摘 要：繼黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出要“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”后，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在我國(guó)部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作，這就使檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的定位從支持起訴轉(zhuǎn)變?yōu)樘崞鹪V訟。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟需要厘清訴權(quán)順位、訴權(quán)范圍以及程序限制等相關(guān)問(wèn)題。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)能力建設(shè)、健全程序規(guī)范和建立監(jiān)督機(jī)制等方面切實(shí)保障檢察機(jī)關(guān)有效提起環(huán)境公益訴訟。

關(guān) 鍵 詞：檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境公益訴訟；支持起訴；提起訴訟

中圖分類號(hào)：D923.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）03-0090-06

收稿日期：2015-12-30

作者簡(jiǎn)介：李勁（1963—），女，遼寧葫蘆島人，渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院法學(xué)教授，研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境公益訴訟的法律制度構(gòu)建與司法運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12BFX118。

檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)如何定位，一直以來(lái)都是理論探討以及司法實(shí)踐的熱點(diǎn)問(wèn)題。繼黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”后，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議并通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。此《決定》的出臺(tái)使檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的定位發(fā)生了明顯的變化，從支持起訴轉(zhuǎn)變?yōu)樘崞鹪V訟，其目的就在于充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。

一、對(duì)檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟定位

發(fā)展歷程的簡(jiǎn)要梳理

檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟是我國(guó)環(huán)境污染與生態(tài)破壞等環(huán)境問(wèn)題日益突出的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。目前，我國(guó)因環(huán)境污染和生態(tài)破壞而導(dǎo)致環(huán)境公共利益受到侵害的事件時(shí)有發(fā)生。為了保護(hù)環(huán)境公共利益，在理論界廣泛探討建立環(huán)境公益訴訟制度必要性和可行性的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)率先開(kāi)始了環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐，在提起環(huán)境刑事公訴之時(shí)附帶提起民事訴訟，法院判決犯罪行為人在承擔(dān)刑事責(zé)任的同時(shí)還要承擔(dān)民事賠償責(zé)任。刑事附帶民事訴訟雖然可以在一定程度上起到保護(hù)環(huán)境公共利益的作用，但就其性質(zhì)而言并不等同于環(huán)境公益訴訟。因此，為解決日趨嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行實(shí)踐探索，有的省級(jí)檢察院通過(guò)單獨(dú)制定規(guī)范性文件的形式、有的省級(jí)檢察院和法院通過(guò)會(huì)簽文件的形式、有的省市檢察機(jī)關(guān)通過(guò)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)、法院聯(lián)合發(fā)布實(shí)施意見(jiàn)的形式對(duì)環(huán)境公益訴訟作出規(guī)定。[1]與此同時(shí)，樂(lè)陵市檢察院、閬中市檢察院等市縣級(jí)檢察院開(kāi)始嘗試作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟。在檢察機(jī)關(guān)不斷提起環(huán)境公益訴訟并逐漸積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的建立給予了立法回應(yīng)：依據(jù)修正后的《民事訴訟法》，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)于污染環(huán)境等造成社會(huì)公共利益損害的行為，享有向人民法院提起訴訟的權(quán)利。這項(xiàng)規(guī)定，是我國(guó)法制史上的一個(gè)重要突破，使環(huán)境民事公益訴訟具有了立法依據(jù)。

由于新《民事訴訟法》將提起環(huán)境民事公益訴訟的主體范圍限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，因此，在《環(huán)境保護(hù)法》修改之后，環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的主體資格具有了法律依據(jù)。然而，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟，仍然缺少立法上的支持，甚至可以說(shuō)，新《民事訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟是作出限制的?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)可以通過(guò)提供法律咨詢、提交書(shū)面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！笨梢?jiàn)，該司法解釋已明確將檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟的方式定位為支持起訴。此外，修訂后的《行政訴訟法》仍然將行政訴訟的原告資格限定在與被訴行政行為具有利害關(guān)系的范圍之內(nèi)。換言之，現(xiàn)行的《行政訴訟法》沒(méi)有對(duì)行政公益訴訟作出明確的規(guī)定。因此，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟沒(méi)有立法支撐。

為進(jìn)一步落實(shí)《決定》中的要求，在全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在全國(guó)十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)之后，最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），為探索建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度提供了法律依據(jù)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟

急需厘清的幾個(gè)問(wèn)題

（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)順位

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體包括環(huán)保行政機(jī)關(guān)和環(huán)保社會(huì)組織。那么，檢察機(jī)關(guān)行使環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)就面臨著與上述主體之間的訴權(quán)順位問(wèn)題?！对圏c(diǎn)方案》規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，如果沒(méi)有適格主體或者雖有適格主體但其不提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。據(jù)此可將檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的地位區(qū)分為兩種：第一，作為“公益訴訟人”提起環(huán)境民事公益訴訟。如果檢察機(jī)關(guān)要行使環(huán)境民事公益訴權(quán)，前提是沒(méi)有適格主體或適格主體不起訴。在此情況下，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)擔(dān)負(fù)起保護(hù)環(huán)境公共利益的重任，以“公益訴訟人”的身份直接提起訴訟。第二，支持起訴。在享有環(huán)境民事公益訴權(quán)的主體已經(jīng)依法提起環(huán)境民事公益訴訟的情形下，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是支持原告起訴，因此檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的地位應(yīng)當(dāng)是“支持起訴人”而非“公益訴訟人”。

由于現(xiàn)行的《行政訴訟法》沒(méi)有對(duì)行政公益訴訟作出明確規(guī)定，因此，在行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起抗訴的方式對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為實(shí)施監(jiān)督。依據(jù)《試點(diǎn)方案》的規(guī)定，如果檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，但具有違法行使行政職權(quán)或者行政不作為的情形，并造成了環(huán)境公共利益的損害，那么，檢察機(jī)關(guān)就可以向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟。其中，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件是試點(diǎn)中的重點(diǎn)。在行政訴訟中，由于現(xiàn)行法律要求原告與被訴的行政行為之間具有利害關(guān)系，而公民、法人或者其他組織與造成環(huán)境公共利益損害的行政行為之間不存在這種利害關(guān)系，因而自然不具有原告資格。據(jù)此，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的定位是單一的，是作為“公益訴訟人”提起訴訟。

《試點(diǎn)方案》之所以將檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的定位作出不同的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是兩種訴訟的性質(zhì)以及國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力分工的體現(xiàn)。民事訴訟解決的是平等主體之間的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的糾紛，對(duì)此，學(xué)術(shù)界一直擔(dān)憂檢察機(jī)關(guān)的特殊身份是否會(huì)導(dǎo)致原被告之間在訴訟結(jié)構(gòu)上的不平衡。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟是處于“公益訴訟人”的法律地位，是通過(guò)請(qǐng)求法院依法審理案件來(lái)達(dá)到保護(hù)環(huán)境公共利益的目的。因此，檢察機(jī)關(guān)與作為被告方的公民、法人或者社會(huì)組織處于平等的訴訟地位，雙方權(quán)利是對(duì)等的。由于現(xiàn)行法律已將環(huán)境民事公益訴訟的起訴權(quán)授予了相應(yīng)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)和環(huán)保社會(huì)組織，可由這些機(jī)關(guān)和組織優(yōu)先行使起訴權(quán)，因此，只有在缺少適格主體或者雖有適格主體然而適格主體并未起訴的情形下，檢察機(jī)關(guān)才能行使環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)。

值得注意的是，由于行政訴訟是通過(guò)對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查以監(jiān)督行政主體依法行使行政職權(quán)的，而行政權(quán)力的強(qiáng)制性使得行政法律關(guān)系中的行政主體與行政相對(duì)人處于不平等的法律地位，所以，對(duì)于未直接涉及切身利益的環(huán)境公共利益受到侵害的行政行為，公民、法人或者社會(huì)組織不愿意起訴甚至不敢起訴，而這種狀況又反過(guò)來(lái)助長(zhǎng)了環(huán)保行政機(jī)關(guān)的行政不作為或者亂作為，導(dǎo)致公共利益遭受更為嚴(yán)重的損害。因此，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，就可以通過(guò)國(guó)家權(quán)力之間的監(jiān)督與抗衡來(lái)保護(hù)環(huán)境公共利益。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)行使范圍

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)范圍也就是人民法院受理“公益訴訟人”起訴案件的受案范圍?！对圏c(diǎn)方案》將檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的線索限定為在“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)的造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的違法行為，但《試點(diǎn)方案》對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)范圍只有概括性的表述，沒(méi)有具體細(xì)化?！白罡呷嗣駲z察院印發(fā)實(shí)施的《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)（2013-2017年工作規(guī)劃）》中將履行職責(zé)界定為檢察機(jī)關(guān)在履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。”[2]這說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索的范圍應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大。行政違法行為是否已經(jīng)造成或可能造成環(huán)境公共利益受到侵害，行政相對(duì)人是最了解的，因此由行政相對(duì)人向檢察機(jī)關(guān)提供相關(guān)信息，可以使檢察機(jī)關(guān)及時(shí)掌握國(guó)家利益和社會(huì)公共利益遭受侵害的情況，并通過(guò)環(huán)境公益訴訟來(lái)更好地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

《決定》明確提出：要“強(qiáng)化對(duì)于行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的行政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，以增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效?！睆奈覈?guó)現(xiàn)有的行政監(jiān)督體系來(lái)看，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)并不直接辦理具體案件，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制受人事關(guān)系、利益驅(qū)動(dòng)等因素影響較大，而輿論、網(wǎng)絡(luò)等群眾監(jiān)督又明顯缺乏強(qiáng)制約束力。因此只有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，以國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，才能產(chǎn)生良好的監(jiān)督效果。[3]事實(shí)表明，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為與公民、法人或者其他組織實(shí)施污染環(huán)境行為相比，對(duì)于環(huán)境公共利益造成的損害更大，甚至在有些情況下，公民、法人或者其他組織實(shí)施的污染環(huán)境行為恰恰是行政機(jī)關(guān)許可、默許或者不作為造成的。從此種意義上說(shuō)，環(huán)境行政公益訴訟對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)力度要?jiǎng)儆诃h(huán)境民事公益訴訟。此外，檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟人”起訴行政機(jī)關(guān)，在行政訴訟領(lǐng)域中保護(hù)公共利益的客觀訴訟制度與保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的主觀訴訟制度并存，可以使我國(guó)行政訴訟制度的結(jié)構(gòu)更趨合理，有利于依法行政目標(biāo)的有效實(shí)行。[4]

（三）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的程序限制

為實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的目標(biāo)，《試點(diǎn)方案》特別設(shè)置了如下程序：第一，在試點(diǎn)期間如果地方人民檢察院擬決定向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)當(dāng)先行層報(bào)最高人民檢察院，在經(jīng)過(guò)最高人民檢察院審查批準(zhǔn)之后，地方人民檢察院才可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。第二，“檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟?！?jīng)過(guò)訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒(méi)有提起民事公益訴訟，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟?！盵5]第三，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織沒(méi)有也無(wú)法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟?！盵6]

《試點(diǎn)方案》在前置程序上對(duì)環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的設(shè)置是不同的，其原因在于我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面采取的是以行政管理為主導(dǎo)的模式，環(huán)保行政機(jī)關(guān)依法享有相應(yīng)的行政管理職權(quán)，通過(guò)行政行為實(shí)現(xiàn)環(huán)保領(lǐng)域的行政管理。如果環(huán)保行政機(jī)關(guān)自收到檢察機(jī)關(guān)的建議書(shū)后，在一個(gè)月內(nèi)確已依法辦理相關(guān)事項(xiàng)，而且也將辦理情況及時(shí)地書(shū)面回復(fù)給了檢察機(jī)關(guān)，表明環(huán)保行政機(jī)關(guān)確實(shí)依法履行了法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)就實(shí)現(xiàn)了法律監(jiān)督的目的，在這種情況下再提起環(huán)境行政公益訴訟確無(wú)實(shí)際意義?？梢?jiàn)，檢察機(jī)關(guān)行使環(huán)境行政公益訴權(quán)是以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政進(jìn)而保護(hù)環(huán)境公共利益為主要目的的。

三、保障檢察機(jī)關(guān)有效行使環(huán)境

公益訴權(quán)的對(duì)策

（一）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的能力建設(shè)

首先，建立專門(mén)機(jī)構(gòu)。鑒于環(huán)境公益訴訟案件與其他公益訴訟案件以及法律監(jiān)督案件存在著明顯的區(qū)別，因此應(yīng)當(dāng)建立專門(mén)組織專職負(fù)責(zé)提起環(huán)境公益訴訟。這樣既有利于總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，也有利于在試點(diǎn)改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)“檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的職權(quán)配置和運(yùn)行規(guī)律以及適用的原則、程序和方式等理論問(wèn)題進(jìn)行深入研究”，[7]促使相關(guān)制度更趨完善。

其次，提高業(yè)務(wù)能力。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是在行使一項(xiàng)新的檢察監(jiān)督職權(quán)，對(duì)檢察人員來(lái)講既需要具有相關(guān)的法律專業(yè)知識(shí)，也需要具有環(huán)境與資源方面的知識(shí)。因此，應(yīng)通過(guò)多種方式對(duì)其進(jìn)行相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。目前，最高人民檢察院已經(jīng)在全國(guó)民行檢察部門(mén)根據(jù)不同主題內(nèi)容部署開(kāi)展了一系列的教育培訓(xùn)，由法律學(xué)界知名專家、檢察系統(tǒng)內(nèi)民行檢察業(yè)務(wù)骨干通過(guò)網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)面授等多種形式開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。[8]試點(diǎn)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種方式從理論、實(shí)踐等方面開(kāi)展培訓(xùn)，以此使公共利益檢察保護(hù)工作規(guī)范化，從而為檢察機(jī)關(guān)更好地進(jìn)行環(huán)境公益訴訟奠定良好的法律業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。

第三，充實(shí)檢察隊(duì)伍。由于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟需要具有較高的專業(yè)理論水平和較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，因此充實(shí)檢察隊(duì)伍，提供人才支撐就成為目前急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)此，一是可以從專業(yè)院校、法院、律師等途徑公開(kāi)招錄，擇優(yōu)選擇，在現(xiàn)有人員的基礎(chǔ)上增加辦案人員。[9]二是可以選派檢察人員去環(huán)保行政機(jī)關(guān)交流工作，熟悉環(huán)保行政機(jī)關(guān)的職權(quán)以及相關(guān)法定程序，做好提起訴訟的準(zhǔn)備工作。這樣，檢察人員就能進(jìn)一步了解行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況，更好地履行提起環(huán)境行政公益訴訟的職責(zé)。

（二）進(jìn)一步規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟程序

自《試點(diǎn)方案》確定在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)以來(lái)，陜西、吉林、山東、甘肅、江蘇等地的省級(jí)人民檢察院已確定了參加試點(diǎn)的檢察分院，同時(shí)發(fā)布了一些相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的程序作出進(jìn)一步的規(guī)范：

第一，明確提起環(huán)境公益訴訟的檢察主體。由于環(huán)境公益訴訟尤其是環(huán)境行政公益訴訟與地方政府關(guān)系密切，為排除地方政府的干擾，達(dá)到檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的預(yù)期效果，應(yīng)注重發(fā)揮最高人民檢察院以及上級(jí)人民檢察院在管轄確定上的領(lǐng)導(dǎo)和支配作用，合理確定提起環(huán)境公益訴訟的人民檢察院。同時(shí)，對(duì)非試點(diǎn)地區(qū)侵害環(huán)境公共利益的案件，“在經(jīng)過(guò)最高人民檢察院同意后，實(shí)行對(duì)環(huán)境公益訴訟的交叉管轄或者指定管轄，嘗試由試點(diǎn)地區(qū)的人民檢察院，必要時(shí)可以由最高人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟?！盵10]

第二，明確受理檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件的管轄法院。根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)由中級(jí)以上人民法院管轄。由于現(xiàn)行的《行政訴訟法》并未對(duì)環(huán)境公益訴訟作出規(guī)定，因此依據(jù)《行政訴訟法》，環(huán)境行政公益訴訟案件根據(jù)被告以及案件的復(fù)雜程度不同確定不同的管轄法院。筆者認(rèn)為，由于環(huán)境行政公益訴訟是針對(duì)因行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為而對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能而進(jìn)行的審查，涉及到諸多較為復(fù)雜的因素，故不適宜由基層人民法院管轄。因此，應(yīng)規(guī)定由中級(jí)以上人民法院行使環(huán)境行政公益訴訟的管轄權(quán)，使其與環(huán)境民事公益訴訟的管轄相一致。

第三，做好與行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)、銜接工作?！对圏c(diǎn)方案》明確提出，各試點(diǎn)單位要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取地方黨委、人大、政府以及有關(guān)部門(mén)的支持，共同推進(jìn)改革試點(diǎn)工作的穩(wěn)步開(kāi)展，確保改革實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政實(shí)施的監(jiān)督，這種監(jiān)督是與行政監(jiān)察、行政復(fù)議等內(nèi)部監(jiān)督、糾錯(cuò)機(jī)制的目的相一致的。因此，檢察監(jiān)督與行政監(jiān)督應(yīng)實(shí)現(xiàn)有效銜接，并遵循窮盡行政監(jiān)督的原則，只有在行政監(jiān)督無(wú)法發(fā)揮作用的情況下，才能由檢察機(jī)關(guān)實(shí)施檢察監(jiān)督，這也是國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力分工的客觀要求。

（三）建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督機(jī)制

第一，監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)要有效行使檢察監(jiān)督權(quán)。依據(jù)《試點(diǎn)方案》的規(guī)定，經(jīng)過(guò)訴前程序，公共利益仍然處于受到侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟。這就意味著，檢察機(jī)關(guān)在符合《試點(diǎn)方案》規(guī)定的條件下對(duì)于是否提起環(huán)境公益訴訟享有自由裁量權(quán)。實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一是應(yīng)當(dāng)提起環(huán)境公益訴訟而不提起訴訟；二是有選擇性地提起環(huán)境公益訴訟。無(wú)論出現(xiàn)哪種情況，皆與《試點(diǎn)方案》的初衷相違背，不利于保護(hù)環(huán)境公共利益。因此，應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)制，以有效預(yù)防檢察機(jī)關(guān)在行使環(huán)境公益訴權(quán)上的不作為或者是選擇性的作為。

第二，監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)要依照法定程序行使檢察監(jiān)督權(quán)。《試點(diǎn)方案》對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟權(quán)力的行使設(shè)定了嚴(yán)格的程序：一是訴前程序，二是層報(bào)程序。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，首先必須符合訴前程序，這是對(duì)檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)行使的強(qiáng)制性規(guī)定，而層報(bào)程序又是對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使訴權(quán)的有效保障。檢察機(jī)關(guān)只有遵守相應(yīng)的法定程序提起環(huán)境公益訴訟，才能夠在保護(hù)環(huán)境公共利益的同時(shí)，防止因監(jiān)督不當(dāng)而影響權(quán)利之間的平衡以及社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

第三，監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)要合法行使檢察監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙，或者提出撤銷、部分撤銷違法行政行為以及要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)等訴訟請(qǐng)求。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，收集充分、確鑿的證據(jù)，以利于取得勝訴。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院作出裁定停止執(zhí)行被訴的行政行為或者采取財(cái)產(chǎn)保全措施時(shí)，如果因?yàn)樯暾?qǐng)錯(cuò)誤造成利害關(guān)系人合法權(quán)益損害，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。[11]

在當(dāng)前我國(guó)環(huán)境污染與資源破壞嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)背景下，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有客觀必要性。只有充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，才能使環(huán)境公共利益得到更好的維護(hù)。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟涉及一系列法律法規(guī)的修改和完善，急需明確的法律支撐。目前的試點(diǎn)正是為了逐步積累經(jīng)驗(yàn)，為立法的完善奠定良好的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。

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