鐘少穎 梁尚鵬 聶曉偉

1 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

2 中國青年政治學(xué)院 北京 100089

3 中國科學(xué)院辦公廳 北京 100864

美國國防部資助的國家實驗室管理模式研究*

鐘少穎1梁尚鵬2聶曉偉3**

1 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

2 中國青年政治學(xué)院 北京 100089

3 中國科學(xué)院辦公廳 北京 100864

美國國防部是美國國家實驗室的重要資助單位，在最高峰時期，美國國防部曾經(jīng)資助過 34 家國家實驗室。目前仍然資助 10 家國家實驗室。文章詳細(xì)分析了美國國防部下屬國家實驗室構(gòu)建的“資助機(jī)構(gòu)—運營機(jī)構(gòu)—國家實驗室”三層管理體制。根據(jù)聯(lián)邦采購法案（FAR），資助機(jī)構(gòu)決定國家實驗室的研究方向和領(lǐng)域，國家實驗室要依照資助機(jī)構(gòu)的特殊要求或章程來執(zhí)行研發(fā)任務(wù)。運營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家實驗室的日常管理，包括實驗室主任等高級管理人員的選聘等。資助機(jī)構(gòu)通過駐地辦公室對國家實驗室運行中存在的風(fēng)險和績效進(jìn)行評估，并根據(jù)評估的結(jié)果來確定國家實驗室的績效收入和補(bǔ)貼。美國國家實驗室的三層級管理模式一方面可以使國家實驗室獲得穩(wěn)定的聯(lián)邦政府資助，另一方面又能在具體的事務(wù)管理上保持相對的靈活性，這種模式較為符合科研規(guī)律，對于中國構(gòu)建國家實驗室體系也具有一定的參考意義。

國家實驗室，美國國防部，管理模式，三層結(jié)構(gòu)

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2016.11.010

黨的十八屆五中全會做出了全面建設(shè)國家實驗室的重要部署。研究發(fā)達(dá)國家的國家實驗室建設(shè)、組織、運營模式，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實意義。美國國防部下屬的國家實驗室一直是維持美國軍隊領(lǐng)先地位的重要貢獻(xiàn)者。美國國防部之所以對一些國家實驗室進(jìn)行資助主要是基于 3 點原因。（1）由于國防相關(guān)任務(wù)涉及計算機(jī)科學(xué)、數(shù)學(xué)、工程學(xué)、環(huán)境科學(xué)、生命科學(xué)、物理學(xué)、心理學(xué)、社會科學(xué)等諸多學(xué)科領(lǐng)域，單憑國防部自身的機(jī)構(gòu)無法吸引和留住足夠的相關(guān)研究人員以開展大量高質(zhì)量的研究支撐工作，而國家實驗室在諸多領(lǐng)域獨特的研究能力恰好可以滿足國防部的需求。（2）由于國家實驗室的運營管理以公共利益為核心，不涉及市場機(jī)構(gòu)的利益沖突，因此能以獨特的方式支持國防部的工作，而這種獨特的方式也是產(chǎn)業(yè)部門、為產(chǎn)業(yè)部門服務(wù)的非營利承包商以及以營利為目的承包商所無法實現(xiàn)的。（3）國防部下屬的國家實驗室多年來一直與國防部保持良好的合作關(guān)系，在國防相關(guān)研究領(lǐng)域擁有長期的核心競爭力，能夠持續(xù)為國防部在分析決策、工程建設(shè)、采辦支撐和研發(fā)等方面產(chǎn)生重要的影響，國家實驗室擁有的極具價值的研究能力是美國國防部不斷采取措施維持和增強(qiáng)其研發(fā)實力的主要動力[1]。

美國國防部對下屬國家實驗室進(jìn)行經(jīng)費資助，但不對其進(jìn)行直接的運營和管理，而是通過與大學(xué)或非營利機(jī)構(gòu)簽訂合約來獲得國家實驗室的研究能力，由簽約的大學(xué)或非營利機(jī)構(gòu)直接運營和管理國家實驗室。美國國防部與大學(xué)或非營利機(jī)構(gòu)簽訂的合約必須符合《聯(lián)邦采購條例和國防部采購條例》的相關(guān)規(guī)定。目前，共有 7 個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運營和管理國防部所屬的 10 個國家實驗室[2]。相較于國防部，大學(xué)或非營利機(jī)構(gòu)的運營和管理更具有靈活性，能更好地確保吸引和留住高水平的研究人員為關(guān)鍵性問題開展獨立的研究。

由于美國國防部下屬國家實驗室的重要性和獨特地位，國防部必須確保以一種恰當(dāng)?shù)姆绞絹戆l(fā)揮國家實驗室的優(yōu)勢，并確保為其進(jìn)行有效地指導(dǎo)和制定相關(guān)程序來對其進(jìn)行監(jiān)管。本文從美國國防部的科研管理體系、下屬國家實驗室的經(jīng)費資助和主要研究領(lǐng)域等方面，對美國國防部下屬國家實驗室的管理模式進(jìn)行了深入的研究和分析。

1 美國國防科研管理體系

國防科研體系是美國科研體系的重要組成部分，2011—2017 財年，美國國防 R&D 預(yù)算占全國 R&D 預(yù)算的比例保持在 50% 以上。1958 年以前，美國國防科研管理由三軍分管；隨著分散管理弊端的逐漸顯現(xiàn)，國防科研管理體制不斷變革，如今形成了以國防部為主、國防部統(tǒng)一管理三軍、軍內(nèi)外結(jié)合的國防科研體制[3]。2011—2017 財年，國防部 R&D 預(yù)算占美國國防 R&D 預(yù)算的比例保持在 90% 以上（表 1）。

表1 2011—2017 財年聯(lián)邦 R&D 預(yù)算表

在美國國防科研管理體系中（圖 1），國會和總統(tǒng)主要負(fù)責(zé)法規(guī)制定和預(yù)算審批，國防部和其他政府相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。國防部的項目管理和計劃執(zhí)行在國防研究與工程署的統(tǒng)籌下，主要由三軍和其他國防機(jī)構(gòu)分管[4]。國防部三軍、其他國防機(jī)構(gòu)以及其他政府相關(guān)部門都設(shè)有直屬科研機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)完成研究任務(wù)。此外，國防部和其他政府相關(guān)部門也通過合約管理的方式與大學(xué)、工業(yè)界以及非營利機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，利用這些機(jī)構(gòu)的研究能力，更好地履行各自部門的職責(zé)。

美國國防部的科研任務(wù)主要通過合約的形式交由外部機(jī)構(gòu)來完成，其中工業(yè)界機(jī)構(gòu)和大學(xué)是獲得國防部科研任務(wù)最多的外部機(jī)構(gòu)，國防部下屬國家實驗室在國防部科研任務(wù)中的占比不大。如表 2 和表 3，2014財年美國國防部執(zhí)行的聯(lián)邦研究類經(jīng)費預(yù)算中 68% 由外部機(jī)構(gòu)獲得，其中工業(yè)界獲得的研究經(jīng)費預(yù)算最多（36.93%），其次是國防部內(nèi)部直屬科研機(jī)構(gòu)（32%）和大學(xué)（23.17%），國防部下屬國家實驗室總計占比為2.92%。2014 財年美國國防部獲得的聯(lián)邦開發(fā)類經(jīng)費預(yù)算中 67.45% 屬于外部機(jī)構(gòu)，其中僅工業(yè)界獲得的開發(fā)類經(jīng)費預(yù)算就占總額的 62.79%，其次是國防部內(nèi)部直屬科研機(jī)構(gòu)（32.55%）和大學(xué)（1.5%），國防部下屬國家實驗室總計占比為 2.13%。

圖1 美國國防科研管理體系[5]

表2 2014 財年美國國防部按項目執(zhí)行機(jī)構(gòu)劃分的聯(lián)邦研究類經(jīng)費預(yù)算

表3 2014 財年美國國防部按項目執(zhí)行機(jī)構(gòu)劃分的聯(lián)邦開發(fā)類經(jīng)費預(yù)算

2 國防部下屬國家實驗室的管理體系

美國國防部下屬國家實驗室在整個國防部科研任務(wù)中所占的比重不大，但由于其以公共利益為核心、不涉及市場利益沖突、擁有長期的國防科研核心能力等特點，其在國防部科研體系中占有重要而獨特的地位。

2.1 三層組織架構(gòu)及其職責(zé)

美國國防部對其下屬國家實驗室管理實行“美國國防部部屬各國防機(jī)構(gòu)（資助單位）—運營和管理機(jī)構(gòu)—國家實驗室”的三層組織架構(gòu)。如圖 2 所示，目前共有 7 個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運營和管理國防部下屬的 10個國家實驗室。10 個國家實驗室分別由美國國防部下屬的陸軍部（資助 1個）、海軍部（資助 1個）、空軍部（資助 2個）、國家安全局（資助 1個）以及負(fù)責(zé)采辦、技術(shù)和后勤的國防部副部長辦公室（資助 5個）進(jìn)行資助。在具體合約的約束下分別由蘭德公司（運營 3個）、CAN 公司（運營 1個）、航空航天公司（運營 1個）、國防分析研究所（運營 2個）、MITRE 公司（運營 1個）、麻省理工學(xué)院（運營 1個）、卡耐基梅隆大學(xué)（運營 1個）負(fù)責(zé)具體運營和管理。

從運營管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來看，國防部下屬的 10 個國家實驗室只有 2 個是由大學(xué)負(fù)責(zé)運營管理的，分別為 MIT 林肯實驗室和卡耐基梅隆大學(xué)軟件工程研究所，其余 8 個均由非營利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運營管理，沒有由工業(yè)界運營管理的國家實驗室，這是由國防部特殊的研發(fā)領(lǐng)域和目的所決定的。雖然工業(yè)界沒有參與運營管理美國國防部的國家實驗室，但是國防部的研發(fā)經(jīng)費中有一小部分可以投入到其他聯(lián)邦部門下屬的由工業(yè)界管理的國家實驗室中（表 2和表 3）。在美國國防部國家實驗室管理的三層組織架構(gòu)中，各個層次的職責(zé)明確且相互配合[6]。

圖2 美國國防部下屬國家實驗室管理體系

2.1.1 國防部副部長辦公室（OUSD（AT&L））職責(zé)

國防部下屬國家實驗室的總體事務(wù)由負(fù)責(zé)采辦、技術(shù)和后勤的國防部副部長辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其主要職責(zé)是：

（1）制定和發(fā)布國家實驗室的相關(guān)程序。

（2）根據(jù)美國國防部的要求、事項優(yōu)先級和發(fā)展戰(zhàn)略，為每個國家實驗室制定年度 STE①STE即Staff Years of Technical Effort，為技術(shù)服務(wù)從事1 810個小時的有償工作，STE工作年既包括國家實驗室員工的工作也包括分包的咨詢工作上限和資金配額上限。

（3）主持由國防部資助單位參加的年度會議，在會上根據(jù)具體情況，討論運營管理、事項優(yōu)先級、效率改進(jìn)、合作機(jī)會以及其他主題。

（4）對國家實驗室提交的所有的全面回顧材料進(jìn)行檢查和批準(zhǔn)，并對是否續(xù)簽合約進(jìn)行決策。

2.1.2 資助單位主要職責(zé)

對國防部下屬國家實驗室進(jìn)行資助的三軍部門和其他國防機(jī)構(gòu)作為資助單位，其主要職責(zé)是：

（1）制定年度管理程序來監(jiān)督和控制國家實驗室工作的價值、質(zhì)量和響應(yīng)能力。

（2）確保國家實驗室的所有工作都是核心工作②核心工作：根據(jù)FFRDC合約而開展的與FFRDC已明確的任務(wù)、目的、能力、要求以及與核心能力相一致的任務(wù)并且符合每年的 STE 分配。（3）檢查和批準(zhǔn)國家實驗室關(guān)于核心工作的聲明。（4）確保恰當(dāng)?shù)暮霞s支持以保證所有合約文件（包括工作指令）和資助資金及時解決。

（5）對于已明確的任何特定國家實驗室限制的偏離或例外事項，向負(fù)責(zé)采辦、技術(shù)和后勤的國防部副部長辦公室（OUSD （AT&L））提供具有恰當(dāng)理由的請求。

（6）按照美國國防部總體的事項優(yōu)先級安排國家實驗室的工作并確定優(yōu)先程度，確保與使用者③使用者：一個需要國防部國家實驗室服務(wù)的實體（國防部或非國防部機(jī)構(gòu)）和運營管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。

（7）每年召開一次由資助單位和使用者參加的會議，根據(jù)國防部的事項優(yōu)先級、需求以及政府機(jī)構(gòu)之間合作的機(jī)會等，調(diào)整未來的工作。

（8）確保資助單位和使用者為國家實驗室提供開展研究工作所必要的信息。

2.1.3 國家實驗室的運營機(jī)構(gòu)職責(zé)

國家實驗室的具體運營和管理機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是：開發(fā)一個管理模式，構(gòu)建適合國家實驗室監(jiān)督和管理的嚴(yán)格程序。在管理模式中應(yīng)當(dāng)有一個管理主體來具體監(jiān)管國家實驗室工作的核心領(lǐng)域、質(zhì)量和價值，并進(jìn)一步確保有關(guān)國家實驗室管理的具體要求得到了恰當(dāng)?shù)刎瀼亍９芾碇黧w應(yīng)至少每年開一次會。管理模式中也要對國家實驗室需要提交的年度項目計劃提出要求，國家實驗室提交年度項目計劃的時間要與管理主體的檢查時間計劃相一致。國家實驗室的項目計劃應(yīng)當(dāng)每年提交一次，但是計劃設(shè)計的周期可以擴(kuò)展到一年以上。

2.1.4 國家實驗室的職責(zé)

國防部下屬 10 個國家實驗室均成立于 20 世紀(jì) 40—80 年代，應(yīng)冷戰(zhàn)時期特殊的國防研發(fā)需求而產(chǎn)生，分別屬于研究和分析（S&A）、系統(tǒng)工程和集成（SE&I）以及研究和開發(fā)（R&D）3 個不同的類型，其中多數(shù)屬于 S&A 型（5 個），SE&I 型和 R&D 型分別為 2 個和 3個。不同類型的國家實驗室其主要任務(wù)不同（表 4）。

不同類型國家實驗室的主要任務(wù)不同，但每個國家實驗室都必須維護(hù)好一個當(dāng)前的核心聲明，聲明中應(yīng)對國家實驗室的任務(wù)、工作總體范圍以及國家實驗室必須保持的以支持資助單位相關(guān)任務(wù)的核心能力進(jìn)行描述。聲明應(yīng)提供足夠的特征以辨別一項工作是否在國家實驗室的工作范圍內(nèi)。國家實驗室核心聲明及其任何變動都必須得到負(fù)責(zé)采辦、技術(shù)和后勤的國防部副部長辦公室（OUSD（AT&L））的批準(zhǔn)。

2.2 美國國防部對下屬國家實驗室資助協(xié)議的要點

資助協(xié)議是美國國防部國家實驗室管理模式的核心。通過資助協(xié)議，國防部資助單位對國家實驗室進(jìn)行資助，并規(guī)定各自的職責(zé)和監(jiān)管程序。按國防部的規(guī)定，資助協(xié)議的期限不應(yīng)超過 5 年，但是在通過全面檢查的情況下能夠得到延長，增加的年限不能超過 5 年。資助協(xié)議要根據(jù)特定國家實驗室的特點制定恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，資助單位可以通過行政指令來補(bǔ)充資助協(xié)議。一個標(biāo)準(zhǔn)的資助協(xié)議應(yīng)至少包含以下 5 點內(nèi)容。

（1）國家實驗室協(xié)議有序終止或不再續(xù)約、資產(chǎn)處置、負(fù)債清算的相關(guān)條款。關(guān)于國家實驗室資產(chǎn)化的條款應(yīng)當(dāng)保證當(dāng)國家實驗室與資助單位之間的關(guān)系終止時，其資產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)能夠得到較為容易的處理。

（2）除滿足國防部采購條例中的要求外，國家實驗室不得與非國家實驗室為了競爭一個正式的投標(biāo)申請，在國家實驗室協(xié)議約定的運營范圍外進(jìn)行競爭。這個禁止條例在國家實驗室運營機(jī)構(gòu)開展非國家實驗室職責(zé)范圍內(nèi)工作④非國家實驗室職責(zé)范圍內(nèi)工作：由國家實驗室運營機(jī)構(gòu)組織開展的在國家實驗室核心工作之外的任務(wù)時不適用。

表4 美國國防部下屬國家實驗室所屬類別

（3）明確國家實驗室是否可以在資助單位之外，從其他機(jī)構(gòu)那里承擔(dān)工作。如果一個國家實驗室可以在資助單位允許的情況下承擔(dān)非資助單位⑤非資助單位：任何的非國防部機(jī)構(gòu)（在或者不在聯(lián)邦政府內(nèi)）為國家實驗室提供資助以開展特定的工作，而這些工作不屬于資助協(xié)議的工作，協(xié)議中必須包括相關(guān)的程序，同時也要包括對于允許參與的伙伴類型的限制（比如其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，州、地方或外國政府，或非營利組織等）。

（4）對國家實驗室年度績效評估的相關(guān)程序進(jìn)行規(guī)定。至少應(yīng)評估國家實驗室的技術(shù)質(zhì)量、響應(yīng)能力、價值、成本和工作及時性等，并將結(jié)果反饋給國家實驗室。國家實驗室在收到反饋結(jié)果后要給資助單位提供一個改進(jìn)計劃，以解決在任何領(lǐng)域令人不滿意的表現(xiàn)。

（5）資助單位應(yīng)當(dāng)在各自的資助協(xié)議中加入相關(guān)條款為國家實驗室及其運營機(jī)構(gòu)的工作績效提供指導(dǎo)方針。在為一個國家實驗室分配工作時，資助單位應(yīng)當(dāng)遵循 2 個原則：一個是分配的任務(wù)應(yīng)當(dāng)充分利用國家實驗室的核心競爭力和獨特的特點，另一個是要增強(qiáng)與國家實驗室之間的長期合作關(guān)系。只有滿足這 2 個原則的工作才應(yīng)當(dāng)分配給國家實驗室，而且這樣的工作相較于國家實驗室擅長的其他工作而言具有優(yōu)先性。

2.3 美國國防部對下屬國家實驗室資助協(xié)議相關(guān)規(guī)定

美國國防部各部屬資助單位在與國家實驗室簽訂協(xié)議時，一般也會對國家實驗室的工作類型、費用、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、綜合檢查等作出相應(yīng)的規(guī)定。

2.3.1 工作類型

國防部資助的國家實驗室應(yīng)當(dāng)僅開展與自身核心能力相關(guān)的工作，負(fù)責(zé)運營管理國防部國家實驗室的機(jī)構(gòu)可以在資助單位的監(jiān)督下開展非核心的工作內(nèi)容[7]（表 5）。

表5 國防部國家實驗室工作類型的具體規(guī)定

2.3.2 費用

國防部依靠國家實驗室運營機(jī)構(gòu)來運營管理國家實驗室，并將其作為國防部的戰(zhàn)略資產(chǎn)。運營機(jī)構(gòu)必須接受與國家實驗室相關(guān)聯(lián)的責(zé)任和政策限制。作為回報，美國國防部將盡全力確保為運營機(jī)構(gòu)提供充足的資源，使其能以經(jīng)濟(jì)上有利的方式運營管理國家實驗室，并且對當(dāng)前和未來的需求給予適當(dāng)?shù)目紤]。由于運營國家實驗室產(chǎn)生的日常必要的費用必須作為成本或費用得到補(bǔ)償，運營機(jī)構(gòu)被授予了足夠的靈活性以應(yīng)用當(dāng)前最佳方法來投資于國家實驗室的人力資源、技術(shù)、技術(shù)卓越和物理設(shè)施。為了更好地服務(wù)于國防部的需求，國家實驗室及其運營機(jī)構(gòu)必須擁有足夠的財務(wù)靈活性來投資于未來。

國家實驗室在業(yè)務(wù)開展過程中會產(chǎn)生很多支出，而這些支出通常無法依靠政府協(xié)議完全補(bǔ)償，由于國家實驗室在開展工作的類型方面受到了國防部的嚴(yán)格限制，他們能夠用于補(bǔ)償這些支出的資金來源受到了限制。資助單位在資助協(xié)議中應(yīng)盡量考慮到這一點，將國家實驗室的相關(guān)費用合理化，體現(xiàn)出支付費用的恰當(dāng)性。當(dāng)協(xié)議中的費用被批準(zhǔn)之后，國家實驗室應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)的指導(dǎo)來確定具體需要的規(guī)模。

資助單位首先應(yīng)當(dāng)站在國家實驗室承包商的立場上評估費用的需要和合理性，評估承包商可以提供的支持和可利用的資源，但不應(yīng)考慮其可利用的非國家實驗室資源。其次，對于所需費用的認(rèn)知應(yīng)當(dāng)考慮到國家實驗室承包商的運營和管理利益。如果一項活動作為整體對一個運營機(jī)構(gòu)有益（例如，使用費用來提供勞動力資本以滿足工資單的需求），且只要對國防部有直接或間接的益處，這項活動就可以作為費用申請的合理解釋。

資助單位應(yīng)當(dāng)每年開展一次評估活動，以衡量有關(guān)費用之前的陳述和解釋是否可靠（既包括費用總額也包括費用按計劃的使用）。多次重復(fù)出現(xiàn)的未能合理解釋的不合理費用支出將影響到費用的撥款或費用量級。如果一筆費用在合約中被確定了，年度檢查應(yīng)該確認(rèn)是否發(fā)生了重大變化且對是否需要對費用的數(shù)額進(jìn)行修改作出決定。

在國家實驗室協(xié)議下發(fā)生的費用需要符合相關(guān)費用原則（比如商業(yè)活動應(yīng)用 FAR31.2，非營利活動應(yīng)用OMB Circular A-122，或者大學(xué)附屬機(jī)構(gòu)使用 OMB Circular A-21）、規(guī)定或適用于國家實驗室協(xié)議的法規(guī)。費用必須分為協(xié)議直接的或間接的支出，在資助單位允許的情況下，可以存在一些例外情況。

2.3.3 技術(shù)轉(zhuǎn)讓活動

資助協(xié)議和合同可以包括國家實驗室以技術(shù)轉(zhuǎn)讓活動參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的權(quán)利。資助單位必須采取恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施以確保國家實驗室及其員工沒有機(jī)構(gòu)和個人的市場利益沖突，并且確保國家實驗室建立和維護(hù)的前提條件沒有妥協(xié)。保護(hù)措施應(yīng)當(dāng)包括對技術(shù)轉(zhuǎn)讓工作特定的監(jiān)察和批準(zhǔn)，監(jiān)察和批準(zhǔn)需要在技術(shù)轉(zhuǎn)讓工作之前由資助單位具體案例具體分析。保護(hù)措施應(yīng)當(dāng)制定特定的監(jiān)察和批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，并將其納入每個國家實驗室的資助協(xié)議。這些標(biāo)準(zhǔn)必須與國家實驗室的任務(wù)、章程、核心能力保持一致，并且與資助單位和國防部管理技術(shù)轉(zhuǎn)讓活動的相關(guān)政策保持一致，確保技術(shù)轉(zhuǎn)讓活動不會對國家實驗室的核心工作產(chǎn)生負(fù)面影響，不會產(chǎn)生一個實際的或可能的市場利益沖突。

2.3.4 綜合檢查

資助單位至少每 5 年應(yīng)當(dāng)開展一次國家實驗室的全面檢查，檢查工作應(yīng)符合《聯(lián)邦采購條例》和《國防部采購條例》的相關(guān)規(guī)定，檢查的目的是通過對國家實驗室使用和需求的正式分析來幫助資助單位的領(lǐng)導(dǎo)層決策是否繼續(xù)對國家實驗室進(jìn)行資助。資助單位應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)要求確保國防部內(nèi)檢查過程的連貫性和徹底性。國防部國家實驗室檢查報告的相關(guān)要求見表 6[8]。

表6 國防部國家實驗室的報告要求

3 美國國防部資助的國家實驗室管理模式分析

“國家實驗室資助機(jī)構(gòu)—國家實驗室運營機(jī)構(gòu)—國家實驗室”三層次的管理模式是美國國家實驗室普遍采用的管理模式。這種管理模式使國家實驗室既能得到美國聯(lián)邦政府的資助，又能保持較為靈活的適合研發(fā)的經(jīng)營管理模式。但隨著時間的推移，這種管理模式的缺點和問題也開始慢慢出現(xiàn)。

3.1 過多的機(jī)構(gòu)管理降低了國家實驗室的運行效率

美國國家實驗室正逐漸向更加嚴(yán)格的、由聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的管理方向轉(zhuǎn)變。聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)對國家實驗室的僵化管理降低了實驗室的運行效率和經(jīng)費使用效率，使實驗室的研發(fā)活動無法有效與實際需求相對接。聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)為國家實驗室制定了多個層次的管理規(guī)定，使運營機(jī)構(gòu)通過 GOCO（Government-Owned and Contractor-Operated）管理模式獲得的靈活性逐漸弱化，國家實驗室的管理體系不斷向聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的管理體系轉(zhuǎn)變。這限制了運營管理的靈活性，同時因為沒有操作自主性，造成對運營機(jī)構(gòu)的問責(zé)機(jī)制形同虛設(shè)，也導(dǎo)致國家實驗室的創(chuàng)新缺乏靈活性。

美國聯(lián)邦資助單位在一定范圍內(nèi)已經(jīng)取代了運營機(jī)構(gòu)而直接為國家實驗室的管理制定決策，比如招聘、員工補(bǔ)貼、設(shè)施安全、旅游和項目管理等。這樣的做法一方面能夠有效應(yīng)對來自國會聽證會關(guān)于預(yù)算削減等的審查，另一方面能夠有效減少政府浪費。但資助機(jī)構(gòu)逐漸僵化的微觀管理形式取代了運營商責(zé)任制，從而造成了效率不高的問題。

3.2 僵化的財務(wù)模式制約了經(jīng)費的有效使用

美國國會對國家實驗室的資金支持是通過獨立而又復(fù)雜的系統(tǒng)實現(xiàn)的。資助資金先從國會撥款到資助國家實驗室的聯(lián)邦部委的預(yù)算中，再通過資助單位的管理辦公室和十幾個方案以及成千上萬個具體合同，最終到達(dá)實驗室管理人員和研究人員的手中。這個漫長而復(fù)雜的資源分配過程制約了研發(fā)經(jīng)費的有效使用。

美國國會和聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)更多從遠(yuǎn)程微觀角度管理國家實驗室的經(jīng)費，這些監(jiān)督往往只強(qiáng)調(diào)如何開展研究，而不是最終研究目標(biāo)，導(dǎo)致對國家實驗室的預(yù)算監(jiān)督過于死板。由于每個國家實驗室只負(fù)責(zé)管理與其研究相關(guān)的技術(shù)組合的資助經(jīng)費，所以國家實驗室被鎖定在預(yù)先安排，但不是最集約、最直接或最有效研究項目上，這使得研發(fā)成本過高成為一個普遍的問題。

3.3 國家實驗室缺乏高效的技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制

應(yīng)用國家實驗室的研究來解決實際問題是衡量公共資助研究是否取得成功的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)之一。不管是公共資助還是私人資助，目的是從實踐角度增強(qiáng)政府和私營部門應(yīng)對具體的任務(wù)要求和支持以技術(shù)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)活動的能力。產(chǎn)業(yè)界如果想要使用實驗室高價值的設(shè)備或與特定的專家合作，來開展專利研究，國家實驗室只能收取相關(guān)的研究、設(shè)備和經(jīng)常性費用，而不能因其基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)而收取更多的費用。此外，非專利研究不收取費用，比如通常由大學(xué)開展的并發(fā)表在期刊上的研究。與外部進(jìn)行合作通常需要通過擇優(yōu)評審過程，非專利研究的優(yōu)先級要高于付費的專利研究。雖然在實驗室資產(chǎn)公平地向所有人開放上，當(dāng)前美國的國家實驗室運行得不錯，但它并沒有形成一個強(qiáng)有力的機(jī)制來激勵實驗室管理人使實驗室資產(chǎn)效益最大化。

4 美國國防部國家實驗室體系管理模式對中國建設(shè)國家實驗室管理模式的啟示

美國是國家實驗室建設(shè)的先行者，積累了較為豐富的建設(shè)和管理經(jīng)驗，對中國在建設(shè)國家實驗室體系的過程中，如何構(gòu)建高效的管理體系和模式有一定的啟示。

4.1 明晰國家實驗室的定位

國家實驗室是體現(xiàn)國家意志、實現(xiàn)國家使命、代表國家水平的戰(zhàn)略科技力量，是面向國際科技競爭的創(chuàng)新基礎(chǔ)平臺，是引領(lǐng)國家創(chuàng)新發(fā)展的重要動力源泉，是保障國家安全的核心支撐，是建設(shè)科技強(qiáng)國的重要標(biāo)志。國家實驗室是突破型、引領(lǐng)型、平臺型一體化的大型綜合性研究基地，應(yīng)當(dāng)通過跨學(xué)科、大協(xié)作、高強(qiáng)度支持，聚焦國家長遠(yuǎn)目標(biāo)和重大需求，開展戰(zhàn)略性、前瞻性、基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、集成性科技創(chuàng)新，突破世界前沿的重大科學(xué)問題，攻克事關(guān)國家核心競爭力和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)，率先掌握能形成先發(fā)優(yōu)勢、引領(lǐng)未來發(fā)展的顛覆性技術(shù)，確保國家重要安全領(lǐng)域技術(shù)領(lǐng)先、安全、自主、可控。

國家實驗室是科技體制改革的先行區(qū)，應(yīng)當(dāng)以重大科技任務(wù)攻關(guān)和國家大型科技基礎(chǔ)設(shè)施為主線，選擇最優(yōu)秀的團(tuán)隊和最有優(yōu)勢的創(chuàng)新單元，整合優(yōu)勢創(chuàng)新資源，聚集國內(nèi)外一流人才，建立目標(biāo)導(dǎo)向、績效管理、協(xié)同攻關(guān)、開放共享的新型運行機(jī)制，帶動國家科研力量的優(yōu)化布局和自主創(chuàng)新能力的躍升，成為國家創(chuàng)新體系的中堅力量，成為世界主要科學(xué)中心和創(chuàng)新高地。

4.2 國家實驗室體系必須要有高位勢的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理機(jī)構(gòu)

美國國家實驗室的最高決策機(jī)構(gòu)在美國國會。國家實驗室的設(shè)立、預(yù)算、評估等核心事務(wù)均由美國國會相關(guān)專門委員會進(jìn)行決策或者委托其他機(jī)構(gòu)展開，這充分顯現(xiàn)了國家實驗室體系在整個美國科研系統(tǒng)中的戰(zhàn)略地位。在美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)層面，不管是能源部還是國防部都由副部長一級行政人員統(tǒng)籌該聯(lián)邦機(jī)構(gòu)下屬的國家實驗室管理。這些舉措都保障了國家實驗室體系的相對高效的運轉(zhuǎn)。中國在構(gòu)建國家實驗室體系過程中，也應(yīng)該構(gòu)建超脫部門利益的國家層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理機(jī)構(gòu)，真正實現(xiàn)跨機(jī)構(gòu)的資源整合。

4.3 國家實驗室管理體系必須要賦予依托機(jī)構(gòu)高度的自主權(quán)

美國國家實驗室體系一般通過 GOCO 模式，即政府所有、合同管理模式來提高國家實驗室管理的靈活性。但實際中仍然存在資助單位越界管理，逐步將國家實驗室管理行政化的趨勢。中國在構(gòu)建國家實驗室體系過程中，一定要充分保障國家實驗室在學(xué)術(shù)和具體事務(wù)管理上的獨立性和靈活性。中國的國家實驗室也應(yīng)該依托國立科研結(jié)構(gòu)（如中科院）、大學(xué)、央企等機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常管理。國家層面管住實驗室的設(shè)立、預(yù)算和評估，具體的科研、人事、財務(wù)等管理應(yīng)該給予依托機(jī)構(gòu)充分的自主權(quán)。

4.4 根據(jù)國家實驗室的類型特點構(gòu)建具有一定差異化的管理制度

從美國國家實驗室來看，主要包括基于綜合性大科學(xué)裝置的國家原始創(chuàng)新領(lǐng)域的國家實驗室、應(yīng)對國家傳統(tǒng)安全威脅和新安全風(fēng)險的國家實驗室、關(guān)注事關(guān)國家可持續(xù)發(fā)展核心技術(shù)的國家實驗室三種類型。不同類型的實驗室應(yīng)該在資助資金來源、實驗室目標(biāo)上存在一定的差異，這也相應(yīng)要求在人事管理、財務(wù)管理以及科技成果轉(zhuǎn)化管理制度上保持一定的差異與區(qū)別。但是，美國國家實驗室在管理制度上沒有很好體現(xiàn)這些差異，隨之帶來了科技成果轉(zhuǎn)化不利，實驗室不能很好支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)等問題。中國在建設(shè)國家實驗室的過程中，應(yīng)該實行分類管理的模式。

1 白春禮. 人才與發(fā)展: 國立科研機(jī)構(gòu)比較研究. 北京: 科學(xué)出版社, 2001.

2 白春禮, 潘教峰, 李曉軒. 世界主要國立科研機(jī)構(gòu)概況. 北京:科學(xué)出版社, 2013.

3 黃國杰, 劉云. 美國國防基礎(chǔ)研究的政府資助與管理機(jī)制研究. 國防技術(shù)基礎(chǔ), 2007, (8): 32-38.

4 Defense Business Board. Report to the Secretary of Defense: Public-Private Collaboration in the Department of Defense. DoD, 2013.

5 United States General Accounting Office. Observations on DOD actions to improve management. EDT, 1996.

6 United States Government Accountability Office. Report to Congressional Committees：FEDERAL RESEARCH opportunities exist to improve the management and oversight of Federally Funded Research and Development Centers. USGAO, 2008.

7 National security agency. Federally Funded Research and Development Center (FFRDC) management plan and associated“How-to-Guides”. The Under Secretary of Defense, 2011.

8 RAND National Security Research Division. Annual Report 2012—2013. RAND, 2014.

鐘少穎 中科院科技戰(zhàn)略咨詢院助理研究員，博士。主要研究方向：科技政策與科研組織管理研究。E-mail：zhongshaoying@casipm.ac.cn

Zhong Shaoying Assistant professor, Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences. His research fields include science and technology policy, and scientific research organization management. E-mail: zhongshaoying@casipm.ac.cn

聶曉偉 男，中科院辦公廳副研究員，博士。主要研究方向：科技政策和管理、信息安全體系、科技成果產(chǎn)業(yè)化。E-mail: xwnie@cashq.ac.cn

Nie Xiaowei Male, associate professor, General Office of Chinese Academy of Sciences. His research fields include science and technology policy, information security system, and transformation of scientific and technological achievements. E-mail: xwnie@cashq.ac.cn

Management Mode Study of National Laboratory Funded by US Department of Defense

Zhong Shaoying1Liang Shangpeng2Nie Xiaowei3
（1 Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China; 2 China Youth University for Political Studies, Beijing 100089, China; 3 General Office of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100864, China）

The U.S. Department of Defense (DoD) is an important funding unit of the U.S. national laboratory. In the peak period, DoD funded 34 national laboratories and it currently sponsors 10 national laboratories. DoD has organized a three layer management mechanism of “funding agencies - operating agencies - national laboratories” . A long-term funding contract between the funding unit and the operating unit (usually 5 years) , funding units regulates the development of national laboratories. According to Federal Acquisition Regulation 35.017, the funding unit determines research field of national laboratories. The operating unit is responsible for the daily management of national laboratories, including the selection of laboratory director and other senior management personnel. Through the resident office, funding unit evaluates the risk and performance of the national laboratories, and according to the results of assessment to determine the national laboratories’ subsidies. The three layer management mode can make the national laboratories receive stable funds from the federal government, on the other hand, it can maintain relative flexibility in the management of specific matters, which is more in line with the rules of the frontier research. These studies have reference value for the construction of national laboratory system in China.

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**通訊作者

*預(yù)出版日期：2016年9月18日