懈的努力,制定了一系列指導(dǎo)方針和政策規(guī)定。不過,在這些指導(dǎo)方針和政策規(guī)定中,國人口發(fā)〔2007〕78號文和國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號文的可操作性最強(qiáng),不僅確立了幫扶失獨家庭的指導(dǎo)原則,也提出了緩解失獨家庭社會保障困境的具體措施,從而使得它們成為地方政府解決失獨家庭社會保障問題的指導(dǎo)文件和政策藍(lán)本。

2.2 地方政府層面

根據(jù)國人口發(fā)〔2007〕78號文和國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號文等政策文件的規(guī)定,各地政府進(jìn)行了探索性的嘗試,并取得了一定的成就。根據(jù)表2可知,當(dāng)前全國已有26個省區(qū)頒布和實施新的失獨家庭扶助制度方案,進(jìn)一步加大對失獨家庭的扶助力度,其中多達(dá)24個省區(qū)的失獨家庭特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家標(biāo)準(zhǔn)(城鎮(zhèn)每人每月340元、農(nóng)村每人每月170元)②2016年4月17日,國家衛(wèi)計委和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善計劃生育投入機(jī)制的意見》(簡稱《意見》),將城鄉(xiāng)失獨家庭的特別扶助金統(tǒng)一為每人每月340元。不過,鑒于已頒布和實施新的失獨家庭扶助制度方案的26個省區(qū)中,有多達(dá)22個省區(qū)的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)已實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一且標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于或者等于340元(見表2),所以《意見》發(fā)布后,各省區(qū)的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)不會有大幅度的調(diào)整,且考慮到政策從發(fā)布到實施具有一定的時滯性,所以本文繼續(xù)沿用原有的特別扶助金國家標(biāo)準(zhǔn)。,僅有海南和甘肅兩個省區(qū)實行的是國家標(biāo)準(zhǔn)。與國家標(biāo)準(zhǔn)相比,26個省區(qū)城鎮(zhèn)失獨家庭和農(nóng)村失獨家庭特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)的平均值要分別高出43.82%和175.88%,這就能更有力地緩解失獨家庭的基本生活、養(yǎng)老和醫(yī)療等困境。此外,部分發(fā)達(dá)地區(qū)還通過實施商業(yè)保險計劃、精神關(guān)懷活動、社會保險繳費(fèi)補(bǔ)貼以及政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)等措施[15],為失獨家庭提供了更多的幫扶和保障。

表2 全國26個省區(qū)失獨家庭扶助制度的保障水平比較(截至2016年3月)

資料來源：城鄉(xiāng)扶助金標(biāo)準(zhǔn)來源于國家衛(wèi)計委和各省衛(wèi)計委官方網(wǎng)站;城鄉(xiāng)居民人均衣、食、住消費(fèi)支出數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2015》。

3 失獨家庭社會保障面臨的主要困境

如前所述,自2006年以來,中央和地方各級政府在幫扶失獨家庭方面進(jìn)行了有益的探索和積極的嘗試,在一定程度上緩解了失獨家庭的社會保障困境。但通過仔細(xì)閱讀現(xiàn)有的政策文件和考慮失獨家庭的現(xiàn)實訴求可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)前失獨家庭社會保障還存在諸多困境。

3.1 法律法規(guī)不健全

無論是對于一項制度來講,還是一項政策而言,只要涉及多方利益主體,就必須要有明確的法律法規(guī)來規(guī)范和約束利益相關(guān)方的權(quán)利與義務(wù),否則它將舉步維艱、寸步難行。毫無疑問,失獨家庭社會保障制度的健康發(fā)展與有效運(yùn)行,離不開完善的法律法規(guī)。但令人遺憾的是,到目前為止,我國立法機(jī)關(guān)和中央政府尚未針對失獨家庭社會保障問題出臺相應(yīng)的法律法規(guī)。同時,自2012年失獨問題成為社會熱點以來,盡管《老年人權(quán)益保障法》在2012年和2015年進(jìn)行了兩次修訂,《人口和計劃生育法》也在2015年進(jìn)行了修正,但是都有意或者無意地對規(guī)模日趨龐大的失獨家庭選擇了制度性忽視和選擇性過濾,沒有任何一個章節(jié)或者條款涉及失獨家庭的養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障問題,從而使得各地政府在處理失獨家庭社會保障及相關(guān)問題時“無法可依、無章可循、無據(jù)可查”,只能依照和參考相關(guān)部委制定的規(guī)章制度來出臺失獨家庭社會保障政策,這不僅嚴(yán)重削弱了各地失獨家庭社會保障政策的可行性、合法性與權(quán)威性,不利于失獨家庭社會保障制度的長效發(fā)展,而且導(dǎo)致失獨父母在社會保障合法權(quán)益遭受損害時“維權(quán)無據(jù)”。

3.2 制度體系殘缺

社會保障是在政府的主導(dǎo)下運(yùn)用收入再分配等經(jīng)濟(jì)手段幫助國民應(yīng)對疾病、老年、失業(yè)、工傷以及貧困等生活風(fēng)險的一項社會制度。一般說來,為了保證某一群體過上相對體面而又有尊嚴(yán)的生活,這一群體享有的社會保障體系至少應(yīng)該包括社會救助、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等三項。這是因為,通過社會救助制度能夠幫助陷入貧困的國民擺脫生存危機(jī);利用養(yǎng)老保險制度能夠保證國民在步入老年期后“老有所養(yǎng)”,以解除國民的老年后顧之憂;建立醫(yī)療保險制度可以有效地緩解國民由于“看病貴、看病難”而產(chǎn)生的疾病恐懼。然而,縱觀中央和地方各級政府已經(jīng)出臺的社會保障政策可以發(fā)現(xiàn),已有的失獨家庭社會保障制度實質(zhì)上只有社會救助制度一項,即失獨家庭扶助制度實際上僅僅是緩解失獨家庭生存困境的救助制度,而更加重要的免除失獨父母老年后顧之憂的養(yǎng)老保險制度和解除失獨父母疾病醫(yī)療恐懼的醫(yī)療保險制度尚未建立。換言之,當(dāng)前我國的失獨家庭社會保障制度存在體系殘缺的嚴(yán)重缺陷,不僅不利于失獨家庭扶助制度的可持續(xù)發(fā)展,而且難以有效緩解失獨家庭的大病治療和養(yǎng)老保障等重要問題,使得部分失獨父母不得不面臨“老無所養(yǎng)”和“病無所醫(yī)”的凄慘境遇。

3.3 混淆救助與保險的邊界

不同的社會保障項目具有不同的功能定位和制度目標(biāo),存在比較明顯的邊界。換言之,社會救助制度和社會保險制度作為我國社會保障體系的重要組成部分,不僅具有不同的功能定位和制度目標(biāo),也存在相對明顯的邊界。社會救助是最基礎(chǔ)、最低層次的社會保障項目,它的主要功能是保障那些由于各種不可抗拒因素而陷入生存困境的國民的基本生存,避免發(fā)生人道主義災(zāi)難。社會保險則是最核心、居中層次的社會保障項目,作為一種收入維持計劃,它的主要使命是幫助勞動者應(yīng)對老年、疾病、工傷、失業(yè)以及生育等風(fēng)險,以保證勞動者享有相對體面的基本生活。然而,通過仔細(xì)分析我國現(xiàn)有的失獨家庭社會保障制度可以發(fā)現(xiàn),它在很大程度上混淆了社會救助與社會保險的邊界。譬如,在財政部和國家衛(wèi)計委等五部委聯(lián)合出臺的國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號文中,不僅要求失獨家庭扶助制度加大經(jīng)濟(jì)幫扶力度,以緩解失獨家庭的基本生存困境,而且提出要妥善解決失獨家庭的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障等問題,這就明顯混淆了社會救助和社會保險的邊界,給失獨家庭扶助制度賦予了過多且不必要的使命,非但不利于這一制度的健康發(fā)展,而且可能會給失獨父母留下政府想要逃避責(zé)任的印象,進(jìn)而加劇失獨父母和政府關(guān)系的緊張,影響社會的和諧與安寧。

3.4 責(zé)任主體不明確

任何一項政策措施有效運(yùn)行與健康發(fā)展的基礎(chǔ),是具有明確的責(zé)任主體,以便有的放矢,否則它將困難重重。失獨家庭社會保障制度的有效實施與長遠(yuǎn)發(fā)展,必須具有明確的責(zé)任主體。然而,令人憂慮的是,無論是按照國人口發(fā)〔2007〕78號文的規(guī)定,還是根據(jù)國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號文的內(nèi)容,失獨家庭扶助制度的責(zé)任主體都包括國家衛(wèi)計委、人力資源和社會保障部、財政部、民政部以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等多個部委,而且文件也沒有明確哪一個部委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌失獨家庭扶助制度建設(shè),從而使得失獨家庭扶助制度存在責(zé)任主體不明確的重大缺陷。失獨家庭扶助制度責(zé)任主體的不明確,不僅會加大各責(zé)任主體之間協(xié)調(diào)與溝通的難度,徒增制度運(yùn)行成本和降低制度運(yùn)行效率,而且更大的問題是各責(zé)任主體在履行相應(yīng)職責(zé)時可能避重就輕、敷衍了事,當(dāng)制度運(yùn)行出現(xiàn)問題時往往互相推諉,誰也不愿承擔(dān)責(zé)任,進(jìn)而嚴(yán)重威脅制度的可持續(xù)發(fā)展。此外,責(zé)任主體不明確還有可能造成失獨家庭扶助制度的內(nèi)容出現(xiàn)遺漏或者重復(fù),不利于有限福利資源的優(yōu)化配置,從而無法有效緩解失獨家庭的社會保障困境。

3.5 制度覆蓋面不高

適度提高制度覆蓋面,是一項社會保障制度由“補(bǔ)缺型”走向“適度普惠”的主要路徑,也是一項社會保障制度成熟、定型的重要標(biāo)志。唯有適度提高制度的覆蓋面,覆蓋盡可能多的目標(biāo)群體,才能在有效利用有限福利資源的基礎(chǔ)上幫助目標(biāo)群體規(guī)避和應(yīng)對相應(yīng)的風(fēng)險。當(dāng)前我國失獨家庭社會保障制度的覆蓋面不高,甚至可以說是嚴(yán)重偏低。根據(jù)國家衛(wèi)計委公布的數(shù)據(jù),2014年全國領(lǐng)取特別扶助金的失獨父母僅有47萬人[16],即使是根據(jù)前文提到的失獨家庭規(guī)模為最保守的百萬計算,也可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前大多數(shù)失獨家庭尚未被納入失獨家庭扶助制度。在全國26個制定和實施失獨家庭扶助制度的省區(qū)中,多達(dá)25個省區(qū)的失獨家庭扶助制度僅僅覆蓋了女方年齡大于或者等于49周歲的失獨家庭,唯有江西省把女方年齡小于49周歲的失獨家庭納入扶助范圍,這就必然會導(dǎo)致失獨家庭扶助制度的覆蓋面嚴(yán)重偏低。然而,事實上,盡管女方年齡小于49周歲的失獨父母暫時不會面臨養(yǎng)老困境,但是他們?nèi)匀挥锌赡苊媾R經(jīng)濟(jì)收入不足等生活困境,尤其是對于子女由于疾病去世的失獨父母而言,他們不得不面對子女離世和債臺高筑的悲慘境遇,迫切需要外界的幫扶。故而,失獨家庭社會保障制度覆蓋面偏低,不僅會損害部分失獨父母的合法權(quán)益,而且不利于制度的有效實施和長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.6 保障標(biāo)準(zhǔn)偏低

從本質(zhì)上講,社會保障制度是一種收入再分配制度,是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段解決社會問題的一種風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制,適度的保障標(biāo)準(zhǔn)是其充分發(fā)揮風(fēng)險規(guī)避和分散作用的重要物質(zhì)保障。然而,從當(dāng)前中央和地方各級政府頒布實施的失獨家庭扶助制度方案來看,失獨家庭扶助制度存在保障標(biāo)準(zhǔn)偏低的重大局限性。根據(jù)表2可知,盡管在已經(jīng)頒布實施失獨家庭扶助制度的26個省區(qū)中,有多達(dá)24個省區(qū)的失獨家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家標(biāo)準(zhǔn),然而在城鎮(zhèn)失獨家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)中,只有廣西的城鎮(zhèn)失獨家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)能夠勉強(qiáng)滿足城鎮(zhèn)居民人均衣、食、住消費(fèi)支出,其余25個省區(qū)的城鎮(zhèn)失獨家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)都無法滿足城鎮(zhèn)居民人均衣、食、住消費(fèi)支出,26個省區(qū)城鎮(zhèn)失獨家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)的平均值僅能滿足城鎮(zhèn)居民48.56%的人均衣、食、住消費(fèi)支出。同時,從農(nóng)村失獨家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)來看,雖然26個省區(qū)失獨家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)的平均值能夠滿足農(nóng)村居民100.64%的人均衣、食、住消費(fèi)支出,但這只是個平均值假象,因為有幾個極大值把總體平均值拉高了。事實上,26個省區(qū)中只有12個省區(qū)的農(nóng)村失獨家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)能夠滿足農(nóng)村居民人均衣、食、住消費(fèi)支出,即大多數(shù)省區(qū)的失獨家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)無法滿足農(nóng)村居民的人均衣、食、住消費(fèi)支出。換言之,即使大多數(shù)省區(qū)的失獨家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家標(biāo)準(zhǔn),但是在很大程度上連失獨父母的溫飽問題都難以解決,遑論解決其他社會保障困境。

4 完善失獨家庭社會保障制度的主要措施

失獨家庭是在我國計劃生育政策全面實施以來,由過渡性的獨生子女政策所引發(fā)的后遺癥,雖然伴隨著“全面二孩”政策的實施和未來生育政策的完善,政策性失獨家庭會逐步減少,但是由于相當(dāng)一部分國民已經(jīng)接受和認(rèn)可了“少生優(yōu)生”的生育文化,未來很長一段時間內(nèi)失獨家庭數(shù)量會與日俱增,失獨家庭社會保障問題將集中爆發(fā),迫切需要做好充分準(zhǔn)備。對于當(dāng)前失獨家庭社會保障制度存在的諸多困境,應(yīng)當(dāng)在政府主導(dǎo)下由政府、社會和失獨父母多方參與共同解決。

4.1 健全法律法規(guī)

在現(xiàn)代文明社會中,法律是保障公民合法權(quán)益和維護(hù)社會穩(wěn)定的最重要的“武器”。或許,法律不是無所不能的,但好的法律是解決諸多問題的良藥[17]。實際上,失獨家庭社會保障存在的制度體系殘缺、責(zé)任主體不明確、保障標(biāo)準(zhǔn)偏低以及制度覆蓋面不高等困境或多或少都與法制規(guī)范不健全有關(guān)。故而,為了實現(xiàn)失獨家庭社會保障制度的有效運(yùn)行和良性發(fā)展,必須完善相關(guān)的法律法規(guī)。為此,可以先由中央政府制定失獨家庭社會保障方面的行政法規(guī),等時機(jī)成熟時,再由全國人大及其常委會對《人口與計劃生育法》《老年人權(quán)益保障法》等相關(guān)法律進(jìn)行修訂與完善,增加失獨家庭社會保障制度方面的章節(jié)和條款,進(jìn)而改變各地政府在處理失獨家庭社會保障問題中的消極被動處境,使其能夠?qū)崿F(xiàn)“有法可依、有章可循、有據(jù)可查”,也使失獨父母在社會保障合法權(quán)益遭受損害時“維權(quán)有據(jù)”。

4.2 完善制度體系

只有完整的社會保障制度體系,才能有效覆蓋社會問題和應(yīng)對社會風(fēng)險,這不僅是社會保障制度的功能充分發(fā)揮和目標(biāo)順利實現(xiàn)的重要前提,而且是西方國家社會保障制度發(fā)展與完善的成功經(jīng)驗。倘若社會保障的制度體系不完善,那么它不但不能有效地保障公民的基本生活,而且不利于制度的公平與可持續(xù)發(fā)展。故而,針對失獨家庭社會保障制度體系殘缺問題,政府應(yīng)該大力完善其制度體系。具體說來,可以從兩方面著手：一是繼續(xù)完善失獨家庭扶助制度,讓其能在解除失獨父母的基本生存困境中發(fā)揮更大的作用;二是為失獨家庭建立養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度,根據(jù)福利多元主義的原則,獨生子女政策所帶來的效益由全社會共享,可以考慮在政府的主導(dǎo)下,由政府、社會公眾和有條件的失獨家庭共同出資構(gòu)建失獨家庭養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度,以完善失獨家庭社會保障制度體系,進(jìn)而有效緩解失獨父母的老年后顧之憂和疾病醫(yī)療恐懼。

4.3 厘清救助與保險的邊界

一般而言,每一項制度都有明確的目標(biāo)人群和功能定位,制度與制度之間的邊界是清晰的,倘若某一項制度“越俎代庖”,那么不僅會影響其自身的正常運(yùn)行,而且還會侵占和損害其他相關(guān)制度的發(fā)展空間與發(fā)展資源。換言之,制度與制度之間的邊界不可混淆。因此,對于失獨家庭社會保障制度存在的救助與保險邊界混淆問題,應(yīng)當(dāng)在充分認(rèn)識社會救助與社會保險的目標(biāo)人群與功能定位的前提下,逐步厘清救助與保險的邊界,既不能讓失獨家庭扶助制度越位或者錯位,以至于背負(fù)過多的和不應(yīng)有的使命,也不能讓失獨家庭養(yǎng)老和醫(yī)療等保障制度承擔(dān)不相關(guān)的責(zé)任。唯有如此才能一方面讓失獨家庭扶助制度在幫扶由于各種原因限于生存困境的失獨父母方面發(fā)揮重要作用,以免除他們的生存恐懼;另一方面使失獨家庭養(yǎng)老和醫(yī)療等保險制度有效地解除失獨父母的養(yǎng)老憂慮和醫(yī)療恐慌,從而實現(xiàn)失獨家庭社會保障制度的有效運(yùn)行與健康發(fā)展。

4.4 明確責(zé)任主體

任何一項社會政策或者制度的順利實施和健康發(fā)展都必須有明確的責(zé)任主體,以便敦促責(zé)任主體不遺余力地履行自身職責(zé),當(dāng)政策或者制度出現(xiàn)問題時才能順利鎖定主要責(zé)任人并進(jìn)行懲處。換言之,一項政策或者制度的責(zé)任主體不明確將會亂象叢生、矛盾不斷。為此,鑒于失獨家庭社會保障制度存在責(zé)任主體不明確的重大局限性,必須努力明確失獨家庭社會保障制度的責(zé)任主體,可以由中央政府出臺文件規(guī)定國家衛(wèi)計委、財政部、人力資源和社會保障部、民政部以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等相關(guān)部委中的某一部委作為失獨家庭社會保障制度的主要責(zé)任主體,統(tǒng)籌全國失獨家庭社會保障制度建設(shè),其他部委提供協(xié)助工作,這樣不僅可以防止責(zé)任主體之間互相推諉,而且有利于降低制度運(yùn)行成本和提高制度運(yùn)行效率,從而促進(jìn)失獨家庭社會保障制度健康發(fā)展,增進(jìn)失獨家庭福祉。

4.5 擴(kuò)大制度覆蓋面

制度覆蓋面的高低意味著一項社會保障制度是否有效覆蓋了相應(yīng)的目標(biāo)人群,適度的制度覆蓋面是社會保障制度實現(xiàn)公平與可持續(xù)發(fā)展的重要前提。針對當(dāng)前失獨家庭社會保障制度覆蓋面嚴(yán)重偏低的窘境,政府必須著力擴(kuò)大失獨家庭社會保障制度的覆蓋面,不僅要覆蓋女方年齡大于和等于49周歲的失獨家庭,而且應(yīng)當(dāng)覆蓋女方年齡小于49周歲的失獨家庭,以保障女方年齡小于49周歲的失獨家庭的合法權(quán)益。事實上,女方年齡小于49周歲的失獨家庭也是計劃生育政策的忠實執(zhí)行者,失獨給他們帶來的創(chuàng)傷與女方年齡大于和等于49周歲的失獨家庭并無二致,他們理應(yīng)享有失獨家庭社會保障制度福利,否則不僅嚴(yán)重?fù)p害了他們的合法權(quán)益,而且有損社會的公平正義。進(jìn)而言之,擴(kuò)大失獨家庭社會保障制度的覆蓋面,使其覆蓋女方年齡小于49周歲的失獨家庭,不僅攸關(guān)這部分失獨家庭的合法權(quán)益,而且關(guān)乎制度的可持續(xù)發(fā)展與社會的公平正義。

4.6 提高保障標(biāo)準(zhǔn)

一項社會保障制度要充分發(fā)揮分散和化解風(fēng)險的功能,實現(xiàn)既定的制度目標(biāo),不僅需要具有一定的制度覆蓋面,而且離不開適度的保障標(biāo)準(zhǔn)。事實上,社會保障制度保障標(biāo)準(zhǔn)的偏低或者偏高都不利于制度的有效運(yùn)行和長遠(yuǎn)發(fā)展。倘若保障標(biāo)準(zhǔn)偏低,那么社會保障制度的功能就會大打折扣,無法有效解除目標(biāo)群體的生活風(fēng)險;如果保障標(biāo)準(zhǔn)偏高,不僅會加重政府的財政負(fù)擔(dān),而且還會引發(fā)福利依賴問題。因此,針對失獨家庭社會保障制度保障標(biāo)準(zhǔn)偏低的困境,政府應(yīng)該適度提高保障標(biāo)準(zhǔn)。具體說來,就是應(yīng)當(dāng)在綜合考量國家經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展形勢、中央和地方各級政府財政實力以及失獨父母真實需求的情況下,適度提高失獨家庭社會保障制度的保障標(biāo)準(zhǔn),并建立與居民消費(fèi)價格指數(shù)聯(lián)動的動態(tài)調(diào)整機(jī)制,在充分解決失獨父母溫飽問題的基礎(chǔ)上,讓他們的生活水準(zhǔn)能夠達(dá)到當(dāng)?shù)鼐用竦钠骄?使其能夠享有相對體面而又有尊嚴(yán)的基本生活,以增進(jìn)失獨家庭的生活福祉。

5 結(jié)束語

自黨的十八屆五中全會提出“全面二孩”政策以來,獨生子女政策宣告終結(jié),失獨家庭問題開始降溫,部分獨生子女父母在糾結(jié)是否生育二孩。然而,失獨家庭問題并未得到有效緩解,而且在未來很長一段時間內(nèi)這一問題將愈發(fā)嚴(yán)重。隨著失獨家庭規(guī)模的日漸擴(kuò)大,再加上已經(jīng)步入和即將步入老年期的失獨父母與日俱增,失獨家庭的社會保障問題日益凸顯。盡管自2006年以來,針對失獨家庭面臨的社會保障困境,中央和地方各級政府進(jìn)行了積極的探索和有益的嘗試,也取得了一定的成效,然而仍然存在著法制規(guī)范不健全、制度體系殘缺、保障標(biāo)準(zhǔn)偏低以及制度覆蓋面不高等諸多困境,迫切需要在政府主導(dǎo)和多方參與的前提下,從健全法律法規(guī)、完善制度體系、提高保障標(biāo)準(zhǔn)以及擴(kuò)大制度覆蓋面等方面加以妥善解決,從而實現(xiàn)失獨家庭社會保障制度的健康運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。

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