文/師安寧

“街區(qū)制”改革應(yīng)當(dāng)堅守的六項(xiàng)基本原則

文/師安寧

導(dǎo) 讀

安居才能樂業(yè)，我國“街區(qū)制”改革關(guān)系著億萬居民的切身利益，所以《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》一經(jīng)發(fā)布，便引起了社會公眾的熱烈關(guān)注和討論。正確理解和推進(jìn)“街區(qū)制”改革，必須從嚴(yán)格的法律思維出發(fā)，堅持法治原則，依法改革。

2016年2月6日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。應(yīng)該說，這是一份高屋建瓴的關(guān)涉我國未來一定時期內(nèi)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的綱領(lǐng)性文件，其按照不同層級、不同板塊在30個方面分項(xiàng)論述了我國城市建設(shè)規(guī)劃的基本準(zhǔn)則與改革方向?！度舾梢庖姟犯靼鍓K之間的內(nèi)容具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性與體系性，而且嚴(yán)格遵循了依法改革的思維，是我國在城市規(guī)劃建設(shè)管理的改革事項(xiàng)中體現(xiàn)依法治國思維的優(yōu)秀典范。

近期，引發(fā)輿論高度關(guān)注的“街區(qū)制”改革內(nèi)容就來自《若干意見》第（十六）項(xiàng)“優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)”一節(jié)。原文指出：“加強(qiáng)街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，分梯級明確新建街區(qū)面積，推動發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用”。

上述內(nèi)容公布后，由于有關(guān)媒體無視《若干意見》所承載的30項(xiàng)內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性、合法性與整體性，未能從法律思維的角度解讀“街區(qū)制”改革的正確含義，反以突出“拆圍墻”、“開放小區(qū)”等內(nèi)容誤導(dǎo)受眾。

其時，恰逢最高人民法院發(fā)布關(guān)于物權(quán)法的司法《解釋（一）》，由于“街區(qū)制”改革直接涉及民眾的物權(quán)保護(hù)問題而引發(fā)輿論的高度關(guān)注，但最高法院的有關(guān)發(fā)言人在不了解《若干意見》整體內(nèi)容的情形下未能從依法治國的思維角度對輿論意見給予正確引領(lǐng)，而是以“封閉住宅小區(qū)是農(nóng)耕時代的產(chǎn)物，我們現(xiàn)在已經(jīng)處于21世紀(jì)工業(yè)化、信息化和新型城鎮(zhèn)化的新時代，推進(jìn)現(xiàn)代化城市建設(shè)需要我們有新的理念和探索”之類的言論回應(yīng)輿情。

一石激起千層浪！

上述各方面因素的疊加，更加強(qiáng)化了民眾對中央在此項(xiàng)改革意見中是否體現(xiàn)了嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性及合法性原則的疑慮。此后，各類媒體更從《若干意見》與物權(quán)法存在“抵觸”或者認(rèn)為其將消解物權(quán)法對物權(quán)的保護(hù)功能等各種角度影射《若干意見》的合法性。

筆者認(rèn)為，必須從嚴(yán)格的法律思維出發(fā)正確解讀《若干意見》的有關(guān)改革方向和改革內(nèi)容，維護(hù)中央改革意見的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。本文僅就民眾所關(guān)注的“拆圍墻”、“開放小區(qū)”這一新型“街區(qū)制”改革內(nèi)容出發(fā)，從物權(quán)法的角度給予合理解讀。

筆者認(rèn)為，要正確實(shí)施中央《若干意見》的改革思路，在未來的“街區(qū)制”改革中應(yīng)當(dāng)遵循下列各項(xiàng)基本原則。

1.必須尊重規(guī)劃法制度，對“街區(qū)制”實(shí)行“未建小區(qū)新辦法”，“已建小區(qū)不溯及既往”的基本原則。我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃之分，而且詳細(xì)規(guī)劃中又有控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃之分。城鄉(xiāng)規(guī)劃是我國經(jīng)濟(jì)行政立法的重要內(nèi)容，其立法權(quán)在于地方各級人大及其常委會。街區(qū)制改革在某地實(shí)施前，針對未建小區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，必須先修改現(xiàn)有規(guī)劃，再適用于新規(guī)劃小區(qū)。如此，則新街區(qū)制中的公共道路建設(shè)成本不應(yīng)當(dāng)再向小區(qū)業(yè)主分?jǐn)?，而是?yīng)在規(guī)劃中由政府統(tǒng)籌解決該部分建設(shè)成本。

對于已建成小區(qū)則不得一刀切式的直接實(shí)施新街區(qū)制改革。也即，新修訂的城市建設(shè)規(guī)劃對已建成小區(qū)不具有溯及既往的法律效力。

2.必須嚴(yán)格基于公共利益的需要，才能對小區(qū)道路實(shí)施公共化征收措施，從而切實(shí)貫徹依法保護(hù)小區(qū)業(yè)主合法權(quán)利的基本原則。筆者認(rèn)為，對已經(jīng)建成的小區(qū)內(nèi)部道路實(shí)施公共化的街區(qū)制改革，其本質(zhì)是對原屬于業(yè)主共有的內(nèi)部道路實(shí)施征收的一種物權(quán)主體變更行為。因此，街區(qū)制改革的核心問題是對“公共利益”的正確認(rèn)定。

我國憲法第10條和第13條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要”可以依照法律對集體土地和公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。物權(quán)法第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”?？梢?，無論是從憲法性依據(jù)或是部門法依據(jù)來看，物權(quán)征收措施啟動的前提是“為了公共利益的需要”，故準(zhǔn)確而合理地界別“公共利益”將成為物權(quán)征收制度的核心問題。

在街區(qū)制改革中適用征收制度時必須給以小區(qū)業(yè)主合理的補(bǔ)償，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第50條規(guī)定，“經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見；因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”。顯然，對已建成小區(qū)的街區(qū)制改革中，必然涉及到前述補(bǔ)償制度的適用問題。應(yīng)該說，城鄉(xiāng)規(guī)劃法的立法精神與物權(quán)法的征收制度是高度一致的。

3.必須正確解讀物權(quán)征收制度中“公共利益”判定的基本原則。公共利益應(yīng)包括國家利益和社會公共利益兩大類。其含義是指，由國家自身或不特定的社會公眾所應(yīng)享有的相對于集體、個人或其他普通財產(chǎn)權(quán)權(quán)益而言所必須優(yōu)先維護(hù)的權(quán)利狀態(tài)。

對公共利益的范圍不應(yīng)當(dāng)在泛公有制優(yōu)先論的誤導(dǎo)下而作任何不當(dāng)?shù)臄U(kuò)大化解釋，對其判斷的基本原則為：一是該利益的承受主體是否屬國家自身或不特定的社會公眾；二是對該利益的優(yōu)先維護(hù)是否具有必須性和不可替代性；三是要考慮到在不同的部門法域下公共利益的相對性。也即，對已經(jīng)建成的小區(qū)進(jìn)行街區(qū)制改革前必須從上述三個方面進(jìn)行充分論證，以確定是否具有此項(xiàng)物權(quán)征收的必要性。

筆者認(rèn)為，適用物權(quán)法第42條時，必須按照下列諸項(xiàng)原則來正確判定“公共利益”：

（1）受益人不能特定化，否則即不屬公共利益。無論是以政府的名義或是辦理公共事業(yè)的名義所確認(rèn)的公共利益，如果一旦征收措施的目的性受益主體是特定的，則這些所謂的公共利益并不是憲法意義上的“公共利益”。例如，街區(qū)制改革僅為某一單位的出行方便而導(dǎo)致其公共利益特質(zhì)不明顯的，則應(yīng)當(dāng)適用物權(quán)法關(guān)于地役權(quán)或民法中關(guān)于相鄰關(guān)系制度的規(guī)定，而不能適用以征收為基礎(chǔ)的街區(qū)制改革。也即，由于受益主體的特定化而致其必然不屬于憲法所要保護(hù)的“公共利益”。

（2）征收必須是政府為有效地履行憲法或法律所賦予的強(qiáng)制性職責(zé)而采取的必要措施?，F(xiàn)實(shí)中那種超越自身憲法與法律職責(zé)而為開發(fā)商服務(wù)的征收措施不能視為維護(hù)公共利益，也不能把現(xiàn)實(shí)中的政府行為均視為必然代表憲法所要求的維護(hù)公共利益的職責(zé)行為。這就需要有關(guān)政府在確定街區(qū)制改革前，必須充分考量到物權(quán)法的立法價值，必須充分貫徹依法治國的執(zhí)政思維，而不是以行政強(qiáng)制的辦法推行街區(qū)制改革。

（3）對公共利益的確認(rèn)總體上要符合基本公平與正義的自然法原則。此項(xiàng)原則要求，在對比被征收主體的利益與擬優(yōu)先維護(hù)的利益之間不能在價值取向上嚴(yán)重失衡，且除了實(shí)行征收措施外沒有其他途徑可替代實(shí)現(xiàn)。

須知，街區(qū)制改革并非“為街區(qū)而街區(qū)”的改革，其目的是為了優(yōu)化土地資源利用率，提升城市道路承載效率。當(dāng)這一價值與業(yè)主的物權(quán)利益、安全利益相比而明顯弱化時，不得假借街區(qū)制改革而損害業(yè)主的合法物權(quán)權(quán)益。

（4）公共利益具有時代的相對性。諸如一項(xiàng)法律權(quán)利在上世紀(jì)50年代可能是公共利益，但到80年代時可能已喪失此項(xiàng)特征，如土地改革法的自然失效。再如當(dāng)年曾為吸引外資而實(shí)施的各類內(nèi)外有別的差別待遇和法律政策在入世后因其不符合WTO關(guān)于國民待遇的要求反而成為了非法利益等時代性因素。顯然，公共利益具有時代性特征。

事實(shí)上，街區(qū)制改革也存在時代性和相對性，并非所有的小區(qū)在任何情形下均適合于街區(qū)制改革，在具體的城市規(guī)劃立法及行政行為中，必須考慮到街區(qū)制改革的相對性與時代性因素。

4.必須遵循“規(guī)劃修改”與“逐步推行”并舉的基本原則。筆者認(rèn)為，如要在已經(jīng)建成的小區(qū)中實(shí)施街區(qū)制則必須按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定辦理。即修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機(jī)關(guān)提出專題報告，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意后，方可編制修改方案。修改后的控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)規(guī)定履行報批程序?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃。

事實(shí)上，《若干意見》已經(jīng)充分考量的規(guī)劃法治在未來街區(qū)制改革中的重要價值，其在（四）“依法制定城市規(guī)劃”和第（五）項(xiàng)關(guān)于“嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃”的兩項(xiàng)意見中已經(jīng)明確，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用。依法加強(qiáng)規(guī)劃編制和審批管理，嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的原則和程序，認(rèn)真落實(shí)城市總體規(guī)劃由本級政府編制、社會公眾參與、同級人大常委會審議、上級政府審批的有關(guān)規(guī)定。

同時，《若干意見》認(rèn)為，經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市規(guī)劃，是城市建設(shè)和管理的依據(jù)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的強(qiáng)制性，凡是違反規(guī)劃的行為都要嚴(yán)肅追究責(zé)任。城市政府應(yīng)當(dāng)定期向同級人大常委會報告城市規(guī)劃實(shí)施情況。城市總體規(guī)劃的修改，必須經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意，并報同級人大常委會審議通過，從制度上防止隨意修改規(guī)劃等現(xiàn)象。

5.凡占有、使用和管理國有資產(chǎn)的單位，必須嚴(yán)格按照政府有關(guān)決策意見堅決實(shí)施街區(qū)制改革，且不得援引公共利益抗辯機(jī)制來對抗街區(qū)制改革。這是因?yàn)?，我國國有資產(chǎn)的存在價值中，必然要首先承擔(dān)維護(hù)公共利益的職能，當(dāng)有權(quán)決策機(jī)構(gòu)認(rèn)定某街區(qū)制改革符合公共利益時，該類國有資產(chǎn)占有、使用和管理單位必須無條件地服從此類決策，不得適用公共利益抗辯機(jī)制來維護(hù)本單位小集體的利益，這是街區(qū)制改革中國有資產(chǎn)單位與以私有物權(quán)為基礎(chǔ)建成的居民小區(qū)完全不同性質(zhì)的改革承受主體。

6.嚴(yán)禁“破法改革”，必須堅持重大改革于法有據(jù)的基本原則。中央要求，凡是重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行。習(xí)近平總書記多次在不同場合闡釋“重大改革要于法有據(jù)”這一論斷，強(qiáng)調(diào)在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式依法執(zhí)政。

由于“街區(qū)制”改革中的“征收”制度無論是在政治或法律層面上其本質(zhì)均屬“國有化”措施，是國家取得所有權(quán)的一種方式。目前，我國因已不再處于大規(guī)模國有化的歷史階段，憲法的價值取向已轉(zhuǎn)為主要是對各類權(quán)利主體包括公民私人財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

因此，在街區(qū)制改革中，涉及拆遷工作時必須嚴(yán)格遵守物權(quán)保護(hù)制度，防止行政立法在設(shè)定拆遷制度時對公共利益放棄判斷，嚴(yán)禁政府直接適用強(qiáng)制許可制度、強(qiáng)制簽約制度、強(qiáng)制裁決制度和強(qiáng)制執(zhí)行制度來剝奪小區(qū)業(yè)主的合法權(quán)利。

上述六項(xiàng)基本原則當(dāng)然應(yīng)成為未來街區(qū)制改革的應(yīng)有之義。

點(diǎn) 睛

在街區(qū)制改革中，涉及拆遷工作時必須嚴(yán)格遵守物權(quán)保護(hù)制度，防止行政立法在設(shè)定拆遷制度時對公共利益放棄判斷，嚴(yán)禁政府直接適用強(qiáng)制許可制度、強(qiáng)制簽約制度、強(qiáng)制裁決制度和強(qiáng)制執(zhí)行制度來剝奪小區(qū)業(yè)主的合法權(quán)利。

（作者系法學(xué)博士，北京大成律師事務(wù)所高級合伙人）