趙麗娜

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共同治理視野下的美國州立大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機制
——以弗吉尼亞大學(xué)為例

趙麗娜

弗吉尼亞大學(xué)是美國第一所真正的州立大學(xué)，通過近兩個世紀(jì)的發(fā)展，形成了以分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、制度為支撐、文化為動力的系統(tǒng)的大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機制，有效保障了大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的規(guī)范運行，值得我們借鑒。我國高校應(yīng)從結(jié)構(gòu)、制度和組織文化三方面完善權(quán)力運行制約的機制的設(shè)計，從制度層面明確高校權(quán)力運行的范圍、程序、方式和方法，尤其要高度關(guān)注權(quán)力運行的程序性的規(guī)范，并積極培育建設(shè)性的大學(xué)組織文化。

州立大學(xué)；權(quán)力制約機制；美國州立大學(xué)

探索和完善高校權(quán)力運行制約機制，是完善我國高校治理和現(xiàn)代大學(xué)制度不可或缺的內(nèi)容，也是我國中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃的要求。近些年我國公立高校也開始注重權(quán)力運行制約的問題，但屢屢曝出的高校腐敗案件，表明我國公立高校在權(quán)力運行制約機制上依舊存在問題。因此，研究和借鑒他國的經(jīng)驗和做法，對探索和建構(gòu)我國高校權(quán)力運行制約機制無疑具有重要的意義和價值。為此，筆者對弗吉尼亞大學(xué)(下文簡稱弗大，美國“第一所真正的州立大學(xué)”[1]，如今名列美國公立大學(xué)第二)的權(quán)力運行制約機制進行了深入的實地調(diào)查研究。研究發(fā)現(xiàn)，弗大在近兩個世紀(jì)的發(fā)展中，逐步形成了以分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、制度為支撐、文化為動力的大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機制，大學(xué)權(quán)力的運行得以規(guī)范和制約，減少了權(quán)力失范和腐敗發(fā)生的風(fēng)險。

一 、分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機制的基礎(chǔ)

分權(quán)制衡是指不同的權(quán)力體系之間或同一種權(quán)力體系內(nèi)部，不同的權(quán)力之間的制約。[2]分權(quán)制衡強調(diào)在各權(quán)力系統(tǒng)之間分配權(quán)力，使之既互相獨立、分離，又互相對應(yīng)和制衡，保持一種權(quán)力之間相互牽制的態(tài)勢。美國大學(xué)主流的共同治理原則正是深受此思想的影響。正如美國憲法學(xué)者羅德尼·斯莫樂所說，“憲法中關(guān)于權(quán)力的分立和制衡被高等教育通過傳統(tǒng)和共同治理所生動模仿”[3]。

共同治理的重要原則就是大學(xué)的重要利益相關(guān)者在大學(xué)的重要決策事務(wù)上擁有話語權(quán)，成為大學(xué)的權(quán)力主體。因此，作為大學(xué)主要利益相關(guān)者的董事會、行政團隊、教師和學(xué)生都成為大學(xué)共同治理中的參與者，并在不同程度上參與大學(xué)治理，掌握相應(yīng)的權(quán)力，成為大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力主體，實現(xiàn)了權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部不同利益群體之間的分立。由于利益追求各不相同，各利益相關(guān)者群體勢必受到其他群體的制約或牽制，形成大學(xué)權(quán)力的分立制衡。這種分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)主要包括三個方面。

(一)在校級層面，董事會、校長、教師評議會和學(xué)生自治組織之間分權(quán)制衡

董事會是弗大的最高權(quán)力機關(guān)，其權(quán)力在被創(chuàng)設(shè)時即由州法律予以規(guī)定。理論上，董事會擁有大學(xué)的全部權(quán)力，因為“在法律意義上，是董事、而不是教師代表著學(xué)院或大學(xué)，他們合法地享有雇用和解雇教師以及就學(xué)校治理做出幾乎所有各個方面決策的權(quán)力”[4]。然而，由于外行董事的非學(xué)術(shù)性和兼職性，導(dǎo)致他們沒有足夠的知識和時間來行使全部的大學(xué)權(quán)力，而只能在負(fù)責(zé)總體監(jiān)視的同時，將行政事務(wù)委托給行政官員——校長與院長，將教學(xué)與研究事務(wù)委托給教師。董事會的實際權(quán)力就大大縮小，主要負(fù)責(zé)大學(xué)重要事務(wù)的決策。總的來說，董事會的權(quán)力涵蓋很多個方面：保持大學(xué)基本精神和傳統(tǒng)；聘任大學(xué)重要的行政官員；確保學(xué)校良好的管理；審批教育項目；批準(zhǔn)教師晉升，決定教師薪水等級和相關(guān)福利；籌集資金，管理捐贈；照料并保存大學(xué)的財產(chǎn)；批準(zhǔn)學(xué)生貸款和獎學(xué)金政策；批準(zhǔn)長遠(yuǎn)規(guī)劃和年度預(yù)算；經(jīng)校長同意并提名，選舉大學(xué)副校長等。

大學(xué)校長是大學(xué)的首席執(zhí)行官，行使恰當(dāng)管理大學(xué)所必需的行政權(quán)力。校長通常被授權(quán)全權(quán)代理去闡明和發(fā)布董事會政策中所不包含的規(guī)則和秩序，并有重要責(zé)任去維持現(xiàn)有的院校資源，并去獲取新資源；在大部分的非學(xué)術(shù)事務(wù)上有最終管理責(zé)任；負(fù)責(zé)對公眾解釋，是學(xué)校的主要發(fā)言人。在這些領(lǐng)域中，校長的工作是規(guī)劃、組織、指導(dǎo)和代表學(xué)校。如弗大的校長不僅是大學(xué)的首席執(zhí)行官，還是教師評議會的主席，同時也具有大學(xué)教師的身份。校長有權(quán)參加所有的董事會會議，并行使下列權(quán)力：1)保證大學(xué)的運行符合董事會設(shè)立的大學(xué)目標(biāo)和政策；2)向董事會建議，提升大學(xué)利益的方案；3)向董事會推薦長期的教育目標(biāo)和項目，以及完成這些目標(biāo)和項目的最適合的新學(xué)位；4)有權(quán)力設(shè)立和修改他認(rèn)為必要的大學(xué)內(nèi)部行政管理結(jié)構(gòu)，任命或建議任命除副校長和維斯學(xué)院校長之外的全部行政人員；5)作為教師評議會的主席；6)與校友的關(guān)系中負(fù)首要責(zé)任；7)與學(xué)生保持核心聯(lián)系，保護他們的利益；8)努力保持和繁榮榮譽系統(tǒng)；9)負(fù)責(zé)學(xué)生的行為規(guī)范，有權(quán)力實施恰當(dāng)?shù)膽土P，包括開除學(xué)籍；10)向董事會提交年度預(yù)算，并向州長提交兩年一次的法律規(guī)定的預(yù)算請求；11)促進大學(xué)捐贈資金的增長并被授權(quán)可接受贈與；12)執(zhí)行其他董事會要求的職責(zé)。[5]

教師評議會是教師參與大學(xué)治理的重要途徑，是教師的主要權(quán)力機構(gòu)。學(xué)術(shù)評議會不僅在諸如總的體育政策、有效規(guī)劃、物質(zhì)資源、預(yù)算、校長和院長的遴選等重要行動領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，而且還依據(jù)董事會的明確授權(quán)或默許，在課程、教學(xué)內(nèi)容與方法、研究、教師地位以及與教育過程相關(guān)的學(xué)生生活等基本領(lǐng)域負(fù)有首要責(zé)任。弗大教師評議會就在一切學(xué)術(shù)事務(wù)上代表所有教師。如批準(zhǔn)學(xué)科的設(shè)立與取消、現(xiàn)有學(xué)科的重大修改、其他影響全體或部分教師的事務(wù)。教師評議會可以向教務(wù)長、校長、董事會主席就教育政策和影響大學(xué)利益的相關(guān)事務(wù)進行建議。其會長或代理會長作為沒有投票權(quán)的教師代表參加董事會會議；會長作為教師評議會和校長內(nèi)閣聯(lián)絡(luò)人，參與校長內(nèi)閣會議，探討共同關(guān)注的問題；教師評議會還在學(xué)術(shù)事務(wù)上向教務(wù)長和各副校長提供咨詢意見和建議，有權(quán)向董事會就大學(xué)校長遴選提出咨詢建議。教師評議會在確保大學(xué)卓越中具有獨特的重要性，通過學(xué)術(shù)計劃、行政改革和慈善募捐等方式，教師評議會發(fā)揮了不可估量的作用。[6]

學(xué)生是大學(xué)的重要利益相關(guān)者，理所應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的權(quán)力。弗大學(xué)生除享有基本的自由選課權(quán)和評教權(quán)之外，還通過三個學(xué)生自治組織(學(xué)生理事會、榮譽委員會和大學(xué)司法委員會)參與大學(xué)治理并進行學(xué)生的自我管理。學(xué)生理事會在大學(xué)里代表學(xué)生的利益，參與影響學(xué)生的政策起草和問題討論，并為大學(xué)的交流提供服務(wù)，擁有非常寬泛的權(quán)力范圍。學(xué)生還通過榮譽委員會和司法委員會行使對學(xué)生不良行為的規(guī)訓(xùn)、審判及處罰權(quán)力，進行自我管理。后兩者負(fù)責(zé)的事務(wù)是那些如果沒有學(xué)生來負(fù)責(zé)管理，則由大學(xué)行政對其進行管理的領(lǐng)域，雖其成員都是學(xué)生，但依舊被視為大學(xué)的組織機構(gòu)，學(xué)生也因此獲得了相應(yīng)的規(guī)訓(xùn)學(xué)生的權(quán)力。

由此，弗大通過多元主體共同參與治理的模式，在校級層面形成了董事會、校長、教師和學(xué)生之間的分權(quán)制衡。董事會獲得大學(xué)治理權(quán)力，以校長為首的行政團隊擁有行政權(quán)力，而教師評議會則得到學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)生在擁有評教、選課的權(quán)力之外還擁有了自我管理的權(quán)力。

(二)在學(xué)院和系層面，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間彼此制衡

在學(xué)院層面上，弗大存在代表行政力量的院長和代表學(xué)術(shù)力量的教師理事會的二元結(jié)構(gòu)，學(xué)院由院長和教師理事會實行共治，行政人員與教師復(fù)雜地相互交織在一起，共同行使決策權(quán)，并形成兩者之間的制衡。

院長的活動通常包括籌資、學(xué)生事務(wù)、課程管理、教師人事管理、校友關(guān)系、監(jiān)督行政職員、媒體關(guān)系、設(shè)施運作、合同協(xié)商和管理經(jīng)費。但“根本就不存在一個標(biāo)準(zhǔn)的院長。只有這所或那所學(xué)院的院長”[7]，所以每個學(xué)院院長的具體職責(zé)都不盡相同。如弗大教育學(xué)院院長是本院教師的領(lǐng)導(dǎo)者，負(fù)責(zé)整個學(xué)院的全部行政管理。他任命學(xué)院內(nèi)的每個部門、系或所的負(fù)責(zé)人，或創(chuàng)設(shè)學(xué)院治理方面的委員會。院長有責(zé)任設(shè)立并實施一個與教師進行有關(guān)學(xué)院行政規(guī)章和程序的交流與協(xié)商程序。這主要包括以下職責(zé)：(1)學(xué)院地位、質(zhì)量和提升的最終責(zé)任。院長在必須做到的決策之外，還作為學(xué)院其他決策的上級審查者。(2)在州、聯(lián)邦和國際關(guān)系中作為學(xué)院官方的、正式的代表和發(fā)言人。(3)在學(xué)院中心行政管理中代表本學(xué)院。(4)負(fù)責(zé)建立和維系有效的組織結(jié)構(gòu)以管理學(xué)院的項目和活動，包括系主任和其他行政管理者的任命。(5)主要負(fù)責(zé)教師職位的認(rèn)可、獲得財政資源以擔(dān)負(fù)起新的和已有的教師的繼續(xù)教育、教師的一般福利和教師晉升與終身職事務(wù)上的最終決定。(6)積極領(lǐng)導(dǎo)并參與學(xué)院基金委員會的所有財政發(fā)展活動，包括為基金委員會識別和吸引高水平的成員。

教師理事會是教師在弗大學(xué)院層面的治理機構(gòu)，代表學(xué)院全體教師的利益，也是教師參與大學(xué)共治最直接和多數(shù)的方式。教師理事會在形成管理學(xué)術(shù)質(zhì)量、項目發(fā)展和學(xué)術(shù)戰(zhàn)略計劃的政策和程序上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)角色，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)教師對行政人員(系主任、助理院長、副院長和院長)的半年度評價。由此，在學(xué)院層面行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力就錯綜復(fù)雜地交織在一起，既合作又相互制約。而作為學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)人的院長就成為徹底的中層管理者，夾在教師和管理者之間，需要對上級行政管理者負(fù)責(zé)又要取悅教師，以獲得教師的支持和合作。他既要受到來自校級行政權(quán)力的制約，也要受到教師權(quán)威的影響。

系一級的權(quán)力比較分散，在大多數(shù)問題上系主任必須與全體教授或全體教師進行協(xié)商決策。如教師的聘任與晉升，通常在系一級都是擁有終身職的正教授的權(quán)力。系主任作為科層制體系中最小的單位，通常在課程及教學(xué)、研究及經(jīng)費、發(fā)展和服務(wù)三個方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，但是具體的事務(wù)是要與教授或全體教師協(xié)商完成。系或項目組的事情通常由系或項目組全體教師會議決定。正是由于存在雙重權(quán)力，系的社團機構(gòu)和官僚人員之間必然相互監(jiān)督，這就對系內(nèi)的獨裁行為提供了制約力量。[8]

二、制度是大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機制的支撐

制度通常指約束和規(guī)范個體行為的各種規(guī)則。如新制度經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯·諾思(Douglass North)所言：“制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則?！盵9]以制度制約權(quán)力，是指“事先設(shè)定權(quán)力運行的規(guī)則，并使之不可違反和規(guī)避，從而通過制度來規(guī)范權(quán)力的運行，用以達(dá)到對權(quán)力進行約束和控制的一種權(quán)力制約模式”[10]。制約權(quán)力應(yīng)當(dāng)依賴于制度，因為制度是客觀的、穩(wěn)定的、可預(yù)期的規(guī)則，它為權(quán)力的正確行使提供了一個基本的軌道。通過制度來制約權(quán)力，強調(diào)不存在沒有規(guī)則約束的權(quán)力，權(quán)力依賴于制度的規(guī)劃與安排。因此，完善的制度是權(quán)力制約機制的重要支撐。弗大通過制度來制約權(quán)力主要是通過大學(xué)章程和各種政策來規(guī)范大學(xué)權(quán)力及其運行程序。

(一)大學(xué)章程規(guī)定大學(xué)的基本制度

大學(xué)章程是大學(xué)合法運行的最重要法律文本，它是關(guān)于大學(xué)性質(zhì)、任務(wù)、組織構(gòu)成、各組織機構(gòu)的權(quán)責(zé)及運作方式等最基本原則的規(guī)定，也常被稱為大學(xué)的“基本法”和大學(xué)的“憲法”。因此，大學(xué)章程也具有規(guī)范作用，對大學(xué)的各種辦學(xué)活動發(fā)揮約束和限制功能，以使大學(xué)能在特定的軌道上運行，實現(xiàn)大學(xué)的教學(xué)、科研和社會服務(wù)的功能。因此，有學(xué)者說大學(xué)章程就是辦學(xué)行為規(guī)范。[11]

大學(xué)章程首先規(guī)定了大學(xué)的各項重要制度，包括大學(xué)目的、大學(xué)的治理體制、大學(xué)董事會制度、教師評議會制度、學(xué)生自治制度以及章程的修改等。其次詳細(xì)規(guī)定了大學(xué)董事會制度，包括董事會作為大學(xué)治理實體，董事會的法律地位和法人名稱；董事會的構(gòu)成和具體權(quán)力、學(xué)生董事會成員的產(chǎn)生、任期及投票權(quán)，榮譽董事的產(chǎn)生及職責(zé)；董事會的三種會議形式，會議通知及法定人數(shù)，電話或視頻參與會議的規(guī)定，會議的議事材料，會議的議事規(guī)則；董事會的權(quán)力和職責(zé)；董事會的委員會系統(tǒng)及職權(quán)；董事會官員的產(chǎn)生、任期、職權(quán)和退休規(guī)定。此外，還就一些額外事項進行了規(guī)范。如大學(xué)章程的修改及生效、除董事會主席與副主席之外的董事會官員的退休；董事會就大學(xué)規(guī)范和程序的申述的問題；董事會的交流及會議記錄；在有董事會授權(quán)的情況下，董事會主要官員有權(quán)代表董事會簽署、買賣和轉(zhuǎn)讓大學(xué)的有形資產(chǎn)等問題。

大學(xué)章程除對大學(xué)的最高權(quán)力機關(guān)做出規(guī)定外，還規(guī)定了大學(xué)的行政組織結(jié)構(gòu)，包括一些主要的行政崗位的職權(quán)與運行。如弗大的董事會手冊中就規(guī)定了大學(xué)校長的選舉、任命、開除及職權(quán)；還規(guī)制了大學(xué)主要營運官、大學(xué)教務(wù)長、大學(xué)法律顧問和董事會秘書的職權(quán)。更為重要的是，美國州立大學(xué)的大學(xué)章程還高度關(guān)注權(quán)力的運行程序。程序能及時、恰當(dāng)?shù)貫閷崿F(xiàn)權(quán)利和行使職權(quán)提供必要的規(guī)則、方式和秩序，是權(quán)力運作必須遵循而不能背離的剛性約束，直接制約權(quán)力的運作。弗大章程對權(quán)力的運行程序的規(guī)范，就主要表現(xiàn)在對決策程序的規(guī)定，特別是對董事會決策程序的規(guī)定，如會議公開制度等。

根據(jù)弗吉尼亞州信息自由法案的要求，弗大董事會需要公開會議。不僅包括公開會議過程，還包括公眾可以自由地對董事會會議進行錄音、錄像以及拍照，以及董事會會議議事材料和會議記錄的公開；公眾可以自由地進入董事會網(wǎng)站查閱董事會會議的議事材料和會議記錄，而且董事會會議全過程的視頻也放在董事會網(wǎng)頁上，供公眾自由觀看；董事會還必須向公眾提前發(fā)出會議通知。會議通知必須書面寫明董事會的所有會議(年會和例會)的日期、時間和地點，而且會議通知必須在會議召開前10天發(fā)出，而特別會議也必須提前5天通知。所有的會議通知都必須按照符合州信息自由法案中規(guī)定的方式進行，以公眾能知曉為原則。根據(jù)會議公開原則的要求，董事會的所有決策都必須在公開的會議上進行投票(vote)，即便是根據(jù)弗吉尼亞信息自由法案中規(guī)定的例外情況而進行的秘密會議，其決策也需要在公開會議上得到批準(zhǔn)，方可生效。弗大董事會進行的投票，通常情況下是指董事會成員的口頭投票，但不允許默認(rèn)，也即董事們必須在投票環(huán)節(jié)表達(dá)自己的決定，是支持還是反對。只有在涉及人事問題，如遴選校長，才可使用無記名投票。

(二)大學(xué)政策是大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約的具體規(guī)則

弗大的具體管理和規(guī)范運行是建立在大量的、涉及面廣的各類政策之上。大學(xué)日常管理事務(wù)則是一個繁雜而瑣碎的過程，權(quán)力就是在這個龐雜而充滿細(xì)節(jié)的過程中體現(xiàn)出來。因此要對大學(xué)權(quán)力進行良好的制約，就需要規(guī)范大學(xué)日常管理活動，而針對大學(xué)的日常運作所制訂的各種政策就是最佳選擇。政策是對大學(xué)章程的細(xì)化，是在事無巨細(xì)的大學(xué)日常管理和治理實踐中，針對具體問題做出的具有針對性的規(guī)范性文件。

弗大有200多個其他大學(xué)政策對大學(xué)各項事務(wù)的具體操作進行規(guī)范，這些政策關(guān)涉大學(xué)治理和管理的方方面面，如學(xué)術(shù)管理、外部關(guān)系、財務(wù)和商業(yè)營運、執(zhí)行副校長兼主要營運官領(lǐng)域的財務(wù)政策、治理、人力資源管理、信息資源管理、物力資源管理、研究管理、研究和研究生學(xué)習(xí)政策、安全、安全與環(huán)境質(zhì)量、學(xué)生事務(wù)政策、學(xué)生和學(xué)生項目等。這些政策有以下幾個特點：(1)涉及面廣泛。弗大的政策涉及到大學(xué)治理和管理的各個方面，大到學(xué)校的投資和資金管理、科研項目的設(shè)立等，小到學(xué)生的飲酒、泊車。(2)高度關(guān)注人、財務(wù)等容易腐敗的領(lǐng)域。弗大有關(guān)財務(wù)和商業(yè)的政策是所有類別中最多的，共有45個規(guī)章，有關(guān)人力資源的政策數(shù)量僅次于財務(wù)和商業(yè)運營，有38份之多。有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)和大學(xué)安全方面的政策也各有十多個。(3)重視程序性的安排和規(guī)定。這些政策通常在規(guī)定實體性權(quán)力的同時，更關(guān)注具體的程序性的規(guī)范。如關(guān)于教師和學(xué)生申訴的規(guī)章，詳細(xì)地列出每一個具體的申訴步驟和程序。

此外，弗大在大學(xué)和學(xué)院之間實現(xiàn)分權(quán)，學(xué)院在很多事務(wù)上擁有決定權(quán)，并擁有學(xué)院層面的治理文件和政策來調(diào)整和規(guī)范具體的事務(wù)。學(xué)院層面的治理文件和政策在本學(xué)院范圍內(nèi)有約束力，同時不得違背聯(lián)邦、州憲法和法律的一般規(guī)定，也不得與大學(xué)章程和大學(xué)層面的規(guī)章相抵觸。通常情況下，學(xué)院的治理文件和政策是在大學(xué)治理文件和政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)本學(xué)院的實際情況進行了相應(yīng)的調(diào)整。

(三)大學(xué)組織文化是大學(xué)權(quán)力制約機制的動力

大學(xué)組織文化是“塑造著大學(xué)或?qū)W院內(nèi)部的個體行為和團體行為的規(guī)范、價值、實踐、信念和設(shè)想持續(xù)模式，并提供一個解釋校園內(nèi)外事件意義和行為的參考框架”[12]。大學(xué)組織文化是弗大權(quán)力制約不可或缺的一部分，是大學(xué)權(quán)力制約機制的動力源。從結(jié)構(gòu)和制度的角度看，弗大已經(jīng)擁有了以分權(quán)制衡的結(jié)構(gòu)和相對完善的制度，看起來已經(jīng)是一個不錯的關(guān)于權(quán)力制約的架構(gòu)。但是，在實際的大學(xué)治理中，董事會、校長或教師評議會彼此之間可能會發(fā)生權(quán)力的傾軋，制定好的制度也許會被惡意的破壞，從而導(dǎo)致大學(xué)權(quán)力制約機制不能真正發(fā)揮其功用。正是良好的、建設(shè)性的大學(xué)組織文化的影響使得大學(xué)權(quán)力制約機制能真正發(fā)揮作用。

1.尊重與誠信

弗大的組織文化強調(diào)成員之間的尊重與誠信。誠信是大學(xué)各方能成功地參與大學(xué)治理的心理基礎(chǔ)，沒有誠信就不會有真正的分權(quán)。分權(quán)是建立在董事會對校長、教師評議會和學(xué)生自治組織的高度誠信之上，相信他們能以公正合理的方式行使其權(quán)力。特別是對于學(xué)生的自治，信任顯得尤為重要。至今，學(xué)生是否應(yīng)該參與大學(xué)治理，都有反對的聲音，究其原因就在于不相信學(xué)生能正確行使其權(quán)力。而弗大恰恰堅守了杰弗遜對學(xué)生有足夠的理性和能力來進行自我管理的信念。董事會、校長、教師評議會和學(xué)生之間的誠信是彼此間長期溝通合作的結(jié)果。互派人員參加他方的會議，及時就各種問題進行溝通和交流以及開放和透明的程序，增進了彼此間的信任。

尊重，是誠信的結(jié)果。因為彼此之間的信任，相信對方的專業(yè)判斷和誠信，因此能夠尊重彼此的權(quán)限，以誠相待。董事會相信校長和教師評議會能分別在行政領(lǐng)域和學(xué)術(shù)領(lǐng)域基于專業(yè)判斷恰當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力，共同促進大學(xué)的發(fā)展。董事會和校長們也信任學(xué)生們能進行自我管理，行使規(guī)訓(xùn)學(xué)生的權(quán)力。正因為信任，弗大才能實現(xiàn)多主體共同參與大學(xué)治理，使得分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)得以運作。

2.自由與責(zé)任

自由，是弗大的精神之根?！按髮W(xué)(弗大)是建立在人心無限制的自由之上?！盵13]正是對自由的渴望和追求，弗大早期的教師和學(xué)生們才擁有了超時代的學(xué)術(shù)自由。教師可以自由選擇教材進行教學(xué)，并擁有終身職保障其教學(xué)自由；而學(xué)生則擁有選課的自由，并進行自我管理。正是堅信人的思想自由，弗大人自覺尊重教師和學(xué)生的學(xué)術(shù)自由，教師和學(xué)生也積極地維護自己的學(xué)術(shù)自由，與一起違背此精神的行為抗?fàn)?。?012年6月的校長被迫辭職一案中，教師、學(xué)生、職工和校友正是行使憲法授予的集會和表達(dá)自由，舉行了三次大規(guī)模集會，向董事會表達(dá)他們對董事會決策的不滿和抗議。學(xué)生和教師們還在網(wǎng)絡(luò)、報紙、雜志上，撰文公開表達(dá)對校長的支持和對董事會不經(jīng)正當(dāng)程序解雇校長的憤怒，并最終迫使董事會改變決定,恢復(fù)對校長的聘用。

自由并不是無限度、不計后果的。自由的限度就是法律、大學(xué)章程和規(guī)章等制度所設(shè)置的范圍，以及大學(xué)的核心精神。在高度權(quán)責(zé)一體的大學(xué)組織中，任何違背制度和大學(xué)精神的行為，都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而且違背大學(xué)制度和精神的代價非常高昂。對于學(xué)生來說，違背大學(xué)的誠信精神也即有撒謊、偷竊、欺騙等違背大學(xué)制度的行為，將面臨著被退學(xué)的處分。對于教師來說，違背誠信將失去尊嚴(yán)和他人的信任，更會失去職位或?qū)淼墓ぷ?。對于大學(xué)來說，失去誠信，就意味著失去信譽。在校長被迫辭職一案中，雖然董事會只是赤裸裸地粗暴地行使了其權(quán)力，還算不上以權(quán)謀私的濫用權(quán)力，但是董事會依舊需要對自己的不當(dāng)行為承擔(dān)嚴(yán)重的后果，包括捐贈人的撤資，著名教師的辭職，被美國南部院校協(xié)會學(xué)院委員會(SACSCOC)進行1年的警告處分。董事會副主席在案發(fā)之后，遞交了辭呈。參與該案的一名商學(xué)院副院長也因失去同事的信任，丟掉了工作。

3.卓越與參與

從建校伊始作全美最好學(xué)府的目標(biāo)定位，到今天名列全美公立高校第二，卓越已經(jīng)是弗大悠久的歷史傳統(tǒng)，也是大學(xué)的使命和目標(biāo)追求。卓越的成就離不開大學(xué)成員的積極參與。只有所有的大學(xué)利益相關(guān)者都能參與到大學(xué)的發(fā)展中來，為大學(xué)的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量和智慧，大學(xué)才能發(fā)展并保持其卓越。大學(xué)的卓越，又反過來帶給大學(xué)人無比的自豪感和榮譽感，并由此產(chǎn)生了強烈使命感。這種使命感使得大學(xué)人把大學(xué)的命運與自己緊緊聯(lián)系起來，并希望能為大學(xué)的發(fā)展添磚加瓦，以維持大學(xué)的卓越，以此形成良性的交互作用。

由大學(xué)的卓越而產(chǎn)生的榮譽感和使命感，使得身處其中的人們愿意通過更好的行為，更符合大學(xué)組織要求的行為，更合乎道德規(guī)范的行為，來保持和加添這份卓越。正如弗大教育學(xué)院副院長所說：“我為弗大而感到自豪，我想很多人都跟我一樣。我希望我的工作和行為能符合大學(xué)的榮耀，而不是相反。違背大學(xué)的政策和規(guī)則的行為，一定不是尊貴的、榮耀的行為。”

四、結(jié)語

弗吉尼亞大學(xué)的權(quán)力制約機制頗具特色。分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)從限制權(quán)力主體享有的權(quán)力的角度進行制約，以制度制約權(quán)力則著重以制度來規(guī)范權(quán)力的運行，而組織文化對權(quán)力的制約則著眼于權(quán)力主體自我內(nèi)在的控制力，通過文化的影響力和規(guī)范力約束權(quán)力主體。前兩種方式是從外在環(huán)境使個人無法濫用權(quán)力或者說害怕濫用權(quán)力所要承擔(dān)的后果，后一種方式就是從個體的內(nèi)心實現(xiàn)對權(quán)力行使的制約，使得個體自愿服從規(guī)則，拒絕甚至于討厭濫用權(quán)力。表面看來這些通過外在的手段和方式來制約權(quán)力在美國州立大學(xué)取得了很好的效果，但是實際上弗大的權(quán)力制約機制之所以能發(fā)揮其效能，是因為有組織文化作為其動力。因為外在的結(jié)構(gòu)和制度只是一具空殼，而文化才能給予其靈魂，使其迸發(fā)出活力。正如美國學(xué)者英格爾斯所言：“痛切的教訓(xùn)使一些人開始體會和領(lǐng)悟到，那些完善的現(xiàn)代制度以及伴隨而來的指導(dǎo)大綱和管理守則本身是一些空的軀殼。如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運用這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的。再完美的現(xiàn)代制度和管理方式，再先進的技術(shù)工藝，也會在一群傳統(tǒng)人的手中變成廢紙一堆?！盵14]這句話不僅適用于一個國家，也適用于大學(xué)。只有當(dāng)大學(xué)的人員具有賦予各種制度和結(jié)構(gòu)以鮮活的生命力的心理基礎(chǔ)的時候，外在的分權(quán)制衡的結(jié)構(gòu)、配套銜接良好的制度才能真正地發(fā)揮制約權(quán)力的作用。

借鑒弗大的經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，首先，我們需要系統(tǒng)全面地考慮和設(shè)計我國公立高校的權(quán)力制約機制，分別從分權(quán)制衡、制度規(guī)范和文化影響等三個方面來建構(gòu)。系統(tǒng)的權(quán)力制約機制不僅包括結(jié)構(gòu)性和制度等剛性的外在手段，更要具有組織文化這一軟的內(nèi)在的方式，內(nèi)外結(jié)合，相輔相成，不能只強調(diào)某一個方式或某一個方面而忽略其他方面。其次，我國高校應(yīng)該積極完善大學(xué)規(guī)章，以章治校，使得權(quán)力的行使有章可循。大學(xué)章程要在不違背法律的前提下，把大學(xué)的具體實際與法律原則相結(jié)合，構(gòu)建大學(xué)的基礎(chǔ)制度，尤其是對大學(xué)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)管理體制和架構(gòu)，對大學(xué)內(nèi)部各類各級機構(gòu)、職位及任職人員的職責(zé)和權(quán)限的效能必須有明確規(guī)定。大學(xué)章程須既體現(xiàn)法律的宏觀要求，又反映大學(xué)的自身特色，成為大學(xué)辦學(xué)的直接依據(jù)。同時，我國高校還應(yīng)加強人、財、物流動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度性的安排，用具體、明確、具有可操作性和直接適用的規(guī)則來規(guī)范大學(xué)管理過程中的權(quán)力運行，減少個人的自由裁量權(quán)。其三，要高度重視和培育尊重與誠信、自由與責(zé)任、卓越與參與的大學(xué)組織文化。正是組織文化為大學(xué)的分權(quán)制衡的結(jié)構(gòu)和各項規(guī)章制度提供了動力源，使得大學(xué)權(quán)力制約機制能真正發(fā)揮功用。

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(責(zé)任編輯陳志萍)

2015-12-29

趙麗娜，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院教育經(jīng)濟與管理博士研究生。(武漢/430074)