于君博　王國龍

[摘 要]財政分權(quán)是解讀和識別當代中國地方政府治理模式的一個重要視角。目前已有大量理論研究表明中國上下級政府間的財政分權(quán)狀況與當?shù)氐牡胤秸卫砟Ｊ介g具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系——前者是中國這樣一個大國為實現(xiàn)上下級政府間的充分合作和國家的有效治理而采取的一種政府治理手段，這種治理手段與其伴生的地方政府一系列的行為反應交織構(gòu)成了當代中國的地方政府治理模式。此外，也不乏以財政分權(quán)作為地方政府治理模式的代理變量來解釋不同地區(qū)政府治理績效差異的實證研究，為中國地方政府治理模式的識別積累了大量的經(jīng)驗資料。但是，已有研究在財政分權(quán)測量方法上的分歧導致其結(jié)論難以統(tǒng)一。實證研究表明，財政自主度和支出比率分權(quán)才是分別測量一省省級政府自主程度和其向下分權(quán)狀況的最優(yōu)方法。在此基礎上的聚類分析和偏相關(guān)分析則可以初步展現(xiàn)出中央政府、省政府、市縣級政府三者間的權(quán)力分配狀況以及不同省份的政府治理模式。

[關(guān)鍵詞]財政分權(quán)；地方政府；治理模式；政府績效

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2016）02-0076-10

一

近年來，有關(guān)中國地方政府治理模式的研究工作取得了長足進步，其中既有關(guān)注基層政府具體治理領域時的微觀研究[1]，也有試圖通解諸種政府治理模式和相應政府行為的宏觀理論研究[2]。盡管視角不同，但兩者都采用了基于長期的田野調(diào)查或近距離的觀察來建構(gòu)案例的研究方法，微觀研究將案例作為提煉政府治理模式的原料，而宏觀研究也將案例作為新提出的理論及模型的示范。這兩種研究顯著加深了我們對推動中國地方政府治理模式動態(tài)變化的深層矛盾的理解，更豐富了對政治集權(quán)型、單一制國家內(nèi)部地方政府治理模式的異質(zhì)性的認識。同時，它們也對那些致力于用“地方政府治理模式”做自變量去解釋和驗證地方政府間治理績效差異的經(jīng)驗研究提出了挑戰(zhàn)——既然地方政府治理模式會依據(jù)任務性質(zhì)的變化在不同領域、不同地區(qū)和不同層級政府呈現(xiàn)出不同的特點，怎樣才能找到一個或一組測量手段對其予以有效識別，以便讓計量分析變得可以操作？如果不能解決這個問題，中國的地方政府治理模式研究便只能依靠個案進行經(jīng)驗的積累，而不能通過驗證一般規(guī)律實現(xiàn)對整體知識前沿的標定。長此以往，模糊的知識前沿會誘發(fā)大量重復性工作，使得相關(guān)研究陷入收益遞減的狀態(tài)。本文通過財政分權(quán)這一路徑來透視當代中國地方政府的治理模式，以求找到解開這一謎團的數(shù)字密碼。這一路徑雖在以往的大量理論研究和經(jīng)驗研究中表現(xiàn)得行之有效，但學界在中國財政分權(quán)研究視角的選取和測量方法的設計方面仍然存在較大爭議。對此，筆者探討了可能的解決方案。

二

同其他治理問題一樣，地方政府有效治理的關(guān)鍵在于實現(xiàn)域內(nèi)行為主體間低成本、可持續(xù)的合作[3]（P6-20）。在中國政府治理的語境下，圍繞中央政府和地方政府兩個行為主體形成的“央地關(guān)系”，便是判斷合作能否達成、治理是否有效的基本出發(fā)點[4]。所以，“央地關(guān)系”的演變會導致中國地方政府治理模式頂層設計的動態(tài)調(diào)整。而國家基于不同時代、不同社會問題的“低成本”和“可持續(xù)性”約束來實施前述“動態(tài)調(diào)整”的具體模式，恰恰是已有研究觀察到的單位制、行政發(fā)包制、項目制、官僚制以及運動型治理。這些模式間有些形成了相互替代的關(guān)系，如“單位制”、與“項目制”；有些則互補、共生，如“官僚制”、“項目制”和“運動型治理”。它們各自具有豐富的理論和實踐內(nèi)涵，卻又共同服務于中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的有效管控。組織行為學的研究表明，組織內(nèi)部控制的實現(xiàn)必須依賴有效的激勵機制。在中國的政治體制內(nèi)，政治晉升和財政自主成為中央政府對地方政府、上級政府對下級政府實行激勵的關(guān)鍵。

之前我們例舉的各種治理模式間的差別，最終都可以通過它們在政治晉升和財政自主兩個維度上激勵設置的差異而得到顯現(xiàn)。相比之下，政治晉升激勵設置的細分屬于精英政治研究的內(nèi)容，黑箱一時難以打開，更缺少令人信服的量化方法，尚無法在經(jīng)驗研究中串連各種治理機制來完成對地方政府治理模式的識別。財政自主激勵設置的細分卻經(jīng)過學者們對各種治理機制的比較，通過財政集權(quán)-分權(quán)的二分得到了初步實現(xiàn)——財政激勵的變化（集權(quán)或分權(quán)）有賴于選擇不同的治理機制及它們的不同組合。既然政府治理模式就是不同治理機制的組合，那么基于政府在財政上的集權(quán)或分權(quán)偏好，便可以推知其治理模式的特征。盡管現(xiàn)在還不能在財政分權(quán)程度與不同政府治理模式間建立系統(tǒng)的對應關(guān)系，但借助兩兩比較財政分權(quán)程度而識別地方同級政府不同治理模式的邏輯是完備的，在實踐中也切實可行。

事實上，中國各級政府層面都貫穿著依財政分權(quán)偏好而選擇治理模式的邏輯。眾所周知，在中國威權(quán)體制內(nèi)，政府間合作的實現(xiàn)主要依賴于上級為下級提供的政治晉升激勵與財政自主激勵[5]（P100-110）。在其他情況不變時，任何一級政府都希望能夠最大限度地節(jié)制下級政府的財政自主權(quán)，通過財政集權(quán)來鞏固自身權(quán)威。但作為代價，財政集權(quán)不但使得下級政府缺乏活力，而且導致上級政府監(jiān)督成本的增加以及財政支出效率的降低。中國幅員遼闊、人口眾多且地區(qū)間發(fā)展水平極不均衡，要實現(xiàn)政治的長期穩(wěn)定和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，上級政府便需不斷在財政集權(quán)的“收”和財政分權(quán)的“放”之間尋求動態(tài)平衡。每當上級政府需要調(diào)動下級政府的積極性時，財政分權(quán)的需求就會把“包干制”、“行政發(fā)包制”推向前臺，因為這些治理模式賦予了下級政府更多的“剩余索取權(quán)”[2]；一旦上級政府需要強化自身權(quán)威，財政集權(quán)的需求又會把“單位制”、“官僚制”和“運動型治理”等削弱乃至剝奪下級政府剩余索取權(quán)的治理模式變成主角；而“項目制”這一治理模式的設計雖然強化了上級政府對下級的資源分配，看似構(gòu)成了服務于財政集權(quán)目標的治理模式，但在實際“落地”過程中，可以變換項目“專有性關(guān)系”和“參與選擇權(quán)”的屬性

周雪光認為，不應籠統(tǒng)對待項目制的治理效果，“專有性關(guān)系”和“參與選擇權(quán)”是區(qū)別項目制組織形態(tài)和治理效果的兩個要素。前者指“委托方和承包方之間圍繞項目而產(chǎn)生的特定關(guān)聯(lián)”，代表著項目對其資金來源、用途及代理方所需資質(zhì)定義的明確程度；后者則指“下級單位參與或退出（不參與）某一項目的選擇權(quán)”，代表下級部門是否擁有參與項目與否的主動權(quán)。參見周雪光：《項目制：一個“控制權(quán)”理論視角》，《開放時代》2015年第2期。，

從而取得財政分權(quán)的效果。因此，不論上級政府偏好財政上的“集權(quán)”還是“分權(quán)”，都可能選擇“項目制”這一合意的治理模式（見表1）。

黃仁宇將歷史上中國的國家治理結(jié)構(gòu)稱之為“潛水艇三明治”[6]（P62-66）

，意指中國分居國家統(tǒng)治結(jié)構(gòu)兩端的中央政府（皇權(quán)或執(zhí)政黨）和群眾“大”而無當，而管理國家具體事務的官僚機構(gòu)（中間政府或者地方政府）“小”且無力。這是一種基于宏大的國家-社會關(guān)系視角而完成的概括。如果聚焦于中觀層面的地方政府治理問題，便可以發(fā)現(xiàn)這種“三明治”式的治理結(jié)構(gòu)是可能貫穿于從省級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級地方政府的，甚至可以將其比喻為“一串兒三明治”——各級地方政府都受到上一級政府的財政控制，本身的財政自主度較低，難以有效駕馭上級政府賦予自身的繁重任務。于是，各級政府都需要在“財政集權(quán)——依靠本級力量統(tǒng)一治理”和“財政分權(quán)——激勵下級政府自行治理”兩套基本方案間進行平衡。在平衡的過程中，一級政府對財政集權(quán)或分權(quán)的偏好就會得到顯示，路徑依賴的存在甚至會讓這種偏好變?yōu)樵撜摹皞鹘y(tǒng)”，進而促使其選用相應的治理手段，逐漸形成特定的治理模式。

隨著1999年預算改革的啟動，中國加速邁向“預算國家”[7]。通過測量各級政府對財政集權(quán)-分權(quán)的偏好來識別政府治理模式的邏輯在操作中也變得更加可行。中國的《預算法》規(guī)定，國家實行一級政府一級預算，設立中央、省、市、縣和鄉(xiāng)五級預算，所以中國的每一級政府都有自身獨立的財政預決算。而且，根據(jù)中國的《預算法實施條例》，縣級以上地方各級政府應當根據(jù)中央和地方分稅制的原則和上級政府的有關(guān)規(guī)定，確定本級政府對下級政府的財政管理體制。

這意味著從中央到縣的各級政府都可能采取不同方式劃分它與下級政府之間的財權(quán)和事權(quán)分配?；诖?，研究者可以利用中國各級政府的財政收支數(shù)據(jù)，定量比較其對下級政府的集權(quán)-分權(quán)偏好，進而識別某一地區(qū)的政府治理模式及相關(guān)特征[8]。值得一提的是，《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》和《中國城市年鑒》比較詳細地報告了中國地級、縣級的財政收支數(shù)據(jù)，是迄今為止測算各省級政府對省以下政府財政集權(quán)-分權(quán)偏好的重要參考資料；而財政部預算司編撰的《中國省以下財政體制（2006）》，又讓研究者得以按不同稅種分項比較各省劃分省級與省以下政府間財政收入和支出權(quán)限的差異，便于更加精細地刻畫中國地方政府上級對下級財政集權(quán)或分權(quán)的實施路徑

[9]。此外，分稅制改革以來，中央政府的財力得到明顯加強，各級地方政府都不同程度地依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付來補充自有收入的不足。以中部省份河南為例，2012年河南省全省財政總收入為5330.38億元，而來自中央政府的財政補助為2848.06億元，中央的財政補助占全省財政總收入的比重高達53.43%。此類關(guān)于地方各級政府所獲轉(zhuǎn)移支付的具體數(shù)據(jù)，也可以越來越多地通過綜合各省統(tǒng)計年鑒、《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》、《地方財政統(tǒng)計資料》以及之前提到的三部出版物的信息予以獲取。考慮到地區(qū)財政分權(quán)差異的兩個主要觀測層面是由“地區(qū)政府與上級政府財政關(guān)系”和“地區(qū)內(nèi)部各級政府間的財政關(guān)系”共同構(gòu)成的，只要測量指標設計得當，上述由中國官方發(fā)布的政策和統(tǒng)計數(shù)據(jù)便能讓我們實現(xiàn)針對中央政府對各省級政府和各省級政府對省以下政府財政集權(quán)-分權(quán)偏好的量化，并為識別各省級政府的治理模式奠定基礎。

三

目前已有研究中不乏將財政分權(quán)程度作為自變量，檢驗其對地方政府經(jīng)濟增長績效、公共服務質(zhì)量、腐敗治理效果和吸引外資規(guī)模的影響[10]。這種做法邏輯上就是在認同政府的財政集權(quán)-分權(quán)偏好同其治理模式間存在因果關(guān)系的前提下，將財政分權(quán)作為地方政府治理模式的代理變量，在委托-代理框架下討論央地以及地方上級政府與下級政府間關(guān)系如何影響各級政府的綜合治理績效。這些經(jīng)驗研究選取了中國不同的發(fā)展階段或政府治理的不同領域作為具體研究對象，也由此對不同財政分權(quán)程度及其代表的不同政府治理模式的功效形成了認識分歧。

例如，林毅夫采用邊際分成率來測量20世紀80年代以來中國各省的財政分權(quán)狀況，通過經(jīng)濟增長和財政分權(quán)間的回歸分析發(fā)現(xiàn)，中央政府對省級政府的財政分權(quán)顯著提高了20世紀八九十年代中國省級人均GDP的增長率[11]；陳碩則提出了“財政自主度”指標，其發(fā)現(xiàn)中央對地方的財政分權(quán)有利于改善地方政府公共產(chǎn)品的供給[12]；陳剛采用中國地級市的財政自主度來衡量各省向地級市的財政分權(quán)程度，通過條件均值和條件分位數(shù)回歸，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)確實提升了中國地方政府的質(zhì)量，尤其是顯著提高了地市級政府的效率[13]。這些經(jīng)驗研究的發(fā)現(xiàn)更支持第一代財政分權(quán)理論有關(guān)上級政府應該盡可能地對下級政府進行財政分權(quán)，進而優(yōu)化治理模式、提升治理績效的假設。第一代財政分權(quán)理論認為，下級政府相對于上級政府擁有更強的信息優(yōu)勢，能夠更有效地滿足當?shù)鼐用竦男枨骩14]。因此，更多的財政分權(quán)可以增強下級政府處理政務的能力、工作的靈活性和對公民社會的回應性，體現(xiàn)財政分權(quán)的政府治理模式也利于明確地方政府在轄區(qū)內(nèi)有效供給公共產(chǎn)品和服務的責任主體地位。同時，由于“用腳投票”機制的存在，公民更傾向于到公共服務更好的地區(qū)生活和工作，公司企業(yè)也更傾向于到配套設施好的地方進行投資經(jīng)營，在以結(jié)果為導向的績效評估機制和獎懲機制的雙重激勵下，地方政府就會面對來自同級政府的強大競爭壓力，不得不努力提高自身效率。不僅如此，地方政府間的競爭關(guān)系還會引起地方政府間的互相監(jiān)督以及公共權(quán)力的制衡，從而減少政府權(quán)力的濫用和腐敗發(fā)生的幾率。所以，第一代財政分權(quán)理論認為財政分權(quán)及其相應的政府治理模式對提升政府治理績效是有益的。

而第二代財政分權(quán)理論則提出，體現(xiàn)財政分權(quán)的治理模式雖然在理論上可以改善治理績效，但在現(xiàn)實中往往受制于一些國家的政治和官僚體系，不一定能夠?qū)崿F(xiàn)良好的政府治理。當國家法律體制不健全、地方政府行為得不到足夠的監(jiān)管或者上級對下級政府協(xié)調(diào)控制能力較弱的情況下，下級政府沒有足夠的動力去關(guān)注轄區(qū)內(nèi)居民和企業(yè)的偏好，其更在乎的是自身眼前的利益以及掌握自己命運的上級政府的意志。此時，上級政府對下級政府的財政分權(quán)非但不利，反而有害于國家和政府的治理

[15]。喬寶云、范劍勇和馮興元用人均省級財政支出與人均全省財政支出的比率來衡量一省的財政分權(quán)程度，他們發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)財政分權(quán)的作用機制對中國并不完全適用，各地區(qū)激烈的財政競爭會擠占義務教育等外部性較強的準公共物品的財政支出[16]；而且王永欽、張晏、章元、陳釗和陸銘也認為分權(quán)式改革雖然為中國的經(jīng)濟發(fā)展提供了動力，內(nèi)生于這種激勵結(jié)構(gòu)的相對績效評估卻造成了中國的貧富懸殊、市場分割和公共事業(yè)公平缺失等問題[17]；陳剛通過研究1998年～2006年中國省級面板數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)中國“政治集權(quán)”下的“財政分權(quán)”會加劇地方政府為謀求私人利益的“攫取之手”的行為[18]。因此，財政分權(quán)對一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟增長、公共物品和服務的提供以及政府自身的效率、腐敗的影響具有不確定性，尤其是像中國這樣一個正處于改革過程中的發(fā)展中國家，政府治理并不存在一以貫之的經(jīng)驗可用。正如Oates所說“財政分權(quán)是一個演進的過程”[19]，政府是否應該財政分權(quán)，如何財政分權(quán)以及分權(quán)到怎樣的程度是一個不斷試錯的過程，同樣，政府的治理模式也不是一成不變的，需要根據(jù)實際情況的變化不斷做出恰當?shù)卣{(diào)整，如此才能動態(tài)提升治理績效。

除了研究對象的選取外，已有文獻對財政分權(quán)、政府治理模式與治理績效間經(jīng)驗聯(lián)系出現(xiàn)不同判斷的另一重要原因，是它們采用了不同的財政分權(quán)測量方法。即便研究對象相同，測量方法差異也會引發(fā)結(jié)論及政策啟示的分歧。比如，同樣針對公共產(chǎn)品的供給，喬寶云等基于地方政府財政支出數(shù)據(jù)而構(gòu)建的“支出指標”揭示出分權(quán)對公共產(chǎn)品供給有顯著的不利影響，但陳碩基于地方政府財政收入數(shù)據(jù)的“財政自主度”指標，則顯示出分權(quán)的增強有利于地方公共產(chǎn)品供給。傅勇的研究在一篇文章中同時使用“支出指標”與“自主度指標”[20]，發(fā)現(xiàn)兩者測度的財政分權(quán)對公共品供給的影響截然相反。賈俊雪與郭慶旺也發(fā)現(xiàn)，改革開放以來政府間收入和支出責任的安排可以被用來測量財政分權(quán)的程度，但兩者對地區(qū)經(jīng)濟增長的影響并不一致：收入責任安排（收入指標）上的分權(quán)對地區(qū)經(jīng)濟增長沒有顯著影響，而支出責任安排（支出指標）的分權(quán)則對地區(qū)經(jīng)濟增長產(chǎn)生了不利影響[21]。顯然，如果不能厘清前述各種財政分權(quán)測量方法在結(jié)構(gòu)上的差異，不能分辨具體方法所使用的指標在現(xiàn)實中的含義和邏輯，研究者和政策制定者將難以從中選擇適合識別不同層級地方政府的治理模式差別的手段，更難以從這些看似矛盾的結(jié)論中引申出恰當?shù)恼邌⑹尽?/p>

四

（一）本文已經(jīng)建構(gòu)了中國地方政府的財政集權(quán)-分權(quán)偏好同地方政府治理模式間的邏輯關(guān)聯(lián)，同時比較了既有文獻基于這種邏輯關(guān)聯(lián)來分析財政分權(quán)程度與政府治理績效間經(jīng)驗聯(lián)系的不同發(fā)現(xiàn)。但最終，我們必須回到對財政分權(quán)測量方法的討論上來。因為它不僅是不同學者的經(jīng)驗證據(jù)所以會呈現(xiàn)矛盾、分歧的重要根源之一，而且是研究者測量并識別政府治理模式差異的關(guān)鍵技術(shù)，是達成本文研究目的核心環(huán)節(jié)。考慮到林林總總的財政分權(quán)測量方法，無不觸及“比較的分析單位和比較的內(nèi)容”，我們評鑒各種財政分權(quán)測量方法的工作也將沿“單位”和“內(nèi)容”兩個維度展開。

首先，已有研究對財政分權(quán)測量方法的分析單位主要集中在三個層面——國家層面、省級層面和省內(nèi)層面。國家層面的財政分權(quán)主要通過財政收支在中央政府和作為整體的地方政府間的分配來測量一個國家的分權(quán)程度。這種“央地分權(quán)”關(guān)系經(jīng)常在國際比較研究中被當作不同國家治理模式的識別工具而獲得采用。相比之下，省級層面的財政分權(quán)則關(guān)注財政收支在中央政府和具體地方政府（通常是某一省級政府）間的分配，它的測量更多反映特定省級政府相對于中央政府的財政自主程度。國內(nèi)現(xiàn)有的財政分權(quán)研究也較多集中在這一層面。至于省內(nèi)層面的財政分權(quán)，主要研究財政收支在省級政府與下級政府間的分配，可以被用來比較不同省份內(nèi)部的財政分權(quán)程度。國內(nèi)研究對這一層面的關(guān)注尚且不足，還有許多知識空白需要填補。綜合來看，選擇央地分權(quán)為分析單位的研究可行性最高，數(shù)據(jù)易于搜集，但結(jié)果只能用于國際比較或央地財政關(guān)系變化的總體趨勢分析，對解決中國問題的現(xiàn)實意義有限。分析省級層面的財政分權(quán)，可以幫助研究者觀察不同省級政府與中央政府間財政關(guān)系的“親疏”，進而初步識別不同的地方政府治理模式，意義重大、可行性高，這方面的已有成果也最多。但必須注意的是，學者們對于省級層面財政分權(quán)的測量方法還存在很大爭議。而測量省內(nèi)財政分權(quán)對識別地方政府治理模式差異的意義更加顯著，因為它直接揭示省級政府對下級政府實施財政控制程度的差別。但由于中國市縣級政府的財政數(shù)據(jù)近年來才逐漸公開，所以這一層級的研究還很匱乏。本文試圖以財政分權(quán)為線索，為定量識別中國地方政府治理模式的差異尋找工具。因此，將在下文中側(cè)重探究更為相關(guān)的省級層面和省內(nèi)層面財政分權(quán)測量方法。

其次，比較不同財政分權(quán)測量方法的測量內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)已有研究分別關(guān)注四個不同側(cè)面——邊際分成率、收入比率分權(quán)、支出比率分權(quán)和財政自主度。

邊際分成率，國內(nèi)較早見諸于林毅夫關(guān)于省級財政分權(quán)對一省經(jīng)濟增長所起到的作用的研究[11]，它是指地方政府從本地財政收入增長的部分中分得的比率。沈坤榮認為邊際分成率反映的只是地方政府從本地財政收入的增量中的分配比例，而財政分權(quán)應該更強調(diào)地方政府可自主支配的財力總量[22]。陳碩認為該算法下一些經(jīng)濟增長差別很大的省份都有一樣的財政分權(quán)程度，這是與財政分權(quán)理論格格不入的，而且還發(fā)現(xiàn)邊際分成率容易忽略地方財政分權(quán)程度的跨時變化[23]。因此他們認為邊際分成率只適用于測量中國分稅制改革前央地關(guān)系框架下的財政分權(quán)。

收入比率分權(quán)，指用一級政府的財政收入來衡量這級政府相對于上下級政府的財政分權(quán)程度。旨在比較這一內(nèi)容的具體算法有省級政府財政收入占上下級政府財政收入的比率、省級政府財政收入占全省財政收入的比率以及省級政府人均財政收入與地市縣級政府人均財政收入的比率。在中國，地方政府缺乏法律上的定稅自主權(quán)，在很大程度上各地方政府無法自主決定轄區(qū)內(nèi)的稅種和稅率。因此，收入分權(quán)經(jīng)常被學者們作為支出分權(quán)的補充[20]，甚至直接被拋棄[24]，然而謝橋昕認為在稅法執(zhí)行過程中，地方政府在稅收返還、稅種減免等方面擁有一定的自由裁量權(quán)，因此收入比率分權(quán)也是有意義的[25]。

支出比率分權(quán)，指用一級政府的財政支出來衡量這級政府相對于上下級政府的財政分權(quán)程度。支出比率分權(quán)在原理上與收入比率分權(quán)類似，研究者對它的變形更是與收入比率分權(quán)一模一樣。不過，由于不存在太多法律上的限制，支出比率分權(quán)更易被研究者們所接受，是已有研究普遍關(guān)注的內(nèi)容。在支出比率分權(quán)諸算法中，以一省的（人均）財政支出占中央或者全國（人均）財政支出的比率來衡量中央政府對該省的財政分權(quán)程度的做法被以往的研究者廣為采用。但是近年來這一做法開始遭到國內(nèi)學者的廣泛批評，批評者認為這種算法使不同分子在同一時間點上面臨相同的分母，只能反映出各省財政支出規(guī)模的相對大小。張光更是直接指出這種算法是對跨國研究中常用財政分權(quán)指標的誤用[8]。為了解決這一問題，龔鋒采用了一個經(jīng)濟規(guī)模的縮減因子

收支比率分權(quán)*[1-（某省的國內(nèi)生產(chǎn)總值/當年全國的國內(nèi)生產(chǎn)總值）]。

來過濾經(jīng)濟規(guī)模對這一算法的影響。不過龔鋒這一補救方法并沒有被其他研究者所采用，原因可能在于經(jīng)濟規(guī)模與財政規(guī)模的對等性問題。收入比率分權(quán)中的類似算法也受到同樣的質(zhì)疑。

財政自主度，又叫財政自給率，是指一個政府的財政自有收入占該政府財政總收入的比率，它可以反映出該政府在財政上的自主程度。財政自主度的邏輯是一級政府的財政總收入等于該級政府的自有收入加上來自上級政府的凈轉(zhuǎn)移支付，它們共同構(gòu)成了一級政府全年的財政支出。因此，一省的財政自主度大約等于全省的預算內(nèi)財政收入與預算內(nèi)財政支出的比率。財政自主度近年來被研究者們廣為采用，而且已有研究表明其對政府治理的績效確有很強的解釋力。

除此之外，龔鋒提出可以用上下級政府行政人員或稅務人員的數(shù)量之比來衡量上下級政府間的分權(quán)程度[26]，不過該類算法尚無充足的理論依據(jù)。

綜上所述，支出比率分權(quán)中的“中央政府財政支出與全部地方政府財政支出的比率”和“省級政府財政支出與該省全部省以下地方政府財政支出的比率”以及“省級政府財政自主度”這三種具體的財政分權(quán)測量方法尚未受到任何非議，它們恰好分別測量了中國國家層面的央地財政分權(quán)、省內(nèi)層面的財政分權(quán)和省級層面中央對特定省份的財政分權(quán)這三個層面的內(nèi)容。同時，三種測量方法的實效也通過大量經(jīng)驗研究的檢驗獲得了多數(shù)學者的認可，據(jù)此為中國財政分權(quán)不同層面的定量研究提供了可操作的方案。進一步分析可以看出，第一種算法其實就是國際上測量一國中央對地方財政分權(quán)程度的通用算法，適于國家間的直接比較，不適于進行國別研究，也無法幫助研究者識別地方政府層面的財政分權(quán)狀況和政府治理模式。第二種算法和第一種算法的共同特點是測量對象為上級政府對下級政府總體的財政分權(quán)程度，但前者可以在中國研究中識別省內(nèi)分權(quán)的差異，進而推測省級地方政府治理模式中“向下”部分的特點。而財政自主度的測量對象則是上級政府對下級政府個體的財政分權(quán)程度，揭示的是省級政府同中央政府間財政關(guān)系密切程度的差異，利于反映省級地方政府治理模式中“向上”部分的特色。因此，我們可以做出這樣的概括：在試圖借助測量財政分權(quán)來對中國地方政府的治理模式進行識別時，既需要關(guān)注省級政府“向下”的財政狀態(tài)（簡稱“省內(nèi)分權(quán)”）以及相應的治理模式，又需要關(guān)注省級政府“向上”（簡稱“省級分權(quán)”）的財政狀態(tài)以及相應的治理模式；前者需要采用支出比率分權(quán)進行測量

國家級央地財政分權(quán)程度的測量可以結(jié)合采用收入比率分權(quán)。，后者則應采用財政自主度進行測量。

（二）為了檢驗使用支出比率分權(quán)和財政自主度來測量中國的“省內(nèi)分權(quán)”和“省級分權(quán)”程度以及其識別省級地方政府治理模式差異的實效，我們利用中國26個省份26個省份分別是河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。2002年至2010年的財政數(shù)據(jù)對各省財政分權(quán)狀況進行了實際測量。

測量方法。對省級分權(quán)，我們遵循已有研究共識[23]，主要采用“財政自主度”算法進行測量。同時，提供在“測量方法綜述”環(huán)節(jié)論及的“收入比率分權(quán)”、“支出比率分權(quán)”和 “加權(quán)乘積”三種省級分權(quán)算法的測量結(jié)果，以期與“財政自主度”算法的結(jié)果相互對照，檢驗我們對各種測量方法的優(yōu)缺點的判斷（見表2）。這四種算法各自的操作細節(jié)詳見于表2，四種算法的數(shù)值越大，表明一個省份受到中央政府的約束越小，自身財政自主程度越高。對省內(nèi)分權(quán)的測量，我們參考了Wu和Wang類似“支出比率分權(quán)”的測算方法[24]，加入了“中央財政支出/全國財政支出”作為過濾因子，便于直觀識別省級政府相對于中央政府的對下財政分權(quán)水平和治理模式特征——測量結(jié)果的數(shù)值越大，表明一個省的省內(nèi)財政分權(quán)水平越低，省級政府越是偏愛對下集權(quán)的治理模式。當測量結(jié)果大于1時，被測省份省級政府的對下財政分權(quán)水平甚至低于中央政府的對下財政分權(quán)水平。

數(shù)據(jù)來源。表2中的中央財政支出和全國財政支出的數(shù)據(jù)均來源于歷年的《中國財政年鑒》，各省預算內(nèi)財政收支的數(shù)據(jù)來源于各省歷年的財政統(tǒng)計年鑒。省以下市縣級政府預算內(nèi)財政支出的數(shù)據(jù)均來源于歷年的《中國城市年鑒》。需要特別說明的是，2007年部分省份市縣級政府財政數(shù)據(jù)存在異常的統(tǒng)計口徑變化，因此未被納入本文的觀測及分析范圍。各省以及全國的人口數(shù)據(jù)來源于歷年的《中國統(tǒng)計年鑒》。

數(shù)據(jù)分析。首先，測量結(jié)果篇幅所限，對于此處印證已有文獻結(jié)論的數(shù)據(jù)不再專門列出，具體結(jié)果可以聯(lián)系作者予以索取。

的描述性統(tǒng)計分析表明：恰如陳碩和張光等學者的研究以及本文在“測量方法綜述”環(huán)節(jié)所指出的那樣，在測量省級財政分權(quán)程度時，“支出比率分權(quán)”和“收入比率分權(quán)”

方法難以顧及中央政府對各省轉(zhuǎn)移支付力度的差異，因此會將具有較高人均財政支出（或收入）水平的省份籠統(tǒng)認定為享受更多的財政分權(quán)，忽視了其中較多依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付的省份缺乏財政自主能力的事實。例如，青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古等少數(shù)民族聚居地區(qū)的省級財政分權(quán)水平，在“支出比率分權(quán)”和“收入比率分權(quán)”口徑下，非常接近于江蘇、浙江、遼寧和廣東等發(fā)達省份。然而在前者的財政收入和支出構(gòu)成中，來自中央政府轉(zhuǎn)移支付部分的比重遠遠高于后者，其實并不具備后者所享受的財政分權(quán)水平。相比之下，“財政自主度”算法通過對“預算內(nèi)”財政收入與支出的甄別，在一定程度上控制了中央政府轉(zhuǎn)移支付因素的影響。在該口徑下歷年的測算結(jié)果中，廣東、浙江和江蘇三個發(fā)達省份一直具有最高的財政分權(quán)水平，而甘肅、青海和寧夏則始終處于較低的財政分權(quán)水平。這表明“財政自主度”方法既具有較高的區(qū)別效度和測量信度，其結(jié)果也更加符合“財政聯(lián)邦主義”理論有關(guān)地方政府經(jīng)濟發(fā)展水平同財政分權(quán)水平間聯(lián)系的推斷。至于龔鋒提出的“加權(quán)乘積法”[26]，在意識到“支出比率分權(quán)”和“收入比率分權(quán)”方法的問題后，繼續(xù)把它們和“財政自主度”算法一起做統(tǒng)計學上的合成是缺乏邏輯依據(jù)的，很難對其測算結(jié)果予以采信。關(guān)于中國省內(nèi)財政分權(quán)的測定，加入“過濾因子”后的“支出比率分權(quán)”算法獲得了清晰而連貫的測量結(jié)果：廣東、浙江、江蘇和山東一直是歷年省以下財政分權(quán)水平最高的省份，而新疆、青海等西部省份對省以下的財政分權(quán)水平始終較低。這與張光對省內(nèi)財政分權(quán)的研究結(jié)果基本一致[8]。綜上所述，在中國，省級財政分權(quán)的測量適宜采取“財政自主度”算法，而對省內(nèi)財政分權(quán)的測量，修正后的“支出比率分權(quán)”算法可以取得比較理想的測量效果。

其次，通過測量省級財政分權(quán)（以下簡稱“省級分權(quán)”）和省內(nèi)財政分權(quán)（以下簡稱“省內(nèi)分權(quán)”），研究者可以量化中央政府對特定省級政府的財政分權(quán)程度以及省級政府對省以下各級政府的財政分權(quán)程度，進而為從“央地關(guān)系”和“省地關(guān)系”兩個維度理解、識別中國地方政府的治理模式提供了可操作的方案。為了厘清央地關(guān)系和省地關(guān)系的總體變化趨勢，我們繼續(xù)對2003年至2010年間的“財政自主度”測算結(jié)果和加入“過濾因子”后的“支出比率分權(quán)”測算結(jié)果進行了K-均值聚類分析（見表3、表4）。表3呈現(xiàn)了最終的聚類中心和每個類別中所包含的省份數(shù)量，表4則進一步以聚類類別和年份構(gòu)成列聯(lián)表，揭示地方政府不同類型的央地關(guān)系和省地關(guān)系隨時間變化的趨勢。可以注意到：中國“省級分權(quán)”層面相對集權(quán)組別和相對分權(quán)組別內(nèi)的省份構(gòu)成與數(shù)量并未隨時間推移出現(xiàn)明顯變化，反映出地方政府間不同央地關(guān)系的分布格局在2002年～2010年間相對穩(wěn)定。而“省內(nèi)分權(quán)”層面，相對集權(quán)組別的省份數(shù)量隨時間推移緩慢增加，從2003年的2個逐漸增加到2010年的5個；相對分權(quán)組別的省份數(shù)量緩慢減少，從2003年的16個逐漸減少到2010年的13個。這反映出中國地方政府治理模式中省地關(guān)系的重心在2003年～2010年間逐漸向上轉(zhuǎn)移，對下加強集權(quán)的省級政府越來越多。結(jié)合表3提供的類別Ⅰ、類別Ⅱ聚類中心均值信息（分別為3.494和1.697，均大于1，即中央政府的對下財政集權(quán)水平），更是可以推斷出，這些對下集權(quán)的省份，其集權(quán)程度已經(jīng)超過了中央政府的集權(quán)水平。比較2003年～2010年間中國“省級分權(quán)”與“省內(nèi)分權(quán)”的不同變化趨勢，進一步凸顯了基于合理的財政分權(quán)測量方法并融合央地關(guān)系和省地關(guān)系兩個視角來識別中國地方政府治理模式的意義——上下級間的分權(quán)-集權(quán)制度安排構(gòu)成了政府治理模式最核心的特征。其中，央地關(guān)系側(cè)重反映地方政府治理模式中關(guān)乎上級的分權(quán)-集權(quán)制度安排，而省地關(guān)系則更多體現(xiàn)關(guān)乎下級的分權(quán)-集權(quán)制度安排。在各地方政府的央地關(guān)系相對穩(wěn)定時，分析它們的省地關(guān)系差異，有利于研究者更全面、敏銳地捕捉和識別中國地方政府治理模式的變化。

最后，縱向比較“省級分權(quán)”和“省內(nèi)分權(quán)”數(shù)據(jù)，可以動態(tài)識別中國地方政府治理模式在央地關(guān)系和省地關(guān)系趨勢變化上的差異；而進行兩者的橫向比較，則有助于揭示央地關(guān)系和省地關(guān)系內(nèi)在邏輯聯(lián)系的規(guī)律。為此，我們采用統(tǒng)計學中的Pearson相關(guān)分析揭示2003年～2010年間“省級分權(quán)”同“省內(nèi)分權(quán)”的相關(guān)性。結(jié)果顯示：基于“財政自主度”的“省級分權(quán)”水平同基于修正后的“支出比率分權(quán)”的“省內(nèi)分權(quán)”水平呈顯著的負相關(guān)關(guān)系（相關(guān)系數(shù)為-0.630，且在0.01的顯著性水平下顯著）。如前文所述，在“財政自主度”口徑下，測算結(jié)果的數(shù)值越高，表明特定省份在央地關(guān)系中享有的分權(quán)水平越高；而在加入“過濾因子”的“支出比率分權(quán)”口徑下，測算結(jié)果的數(shù)值越高，表明特定省份省地關(guān)系的集權(quán)水平越高、分權(quán)水平越低。兩者測量結(jié)果的顯著負相關(guān)關(guān)系直接表明，省級財政自主度越高的省份，其省級政府對下的財政集權(quán)程度反而越低、財政分權(quán)水平越高。這也意味著從央地關(guān)系中享受更多分權(quán)的省份更傾向于在省地關(guān)系中采取更加分權(quán)的治理模式，而越是依賴中央政府的省份，其省級政府越傾向于對下進行集權(quán)。該結(jié)果不僅驗證了已有研究關(guān)于越是經(jīng)濟落后的省份越傾向于對下財政集權(quán)的發(fā)現(xiàn)[26]，清晰呈現(xiàn)了中國地方政府治理模式中央地關(guān)系和省地關(guān)系兩個維度的經(jīng)驗聯(lián)系。未來研究嘗試對這種經(jīng)驗聯(lián)系進行邏輯解釋的努力，有望為在中國情境下發(fā)展財政分權(quán)理論和地方政府治理理論提供新的契機。

五

相對于已有研究大多依賴個案分析，定性描述地方政府間治理模式的差異，本文從財政分權(quán)的視角依據(jù)量化指標、在大樣本經(jīng)驗研究中區(qū)別不同的地方政府治理模式。本文認為，中國地方各級政府層面都貫穿著依財政分權(quán)偏好而選擇治理模式的邏輯，并且隨著《新預算法》的正式實施，中國邁向“預算國家”的腳步加快，使得通過測量各級政府對財政集權(quán)-分權(quán)的偏好來識別政府治理模式的邏輯在操作中也變得更加可行。然而，盡管在以往的研究中不乏將財政分權(quán)作為政府治理模式的代理變量，并在委托-代理框架下討論央地政府和地方上下級政府間關(guān)系如何影響治理績效的嘗試，可是由于研究者們對財政分權(quán)測量方法的認識分歧，有時即便面對相同的研究對象，大家卻得出完全相反的結(jié)論。

本文進一步提出：既有研究關(guān)于中國政府財政分權(quán)的測量方法，仍存在未區(qū)分測量對象所屬分析單位和分析內(nèi)容情況下對測量的誤用或混用。事實上，中央政府對單一省級政府的“省級”財政分權(quán)程度測量應該采取財政自主度的方法，而省級政府對全部省以下政府的“省內(nèi)”財政分權(quán)程度測量應該采取支出比率分權(quán)的方法。應用修正后的財政分權(quán)測量方法對中國省級分權(quán)水平和省內(nèi)分權(quán)水平進行偏相關(guān)分析，可以發(fā)現(xiàn)兩者間顯著的負相關(guān)性，意味著越是經(jīng)濟落后的省份，財政自主度越低，越是傾向于對下的財政集權(quán)。而對省級分權(quán)水平和省內(nèi)分權(quán)水平的聚類分析則更加直觀地反映出中國不同地方政府在央地關(guān)系和省地關(guān)系兩個維度變化趨勢上的分化，揭示出地方政府處理央地關(guān)系和省地關(guān)系的不同治理模式。這些發(fā)現(xiàn)對未來研究通過財政分權(quán)程度差異繼續(xù)探索中國地方政府治理模式的差異具有積極的啟示。

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責任編輯：王 篆